閆海超

夏光

環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)防范應(yīng)領(lǐng)跑

閆海超

近年來(lái)，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與損害問(wèn)題日益突出，國(guó)內(nèi)重大環(huán)境污染事件頻發(fā)，累積性環(huán)境污染造成的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)也逐漸凸顯。

為推進(jìn)環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)防范與管理工作，保障環(huán)境安全，加快建立健全環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與損害評(píng)估與鑒定機(jī)制已經(jīng)迫在眉睫。

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與損害鑒定評(píng)估有怎樣的重要作用？我國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與損害鑒定評(píng)估的現(xiàn)狀如何？我國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與損害鑒定評(píng)估面臨哪些挑戰(zhàn)？如何構(gòu)建我國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與損害鑒定評(píng)估制度？這一系列問(wèn)題有待破解。

案例回顧

傾倒6500噸污泥，制造上億元損失法院以重大污染事故罪判刑

全國(guó)首例污泥污染案、京城最大一起地下水污染案、北京司法機(jī)關(guān)首次介入的污泥污染案……集種種“第一”于一身，一件由傾倒污泥而引發(fā)的案件在2010年備受關(guān)注。

曾任污水處理廠技術(shù)員的何濤等5人，將6500噸含有多種重金屬和大量污染物的污水處理廠污泥，傾倒在北京市地下水水源保護(hù)區(qū)永定河古河道的砂坑里，造成當(dāng)?shù)乜諝?、土壤?yán)重污染，地下水受到嚴(yán)重威脅，經(jīng)評(píng)估污染損失將達(dá)上億元。

在歷時(shí)長(zhǎng)達(dá)1年的審理后，犯罪嫌疑人何濤最終被北京市門頭溝區(qū)人民法院以重大環(huán)境污染事故罪判處有期徒刑3年零6個(gè)月，處罰金3萬(wàn)元。

漠視污染隱患，擅自傾倒污泥

2008年5月，環(huán)保部門接到群眾舉報(bào)，有人向位于門頭溝區(qū)上岸村東側(cè)的兩個(gè)大砂石坑內(nèi)傾倒大量污水處理物，致使當(dāng)?shù)剡B續(xù)多日臭味難聞，嚴(yán)重影響居民日常生活。

辦案人員通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，傾倒物是來(lái)自北京市清河、酒仙橋污水處理廠產(chǎn)生的污泥。而這兩個(gè)相鄰的砂石坑分別是上岸村村民劉永祥和來(lái)京人員蔣小兵承包的。

此案隨后轉(zhuǎn)交到公安機(jī)關(guān)，公安民警很快掌握情況。自2003年起，何濤成立的北京環(huán)興園環(huán)保科技有限公司承接了清河、酒仙橋兩家污水處理廠的污泥處置消納業(yè)務(wù)。

2006年10月～2007年7月間，何濤通過(guò)其車隊(duì)司機(jī)(即被告人劉書力)的介紹，以每車70～100元的價(jià)格，在門頭溝區(qū)永定鎮(zhèn)上岸村村東，向被告人劉永祥承包的砂石坑內(nèi)傾倒污泥4000多噸；通過(guò)被告人吳健華介紹，又以同樣價(jià)格向被告人蔣小兵承包的砂石坑內(nèi)傾倒污泥2000多噸。

就這樣，何濤在沒(méi)有采取任何污染防范措施的情況下，幾年間先后向永定河古河道的砂坑內(nèi)傾倒了總計(jì)達(dá)6500噸的“毒泥”。

空氣被污染了、土壤被污染了、地下水被污染了……何濤等人最終也受到了法律的制裁。

多項(xiàng)污染指標(biāo)超百倍，治理費(fèi)用高達(dá)上億元

檢測(cè)單位在兩個(gè)坑段的污泥中檢測(cè)出多種重金屬，且CODcr、BOD、氨氮、糞大腸菌群數(shù)均超標(biāo)100～200倍以上，排放至周邊地區(qū)的惡臭氣體強(qiáng)度為三至五級(jí)，黑泥中均檢出乙類傳染病病原體志賀氏菌，對(duì)當(dāng)?shù)卦斐芍卮蟓h(huán)境污染。

從表面上看，何濤污染案造成的后果是永定鎮(zhèn)居民幾年內(nèi)都生活在臭氣包圍之中；實(shí)際上更嚴(yán)重的后果是:這 6500噸含有多種重金屬和大量超標(biāo)有害物的污泥，對(duì)北京市地下水源造成了潛在威脅。

參加此案評(píng)估的專家認(rèn)為，由此造成的臭味可以隨污泥被填埋在短時(shí)間內(nèi)消失，但污泥中的有害物質(zhì)會(huì)隨著雨水滲漏，其對(duì)地下水的威脅將會(huì)越來(lái)越嚴(yán)重。

北京市環(huán)保局和環(huán)境保護(hù)部經(jīng)調(diào)查，均出具書面證明，認(rèn)定此案屬于重大環(huán)境污染事故。

據(jù)悉，上述兩坑段投入的初步治理費(fèi)用分別為300余萬(wàn)元和62萬(wàn)余元。經(jīng)中國(guó)氣象科學(xué)研究院環(huán)境影響評(píng)價(jià)中心評(píng)估，劉永祥、蔣小兵承包砂石坑的污染治理費(fèi)用初步分析約8030萬(wàn)元，如加上遠(yuǎn)期的環(huán)境污染，其損失將遠(yuǎn)超過(guò)1億元。

不僅要求法院對(duì)5名被告人追究刑事責(zé)任檢察機(jī)關(guān)提出八千萬(wàn)賠償要求

庭審中，北京市門頭溝區(qū)人民檢察院不僅要求法院對(duì)5名被告人追究刑事責(zé)任，還以公訴機(jī)關(guān)身份，對(duì)被告人提出了8000萬(wàn)元的刑事附帶民事賠償要求。

2010年，以公訴機(jī)關(guān)的身份對(duì)被告人提出如此之高的民事賠償，在北京市當(dāng)時(shí)尚屬首次。

門頭溝區(qū)人民檢察院稱，何濤等人非法處置含有傳染病病原體的廢物，造成重大環(huán)境污染事故，致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失，應(yīng)當(dāng)以重大環(huán)境污染事故罪追究其刑事責(zé)任。對(duì)于沒(méi)有具體受害人但是危害公眾利益的重大刑事案件由公訴機(jī)關(guān)提出民事賠償，是法律賦予檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力。此案中，被告人的行為使當(dāng)?shù)厝罕娚钍芷浜?，但是又不可能由全體受害人向被告人索賠，所以公訴機(jī)關(guān)代表公眾向被告人提出賠償要求。

我國(guó)《刑法》第三百三十八條規(guī)定:犯重大環(huán)境污染事故罪的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金，后果特別嚴(yán)重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金。

經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)1年的審理，門頭溝區(qū)人民法院近日開庭宣判:以重大環(huán)境污染事故罪判處何濤有期徒刑3年零6個(gè)月，處罰金3萬(wàn)元；其余4人中，兩人被判緩刑并處罰金，另兩人被免于刑事處罰。當(dāng)庭判決后，何濤等5人均表示服從判決。

對(duì)于8000萬(wàn)元的刑事附帶民事賠償，法院并未當(dāng)庭做出判決。

河南伊川縣高山鎮(zhèn)一石灰窯的窯工正在給窯里填煤。小石灰冒出的濃煙污染著周邊環(huán)境。CFP/供圖

鑒定評(píng)估有何作用？

既是關(guān)鍵證據(jù)，也是檢驗(yàn)環(huán)保工作成效的標(biāo)準(zhǔn)

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與損害鑒定評(píng)估具有重要的作用。由于法院缺乏相應(yīng)的技術(shù)手段，所以在審理環(huán)境污染案件時(shí)，環(huán)境損害鑒定評(píng)估的結(jié)論就會(huì)成為法院判決環(huán)境損害賠償案件的關(guān)鍵證據(jù)和根據(jù)。

此外，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與損害鑒定評(píng)估的介入將能夠起到很好的預(yù)警作用。在紫金礦業(yè)污染事故中，紫金礦業(yè)占當(dāng)?shù)乜h財(cái)政收入的60%，當(dāng)?shù)仄孀非蠼?jīng)濟(jì)效益使得紫金礦業(yè)無(wú)限制地發(fā)展，結(jié)果造成重大環(huán)境污染事故。另外，一些地方雖然企業(yè)污染排放達(dá)標(biāo)，但任其超負(fù)荷發(fā)展，導(dǎo)致諸如白洋淀地區(qū)藍(lán)藻事件經(jīng)常發(fā)生。而環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與損害鑒定評(píng)估的介入不僅可以起到一定的預(yù)警作用，還可以進(jìn)一步完善環(huán)境保護(hù)工作。

鑒定評(píng)估現(xiàn)狀如何？

鑒定活動(dòng)規(guī)范化和法制化程度有待提高

目前，我國(guó)的損害鑒定機(jī)制包括7方面，主要有:生產(chǎn)事故鑒定、醫(yī)療事故鑒定、交通事故認(rèn)定、工傷事故認(rèn)定、人身傷殘鑒定、漁業(yè)污染事故調(diào)查鑒定和資產(chǎn)評(píng)估。

據(jù)司法部有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至目前，經(jīng)司法行政機(jī)關(guān)審核登記的司法鑒定機(jī)構(gòu)僅有幾千個(gè)，司法鑒定人員也僅有幾萬(wàn)余人。目前，我國(guó)環(huán)境類司法鑒定機(jī)構(gòu)、司法鑒定人員和司法鑒定案件所占比重很少。環(huán)境類司法鑒定機(jī)構(gòu)的資質(zhì)、鑒定人員的專業(yè)水平都有待提高。

我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)境損害鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)主要可以分為3類:

一類是漁業(yè)污染事故調(diào)查鑒定機(jī)構(gòu)，設(shè)在各漁業(yè)環(huán)境監(jiān)測(cè)站，共有60多個(gè)。

一類是環(huán)境污染司法鑒定機(jī)構(gòu)，在司法部的《司法鑒定機(jī)構(gòu)名錄》中有兩個(gè)名稱為環(huán)境損害鑒定的機(jī)構(gòu)，是以農(nóng)業(yè)部環(huán)境保護(hù)研究所為基礎(chǔ)建立的。

還有一類屬于其他機(jī)構(gòu)鑒定，包括:環(huán)境監(jiān)測(cè)站對(duì)有無(wú)污染提供報(bào)告；醫(yī)療單位、醫(yī)學(xué)研究機(jī)構(gòu)對(duì)有無(wú)健康損害提供報(bào)告；資產(chǎn)和價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)出具資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告；一些科研機(jī)構(gòu)提供專業(yè)研究報(bào)告，例如疾控中心、土壤研究機(jī)構(gòu)、果樹研究機(jī)構(gòu)等。

目前環(huán)境類司法鑒定機(jī)構(gòu)和人員主要分布在北京、天津、黑龍江、遼寧、江蘇、湖北、云南等地。鑒定案件的范圍主要涉及到農(nóng)、漁、大氣、礦業(yè)、水污染案件的鑒定。環(huán)境司法鑒定活動(dòng)的規(guī)范化和法制化程度還有待提高。

基于我國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與損害鑒定評(píng)估的現(xiàn)狀，為全面防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)維護(hù)環(huán)境公私權(quán)益，科學(xué)認(rèn)定環(huán)境污染損害，促進(jìn)環(huán)境管理方式轉(zhuǎn)變，環(huán)境保護(hù)部于2010年11月16日在環(huán)境規(guī)劃院專門成立了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與損害鑒定評(píng)估研究中心。此中心將為環(huán)境行政執(zhí)法、環(huán)境損害案件審理、環(huán)境違法行為懲處提供技術(shù)支撐，為完善相關(guān)法律制度提供工作基礎(chǔ)。

提到環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與損害鑒定評(píng)估現(xiàn)狀，清華大學(xué)教授張?zhí)熘J(rèn)為，我國(guó)對(duì)環(huán)境本身?yè)p害領(lǐng)域的關(guān)注還不足，整體認(rèn)識(shí)滯后，立法政策缺失。

“在當(dāng)年的松花江污染事件中，我們做了大規(guī)模的環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估?，F(xiàn)實(shí)情況的嚴(yán)峻性催生了環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估。”張?zhí)熘赋?，目前我?guó)除《海洋保護(hù)法》對(duì)環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估做了相關(guān)規(guī)定外，《侵權(quán)責(zé)任法》等法律都沒(méi)有規(guī)范這類問(wèn)題，法律體系還有待完善。

對(duì)建立環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與損害鑒定評(píng)估機(jī)制可能面臨的問(wèn)題，美國(guó)律師協(xié)會(huì)法制項(xiàng)目部亞洲處中國(guó)項(xiàng)目辦公室主任盧炫周也曾提出了自己的疑問(wèn)。

他說(shuō)，如何保證多方專家的意見(jiàn)被充分考慮，以及當(dāng)事各方意見(jiàn)被重點(diǎn)考慮？對(duì)于這種鑒定與評(píng)估，公眾是否有知情權(quán)，應(yīng)該在多大程度上透明？制定相應(yīng)機(jī)制過(guò)程中，一旦出現(xiàn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法達(dá)成一致意見(jiàn)時(shí)，行政機(jī)關(guān)與司法部門如何進(jìn)行協(xié)調(diào)？這些成為建立環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與損害鑒定評(píng)估機(jī)制不得不面對(duì)的問(wèn)題。

“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與損害鑒定評(píng)估制度，僅僅是服務(wù)于賠償?shù)哪康?，還是同時(shí)作為管理手段？”北京大學(xué)教授張世秋也指出過(guò)，這一點(diǎn)必須要分清，倘若區(qū)分不清就會(huì)導(dǎo)致制度設(shè)計(jì)出現(xiàn)重疊。此外，她認(rèn)為，還要充分考慮對(duì)環(huán)境本身?yè)p失是保值還是貶值，“也就是說(shuō)對(duì)污染方是進(jìn)行賠償還是補(bǔ)償？”

如何解決評(píng)估機(jī)構(gòu)資質(zhì)問(wèn)題？

需從機(jī)構(gòu)、人員、費(fèi)用等多頭著眼

中國(guó)政法大學(xué)教授王燦發(fā)曾經(jīng)指出，首先，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與損害鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)的資質(zhì)是一大問(wèn)題。目前，我國(guó)還沒(méi)有認(rèn)定哪一家機(jī)構(gòu)進(jìn)行因果關(guān)系的鑒定，但是對(duì)于因果關(guān)系的確定，又是法院審理案件時(shí)的關(guān)鍵因素。

其次，法院委托機(jī)構(gòu)做出的鑒定報(bào)告能否成為唯一的判案根據(jù)，也是一個(gè)不容忽視的問(wèn)題。當(dāng)事人在污染事故發(fā)生以后一般都要做一個(gè)鑒定報(bào)告，而法院在受理案件以后，往往又要重新進(jìn)行鑒定。

另外，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與損害鑒定評(píng)估是否要完全依賴司法鑒定？司法鑒定往往要依照科學(xué)最終得出一個(gè)必然因果關(guān)系的結(jié)論，而在環(huán)境損害問(wèn)題上，由于環(huán)境污染的后果有時(shí)會(huì)出現(xiàn)在事件發(fā)生若干年后，在這種情況下，環(huán)境損害鑒定結(jié)果與司法鑒定就會(huì)出現(xiàn)矛盾。

按照目前不完全計(jì)算，我國(guó)每年造成污染的損失達(dá)到10%。CFP/供圖

王燦發(fā)認(rèn)為，建立環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與損害鑒定評(píng)估體系，必須要解決多個(gè)問(wèn)題，例如鑒定機(jī)構(gòu)多頭，缺乏資質(zhì)認(rèn)定；鑒定機(jī)構(gòu)官氣太重，不愿接受委托；鑒定人員缺乏訓(xùn)練，鑒定結(jié)論以偏概全；鑒定評(píng)估滯后，難以反映真實(shí)情況；鑒定費(fèi)用太高，受害者難以承擔(dān)；缺乏鑒定立法，鑒定程序不規(guī)范；弄虛作假嚴(yán)重，無(wú)法追究責(zé)任。

環(huán)境污染事件造成的損害有兩方面:一方面是傳統(tǒng)意義上的損害，即對(duì)人身和財(cái)產(chǎn)的損害；而一方面往往容易被人忽視，那就是對(duì)環(huán)境本身的損害。

如何構(gòu)建鑒定評(píng)估體系？

加快立法，組織與實(shí)踐層面齊頭并進(jìn)

怎樣建立一套完備的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與損害鑒定評(píng)估體系？司法部司法鑒定管理局李禹就曾專門提出，要從兩方面加強(qiáng):在組織層面上，根據(jù)環(huán)境損害鑒定評(píng)估范圍廣、涉及職能部門多甚至業(yè)務(wù)交叉及重疊等情況，建議由環(huán)境保護(hù)部牽頭，與相關(guān)部門組成工作班子，確立工作目標(biāo)和任務(wù)要求，明確相關(guān)職能，通過(guò)長(zhǎng)效機(jī)制和工作平臺(tái)形成合力，以共同推動(dòng)環(huán)境司法鑒定體系的建立。

李禹說(shuō)，在實(shí)踐層面上，基于目前少數(shù)地方依據(jù)地方性法規(guī)開展的環(huán)境司法鑒定實(shí)踐，有必要由環(huán)境保護(hù)部組織較好的環(huán)境監(jiān)測(cè)、評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行試點(diǎn)，推動(dòng)環(huán)境類司法鑒定管理體系的建立。這樣一方面可以動(dòng)員現(xiàn)有的國(guó)家權(quán)威性環(huán)境檢測(cè)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)入司法鑒定領(lǐng)域，將最好的檢測(cè)、評(píng)估力量運(yùn)用于環(huán)境損害鑒定評(píng)估；另一方面可以在全國(guó)層面統(tǒng)一環(huán)境司法鑒定的理論、方法、標(biāo)準(zhǔn)等，更好地發(fā)揮環(huán)境司法鑒定的作用。

王燦發(fā)認(rèn)為，首先，要制定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與損害鑒定評(píng)估立法，建立環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與損害標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。相應(yīng)的法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章、鑒定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、鑒定評(píng)估規(guī)范必須健全。此外，還應(yīng)建立環(huán)境鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)，設(shè)定鑒定資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)也是重要環(huán)節(jié)，“鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)不僅僅為受害者提供環(huán)境維權(quán)證據(jù)、為環(huán)境糾紛處理提供技術(shù)支持，還為環(huán)境刑事司法提供定案依據(jù)?！?/p>

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)總清單

夏光

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)總清單：當(dāng)前和未來(lái)我國(guó)環(huán)境存在環(huán)境質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)、人群健康風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)、生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)、區(qū)域平衡風(fēng)險(xiǎn)、國(guó)際影響風(fēng)險(xiǎn)等。

目前，環(huán)境污染損失已經(jīng)飚升到占GDP的5-6%了，但對(duì)此將給我們社會(huì)帶來(lái)什么樣的風(fēng)險(xiǎn)還鮮有人說(shuō)得清楚。

我們把將來(lái)可能發(fā)生的環(huán)境問(wèn)題及其影響后果叫做“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”，它反映了現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)和未來(lái)趨勢(shì)。分析環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，主要依據(jù)現(xiàn)有環(huán)境狀況，參考各種政策因素的變化趨勢(shì)，對(duì)未來(lái)環(huán)境問(wèn)題發(fā)生的方向和程度進(jìn)行預(yù)測(cè)或展望，其結(jié)論既有必然性和可信性，也有主觀性和不確定性，有待未來(lái)實(shí)踐檢驗(yàn)。

質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)

水污染：

有所控制，但難以根本解決

水污染仍將是我國(guó)突出的環(huán)境問(wèn)題。“十一五”以來(lái)，我國(guó)一直把防治水污染作為環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)領(lǐng)域，實(shí)施了許多流域污染防治項(xiàng)目。從大的方面看，大尺度的水污染問(wèn)題，如大江大河、大型湖泊、城市水系的污染問(wèn)題，有所改善或進(jìn)展較大，但是小范圍的局地性水污染問(wèn)題，如居住環(huán)境臟亂、小流域水污染、農(nóng)村小溪小河環(huán)境退化等，有一定加重或蔓延之勢(shì)，總體上看未來(lái)水污染防治的壓力很大，難以根本解決。特別是與老百姓生活關(guān)系密切的河溝、河汊的污染比較普遍，這使人們對(duì)水環(huán)境的感官感受與政府部門公布的基于環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)所得結(jié)論之間出現(xiàn)了一定差異，說(shuō)明水環(huán)境問(wèn)題是復(fù)雜的，必須用更加全面和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆绞絹?lái)反映水環(huán)境質(zhì)量。

按照目前不完全計(jì)算，我國(guó)每年造成污染的損失達(dá)到10%。CFP/供圖

空氣污染：

改善與加劇并存，霧霾成為環(huán)境問(wèn)題的代表性標(biāo)志

按照監(jiān)測(cè)指標(biāo)的顯示，相比于過(guò)去煤煙型污染和沙塵很重的年代而言，近年來(lái)很多城市的空氣質(zhì)量有所改善。2012年，全國(guó)城市環(huán)境空氣質(zhì)量總體保持穩(wěn)定。全國(guó)酸雨污染總體穩(wěn)定，但程度依然較重。近兩年來(lái)許多城市的灰霾現(xiàn)象有所加重，頻頻來(lái)襲的霧霾成為了公眾眼中空氣污染的典型特征。2013年10月末東北地區(qū)發(fā)生大規(guī)模霧霾，12月全國(guó)陸續(xù)有25個(gè)省市、100多座城市不同程度出現(xiàn)霧霾，覆蓋了將近一半的國(guó)土；北京最高時(shí)的空氣污染程度達(dá)到世界衛(wèi)生組織建議水平的11倍。

對(duì)于霧霾可分為兩類：一是大范圍、短時(shí)間的大霧霾，覆蓋了上百萬(wàn)平方公里國(guó)土，時(shí)間持續(xù)一周上下，有風(fēng)也難吹散，它主要由大霧這樣的氣象條件引起，中間夾雜著人類生產(chǎn)生活排放的污染物。二是局地性、常態(tài)化出現(xiàn)在大城市上空的灰霾現(xiàn)象，猶如一個(gè)鍋蓋扣在城市上空，只要無(wú)風(fēng)就會(huì)出現(xiàn)，有風(fēng)則隨之散去，它主要是由于人類排放的污染物過(guò)多和過(guò)于集中，超過(guò)了大氣容納和凈化的能力而引起的。因此，我們對(duì)于第一類霧霾無(wú)需太過(guò)慮，畢竟時(shí)間短，雖然感官不好，但不會(huì)對(duì)健康造成太大影響，而第二類霧霾才是我們的大敵，濃度高、時(shí)間長(zhǎng)、近地面，侵蝕健康于無(wú)形，治理之不可延怠，故治理霧霾的重點(diǎn)應(yīng)在大城市，治理的主體應(yīng)是當(dāng)?shù)厝丝凇?/p>

土壤污染：

總體不樂(lè)觀，潛在風(fēng)險(xiǎn)日益積累

土壤污染不像水污染、大氣污染那樣具有顯在性，不容易直觀上看到，所以對(duì)土壤污染的評(píng)估更加依賴監(jiān)測(cè)和調(diào)查數(shù)據(jù)。據(jù)2013 年公布的首次全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查報(bào)告，全國(guó)土壤環(huán)境狀況總體不容樂(lè)觀，部分地區(qū)土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問(wèn)題突出。

根據(jù)環(huán)保部《關(guān)于加強(qiáng)土壤污染防治工作的意見(jiàn)》，我國(guó)有2000萬(wàn)公頃耕地受到重金屬污染，約占耕地總面積的1/5。部分地區(qū)土壤污染嚴(yán)重，在重污染企業(yè)或工業(yè)密集區(qū)、工礦開采區(qū)及周邊地區(qū)、城市和城郊地區(qū)出現(xiàn)了土壤重污染區(qū)和高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)；土壤污染類型多樣，呈現(xiàn)出新老污染物并存、無(wú)機(jī)有機(jī)復(fù)合污染的局面。土壤污染途徑多，原因復(fù)雜，控制難度大。由土壤污染引發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問(wèn)題和群體性事件逐年增多，成為影響群眾身體健康和社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。近來(lái)，“鎘大米”、“重金屬蔬菜”等事件的曝光引發(fā)了輿論對(duì)土壤污染問(wèn)題的關(guān)注。根據(jù)廣東有關(guān)部門對(duì)珠三角土壤檢測(cè)結(jié)果顯示，由于土壤污染，珠三角多地蔬菜重金屬超標(biāo)率達(dá)10%—20%，頻發(fā)的土壤污染事件引發(fā)民眾擔(dān)憂；約五分之一的耕地存在土壤污染，糧食每年因此減產(chǎn)上百億公斤。

農(nóng)村環(huán)境污染：

呈一定擴(kuò)大之勢(shì)

農(nóng)村過(guò)去是環(huán)境好的代名詞，但現(xiàn)在這種天堂般的景象在很多地方已不復(fù)存在。隨著城市產(chǎn)業(yè)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，農(nóng)村環(huán)境形勢(shì)依然嚴(yán)峻，突出表現(xiàn)為工礦污染壓力加大，生活污染局部加劇，畜禽養(yǎng)殖污染嚴(yán)重。

2012年，全國(guó)798個(gè)村莊的農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量試點(diǎn)監(jiān)測(cè)結(jié)果表明，農(nóng)村飲用水源和地表水受到不同程度污染。

很多農(nóng)村地區(qū)已幾乎找不到未被污染的河流?！拔鬯畞y潑、垃圾亂倒、糞土亂堆、柴草亂垛、畜禽亂跑”是我國(guó)農(nóng)村比較普遍的景象。農(nóng)村還存在大量掠奪式的采石開礦、挖河取沙、毀田取土、荒坡墾殖、圍湖造田、毀林開荒等行為，很多生態(tài)系統(tǒng)功能被嚴(yán)重?fù)p害。大部分農(nóng)村地區(qū)的人居環(huán)境不能令人滿意?！奥短鞄?、泥水街、壓水井、雞鴨院”，缺少基礎(chǔ)設(shè)施，衛(wèi)生條件差，有很多不良生活習(xí)慣。

生態(tài)退化：

自然系統(tǒng)的生態(tài)功能有所下降

生態(tài)系統(tǒng)退化問(wèn)題比較突出，全國(guó)沙漠化土地面積173萬(wàn)平方公里，占國(guó)土面積的18%，石漠化面積超過(guò)12萬(wàn)平方公里；全國(guó)水土流失面積達(dá)294.9萬(wàn)平方公里，占國(guó)土面積的30%，其中，水力侵蝕面積129.32萬(wàn)平方千米，風(fēng)力侵蝕面積165.59萬(wàn)平方千米。全國(guó)80%以上草原不同程度退化，草原超載現(xiàn)象仍很普遍。自然濕地萎縮，河流生態(tài)功能退化，生物多樣性呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。重要濱海濕地中，長(zhǎng)江口和珠江口海水富營(yíng)養(yǎng)化嚴(yán)重；黃河口大型底棲生物密度、生物量偏低，浮游植物豐度偏高；各河口區(qū)魚卵仔魚密度總體較低。

目前已查明外來(lái)入侵物種524種。在世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）公布的全球100種最具威脅性的外來(lái)生物中，中國(guó)現(xiàn)有51種。近十年，新入侵中國(guó)的惡性外來(lái)物種有20多種，常年大面積發(fā)生危害的物種有100多種，危害區(qū)域涉及中國(guó)31個(gè)?。▍^(qū)、市），造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失。

人群健康風(fēng)險(xiǎn)

環(huán)境污染對(duì)人體健康具有不利影響，這是普遍接受的常識(shí)，環(huán)境污染引起的人群健康風(fēng)險(xiǎn)正在上升。根據(jù)2012年世界銀行發(fā)布的報(bào)告，2009年中國(guó)因PM10污染引發(fā)公眾發(fā)病和過(guò)早死亡造成的健康損失占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的2.8%。

湖南瀏陽(yáng)，不足一歲的小葉桑因臨近的湘和化工廠污染事件導(dǎo)致“鎘中毒”，每天奶奶要用中草藥水為孫女浸泡洗身，以此緩解病癥。CFP/供圖

全國(guó)腫瘤登記中心發(fā)布的《2012中國(guó)腫瘤登記年報(bào)》披露，肺癌已代替肝癌成為我國(guó)首位惡性腫瘤死亡原因，且發(fā)病率和死亡率仍在繼續(xù)上升。聯(lián)系到日益增多的霧霾天氣，人們自然提出肺癌高發(fā)是否由污染引起的疑問(wèn)。

國(guó)內(nèi)外大量的流行病學(xué)研究表明，短期暴露于高濃度大氣污染物，如PM2.5、二氧化硫、二氧化氮等，將對(duì)人體健康造成不利影響，表現(xiàn)為人群超額死亡的增加，因呼吸系統(tǒng)疾病和循環(huán)系統(tǒng)疾病就診人次的增加等。國(guó)內(nèi)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，近40年來(lái)，我國(guó)吸煙人群幾乎沒(méi)什么變化，但目前肺癌發(fā)病率卻在不斷增長(zhǎng)，因此有人認(rèn)為，這與當(dāng)前我國(guó)的霧霾天氣直接相關(guān)。

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)

社會(huì)穩(wěn)定是我國(guó)高度重視、壓倒一切的治理目標(biāo)。過(guò)去社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題主要是由拆遷、治安等事件引起，近年來(lái)由環(huán)境問(wèn)題引起的社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題有所增加。這種情況的實(shí)質(zhì)是環(huán)境問(wèn)題的后果由不同的人群承擔(dān)，增大了社會(huì)不公正性，引發(fā)了社會(huì)群體事件。那些排放污染物的企業(yè)獲得了經(jīng)濟(jì)效益，賺足了錢的老板們離開了污染的地區(qū)，但居住在當(dāng)?shù)氐陌傩粘蔀榄h(huán)境污染后果的承擔(dān)者?；蛘?，城市里的人們享受著富足的生活，但他們產(chǎn)生的垃圾卻運(yùn)往農(nóng)村地區(qū)，使那里的人們承受惡臭和污水的后果。這種利害分化的結(jié)果引起社會(huì)對(duì)立情緒和過(guò)激行為的上升，使各種社會(huì)群體性事件有上升趨勢(shì)。

自1996年來(lái)以來(lái)，環(huán)境信訪和投訴數(shù)量保持年均29%的增速，兒童血鉛超標(biāo)、持久性有機(jī)污染物、危險(xiǎn)化學(xué)品、危險(xiǎn)廢物等引發(fā)的環(huán)境污染事件仍呈高發(fā)態(tài)勢(shì)。這些事故事件與群眾健康關(guān)系密切，公眾關(guān)注度強(qiáng)，賠償成本和維穩(wěn)成本高，都表明我國(guó)環(huán)境問(wèn)題對(duì)社會(huì)的影響已經(jīng)發(fā)生了重大的變化，社會(huì)公眾由過(guò)去對(duì)環(huán)境問(wèn)題知之甚少或無(wú)暇顧及，逐步轉(zhuǎn)變到十分關(guān)注和堅(jiān)持維權(quán)。

生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)

生態(tài)安全是指生態(tài)環(huán)境保持基本的運(yùn)行狀態(tài)，不因壓力過(guò)大而出現(xiàn)功能降低的后果。因此，生態(tài)安全如同交通安全等一樣是人類活動(dòng)應(yīng)該達(dá)到的起碼要求，是最低的生態(tài)環(huán)保要求。我國(guó)未來(lái)生態(tài)安全的主要風(fēng)險(xiǎn)來(lái)自于污染事故和突發(fā)事件。

經(jīng)濟(jì)體系發(fā)生生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)具有一定的規(guī)律性。一般而言，投入使用的生產(chǎn)體系，在經(jīng)過(guò)十多年到幾十年的運(yùn)行之后，發(fā)生生產(chǎn)事故進(jìn)而導(dǎo)致環(huán)境污染事故的概率是顯著上升的，即使加強(qiáng)預(yù)防和更新，風(fēng)險(xiǎn)仍很高。我國(guó)目前正在運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)體系，包括各種設(shè)備和設(shè)施等，都是在過(guò)去二三十年間建成投產(chǎn)的，現(xiàn)在進(jìn)入了跑冒滴漏的高風(fēng)險(xiǎn)期，就像行使了三十萬(wàn)公里的汽車比新車出故障的概率高一樣，我們現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)體系的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是在逐年加大的。

2012年，全國(guó)共發(fā)生542起突發(fā)環(huán)境事件，包括5起重大突發(fā)環(huán)境事件。按污染類型來(lái)看，33起事件中有30起為水污染，2起為血鉛，1起為大氣污染。環(huán)保舉報(bào)熱線共接到群眾來(lái)電及網(wǎng)上反映問(wèn)題23000多次。

區(qū)域平衡風(fēng)險(xiǎn)

區(qū)域平衡風(fēng)險(xiǎn)是指區(qū)域發(fā)展中生態(tài)環(huán)境問(wèn)題加劇，原來(lái)生態(tài)環(huán)境比較好的地區(qū)出現(xiàn)環(huán)境退化的趨勢(shì)，區(qū)域內(nèi)發(fā)展與環(huán)境之間、人與自然之間原來(lái)比較平衡的關(guān)系，由于資源開發(fā)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的規(guī)模和強(qiáng)度越來(lái)越大，出現(xiàn)了失衡的情況，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題變得比較突出。

由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和總量決定，長(zhǎng)江和珠江等流域的污染物排放量與環(huán)境承載力之間的缺口可能進(jìn)一步加大。農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)生活污染出現(xiàn)加重和蔓延的態(tài)勢(shì)，“黑三角”、“錳三角”等集中性區(qū)域資源破壞和環(huán)境污染觸目驚心。因此一些地區(qū)環(huán)境質(zhì)量下降的可能性是明顯存在的，甚至是必然的。

工業(yè)園區(qū)是近年來(lái)各地招商引資發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主要形式之一，這幾年其“集中污染”問(wèn)題也逐步顯現(xiàn)出來(lái)。有些沿海化工園區(qū)大部分企業(yè)隸屬農(nóng)藥中間體、醫(yī)藥中間體、精細(xì)化工產(chǎn)業(yè)，這類企業(yè)投資規(guī)模小、裝備技術(shù)含量低、品種變化幅度大、產(chǎn)生的污染物成分復(fù)雜、治理難度大、達(dá)標(biāo)接管或排放壓力巨大，由此引發(fā)的環(huán)境矛盾日益突出。

我國(guó)目前制定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)及環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策主要是針對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)帶來(lái)的環(huán)境問(wèn)題認(rèn)識(shí)不足，缺乏相應(yīng)的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和政策。許多高新技術(shù)企業(yè)會(huì)產(chǎn)生大量危險(xiǎn)廢棄物，如電子信息產(chǎn)業(yè)會(huì)產(chǎn)生大量的重金屬污染問(wèn)題；太陽(yáng)能板的多晶硅生產(chǎn)是高耗能大戶，環(huán)境污染嚴(yán)重；生物制藥產(chǎn)業(yè)會(huì)帶來(lái)新型生物污染問(wèn)題。而對(duì)這些高新產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)的潛在新環(huán)境污染問(wèn)題并沒(méi)有好的治理措施，現(xiàn)行污染物排放標(biāo)準(zhǔn)已不適用，但又沒(méi)有新的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)可用。

全國(guó)沙漠化土地面積173萬(wàn)平方公里，占國(guó)土面積的18%。黃成德/攝

國(guó)際影響風(fēng)險(xiǎn)

國(guó)際影響風(fēng)險(xiǎn)是指我國(guó)在生態(tài)環(huán)境和氣候變化等領(lǐng)域內(nèi)承受的國(guó)際壓力趨于加大，既包括國(guó)際社會(huì)對(duì)我國(guó)承擔(dān)國(guó)際環(huán)保義務(wù)的要求，也需要增強(qiáng)對(duì)國(guó)際環(huán)境問(wèn)題的應(yīng)對(duì)能力?？傮w看，隨著我國(guó)更深程度地參與全球化過(guò)程，以及隨著綜合國(guó)力提高而必然出現(xiàn)的國(guó)際地位更加重要，我國(guó)在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的國(guó)際壓力將會(huì)較快增加。

目前我國(guó)溫室氣體排放總量已居世界前列且還在增加，人均排放量也超過(guò)了世界平均水平，由此產(chǎn)生了國(guó)際社會(huì)要求我國(guó)承擔(dān)更多減排責(zé)任的壓力。

同時(shí)，我國(guó)已經(jīng)加入保護(hù)臭氧層、消除持久性有機(jī)污染物、保護(hù)生物多樣性等50多項(xiàng)國(guó)際環(huán)境公約，履約任務(wù)很重。而且，與以往不同的是，隨著我國(guó)綜合國(guó)力的增強(qiáng)，國(guó)際社會(huì)基本不再提供履約的資金和技術(shù)援助，這對(duì)我國(guó)是新的壓力和挑戰(zhàn)。國(guó)際貿(mào)易規(guī)則談判中日益重視環(huán)境責(zé)任的識(shí)別和分擔(dān)，這對(duì)我國(guó)這樣的貿(mào)易大國(guó)影響很大。由于一些國(guó)家設(shè)立貿(mào)易綠色壁壘，我國(guó)在產(chǎn)品出口方面承受了一定的損失，而且將來(lái)還會(huì)繼續(xù)承受。

目前，國(guó)外廢物向我國(guó)非法轉(zhuǎn)移的問(wèn)題也十分突出，國(guó)際上很大一部分電子垃圾進(jìn)入我國(guó)，由此帶來(lái)土壤和地下水污染等，威脅生態(tài)環(huán)境安全。同時(shí)，外來(lái)物種入侵對(duì)我國(guó)的危害也在加大，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)已有500多種外來(lái)入侵物種，常年大面積發(fā)生危害的有100多種，涉及我國(guó)31個(gè)省市，每年直接經(jīng)濟(jì)損失近千億元。

隨著我國(guó)企業(yè)“走出去”的半徑日益擴(kuò)大，對(duì)外投資引發(fā)的資源環(huán)境問(wèn)題成為新的國(guó)際關(guān)注點(diǎn)。一些對(duì)外投資企業(yè)環(huán)保意識(shí)不足，在開發(fā)利用當(dāng)?shù)刭Y源中造成生態(tài)退化和環(huán)境污染，受到輿論批評(píng)，2013年發(fā)生在黃浦江上游水源地區(qū)被扔進(jìn)數(shù)千頭死豬的事件，以及近年來(lái)頻繁發(fā)生的大面積嚴(yán)重霧霾事件等，都在國(guó)際上產(chǎn)生了一定影響，也在一定程度上削弱國(guó)家軟實(shí)力。這是我國(guó)融入全球化過(guò)程中要付出的新的環(huán)境代價(jià)。