齊霽、於方 環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與損害鑒定評(píng)估研究中心

環(huán)境損害賠償“行路難”，難在評(píng)估

齊霽、於方 環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與損害鑒定評(píng)估研究中心

上海街頭出現(xiàn)了一些居民張貼的維權(quán)廣告，“人民合法權(quán)利絕不允許侵犯！”，“老板發(fā)財(cái)我們受罪，倒霉！”，“還我們環(huán)境，穩(wěn)定萬歲！”等。CFP/供圖

當(dāng)前，我國處于發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，發(fā)展壓力大，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)高，導(dǎo)致環(huán)境損害事件頻發(fā)，給社會(huì)經(jīng)濟(jì)、自然資源、生態(tài)環(huán)境、國際聲譽(yù)都帶來巨大的負(fù)面影響。特別由于我國環(huán)境損害賠償工作整體滯后，環(huán)境損害賠償立法缺失、管理職能模糊、技術(shù)體系尚不完備、環(huán)境損害案件處理無據(jù)可依、環(huán)境損害難以賠付，不僅傳統(tǒng)的環(huán)境私益損害不能得到足額賠償，對(duì)環(huán)境公益損害的賠償更是基本處于完全缺失的狀態(tài)。

環(huán)境損害難算賬

從近年來的各類環(huán)境損害訴訟案件來看，由于沒有完備的環(huán)境損害鑒定評(píng)估工作體系，環(huán)境污染與破壞行為造成的損害無法科學(xué)合理的進(jìn)行鑒定評(píng)估，致使環(huán)境損害受害者得不到應(yīng)有賠償，生態(tài)環(huán)境不能得以修復(fù)，污染者未被嚴(yán)懲，整個(gè)社會(huì)和政府為污染買單。

如“松花江污染事件”、“大連中石油爆炸事件”、“蓬萊19-3石油泄漏事件”等環(huán)境污染事件，由于沒有進(jìn)行科學(xué)合理的損害鑒定評(píng)估，污染者所承擔(dān)的處罰和賠償遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于所造成的環(huán)境損害，社會(huì)影響惡劣甚至引發(fā)群體性事件。

此外，一些環(huán)境損害賠償?shù)墓嬖V訟案件，由于環(huán)境損害鑒定評(píng)估困難，根本無法推進(jìn)，如環(huán)境公益訴訟第一案“云南鉻渣公益訴訟案”自2011年立案至今，限于鑒定評(píng)估難度大、鑒定評(píng)估費(fèi)用高等問題依然停滯不前。由此可見，環(huán)境損害鑒定評(píng)估已經(jīng)成為推進(jìn)環(huán)境損害賠償工作的一大阻礙。

環(huán)境損害賠償鑒定評(píng)估難在哪

那么開展環(huán)境損害賠償鑒定評(píng)估工作究竟難在哪里？為何目前鑒定評(píng)估屢屢成為環(huán)境損害賠償?shù)臄r路石呢？

環(huán)境損害賠償鑒定評(píng)估缺乏頂層設(shè)計(jì)。法律層面上，我國《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《侵權(quán)責(zé)任法》等相關(guān)法律盡管對(duì)環(huán)境損害都做出了原則性的規(guī)定，但是對(duì)于環(huán)境損害鑒定評(píng)估工作的法律依據(jù)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、工作程序和管理辦法以及賠償資金來源等方面缺乏具體的規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)際工作中可操作性差。管理層面上，我國現(xiàn)行的環(huán)境監(jiān)管模式是統(tǒng)管與分管相結(jié)合的多部門分級(jí)次的監(jiān)督管理體制。海洋、國土、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等部門也依照有關(guān)法律的規(guī)定對(duì)資源的保護(hù)實(shí)施監(jiān)督管理。這一體制決定了環(huán)境監(jiān)管主體的多元和監(jiān)管權(quán)力的分散，也造成了環(huán)境損害鑒定評(píng)估工作的權(quán)責(zé)不明，工作不暢。

環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)體系不完備。環(huán)境損害鑒定評(píng)估工作的復(fù)雜性決定了該工作涉及環(huán)保、國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋、衛(wèi)生等多個(gè)部門，當(dāng)前各部門已出臺(tái)或正在編制相關(guān)的技術(shù)規(guī)范，各部門技術(shù)規(guī)范自成體系，評(píng)估程序、內(nèi)容、范圍和方法不一致或相互矛盾的問題比較突出，導(dǎo)致同一環(huán)境損害案件按照不同的技術(shù)規(guī)范得到的鑒定評(píng)估結(jié)果相差甚遠(yuǎn)。環(huán)境損害案件發(fā)生后，如何判定是否導(dǎo)致環(huán)境損害，環(huán)境損害是否由環(huán)境污染所致，以及環(huán)境污染在環(huán)境損害中的歸因份額多少是實(shí)施賠償和補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵，需要環(huán)境損害判定標(biāo)準(zhǔn)及認(rèn)定制度的技術(shù)支撐。同時(shí)，由于缺乏環(huán)境損害賠償或補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，司法或行政管理部門在確定環(huán)境損害賠償或補(bǔ)償數(shù)額時(shí)缺乏依據(jù)。

環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)的資質(zhì)不清晰。目前，環(huán)境保護(hù)部先后在山東、重慶等地開展了環(huán)境損害鑒定評(píng)估試點(diǎn)工作，并推薦了12家機(jī)構(gòu)作為第一批環(huán)境損害鑒定評(píng)估的推薦機(jī)構(gòu)。但是，相應(yīng)鑒定機(jī)構(gòu)的管理制度仍然缺失，鑒定評(píng)估工作的監(jiān)管、機(jī)構(gòu)的評(píng)定規(guī)則缺乏依據(jù)，導(dǎo)致開展環(huán)境損害鑒定評(píng)估工作的資質(zhì)不清晰，司法采信受到質(zhì)疑。此外，實(shí)踐中部分鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)受制于技術(shù)、資金、人才、軟硬件條件等方面的限制，難以提供科學(xué)準(zhǔn)確的鑒定評(píng)估結(jié)果，為環(huán)境損害事件的處理提供證據(jù)支持。

環(huán)境損害鑒定評(píng)估的資金來源不明確。環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)復(fù)雜，監(jiān)測分析與實(shí)驗(yàn)?zāi)M的費(fèi)用高昂。一些重大的環(huán)境污染事件的損害鑒定評(píng)估耗時(shí)長，成本高。例如美國的墨西哥灣漏油事件，時(shí)至今日損害鑒定評(píng)估仍在繼續(xù)，而評(píng)估的費(fèi)用也是百萬甚至千萬美金。目前我國環(huán)境損害鑒定評(píng)估在實(shí)踐中，除了政府委托及全額埋單的突發(fā)環(huán)境事件評(píng)估以外，目前大部分機(jī)構(gòu)的評(píng)估費(fèi)用主要依靠自身的專項(xiàng)科研經(jīng)費(fèi)及其他政府補(bǔ)貼。缺乏明確的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和資金來源，導(dǎo)致環(huán)境損害賠償案件難以推進(jìn)，鑒定機(jī)構(gòu)在接受委托時(shí)也心存顧慮。

未來攻克之路且行且遠(yuǎn)

盡管困難重重，但建立環(huán)境損害賠償與鑒定評(píng)估體系的工作一直在探索前行。2010年環(huán)保部批準(zhǔn)環(huán)境規(guī)劃院成立環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與損害鑒定評(píng)估研究中心，專門開展環(huán)境損害鑒定評(píng)估的基礎(chǔ)科學(xué)和政策研究，并編制完成了《環(huán)境污染損害數(shù)額計(jì)算推薦方法》與相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則；2011年環(huán)保部下發(fā)《關(guān)于開展環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估工作的若干意見》，推進(jìn)環(huán)境損害鑒定評(píng)估試點(diǎn)工作；2013年環(huán)保部發(fā)布了《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置階段污染損害評(píng)估工作程序規(guī)定》，從制度上對(duì)環(huán)境損害鑒定評(píng)估工作進(jìn)行理順。2014年1月，為配合“兩高”關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋中對(duì)于環(huán)境損害鑒定評(píng)估的要求，環(huán)保部下發(fā)《關(guān)于印發(fā)《環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦機(jī)構(gòu)名錄（第一批）的通知》。此外，環(huán)保部還將建立環(huán)境損害賠償與追責(zé)制度列為重點(diǎn)工作任務(wù)，分別與司法部和最高人民法院就共同推動(dòng)環(huán)境損害鑒定評(píng)估納入司法鑒定管理體系、細(xì)化環(huán)境公益訴訟制度、完善環(huán)境民事訴訟制度進(jìn)行緊密協(xié)作。

新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》將在2015年1月1日起正式實(shí)施，其中對(duì)環(huán)境公益訴訟、突發(fā)環(huán)境事件損害評(píng)估均提出了明確的要求。可以預(yù)見環(huán)境損害賠償?shù)脑V求將不斷增加，這也迫使環(huán)境損害鑒定評(píng)估工作必須要加速完善以滿足現(xiàn)實(shí)的需求。

建立環(huán)境損害賠償制度任重道遠(yuǎn)，而攻克環(huán)境損害鑒定評(píng)估這個(gè)難關(guān)勢在必行。只有夯實(shí)鑒定評(píng)估的技術(shù)基礎(chǔ)，才能為環(huán)境損害賠償提供堅(jiān)實(shí)的保障，才能切實(shí)捍衛(wèi)公眾的權(quán)益，為深化改革、建設(shè)生態(tài)文明保駕護(hù)航。