崔銀娜 王麗

“如果能夠采取前置性的確權(quán)到人等措施，將有利于從源頭避免婦女土地權(quán)益受侵害的情況，減少土地利益矛盾，從而將法律賦予男女平等的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)通過具體的制度安排獲得實(shí)現(xiàn)。”

針對(duì)現(xiàn)實(shí)中存在的侵犯農(nóng)村婦女土地權(quán)益現(xiàn)象，2014年中央“一號(hào)文件”再次強(qiáng)調(diào)，“切實(shí)維護(hù)婦女的土地承包權(quán)益”。

土地是包括農(nóng)村婦女在內(nèi)的農(nóng)民賴以生存的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)村婦女獲得社會(huì)和家庭地位的保障。如何才能切實(shí)保障婦女土地權(quán)益？就此問題，《民生周刊》記者采訪了全國(guó)婦聯(lián)書記處書記譚琳。

民：請(qǐng)您從婦女發(fā)展的角度，談一下保障農(nóng)村婦女土地權(quán)益的重要性。

譚琳：黨的十八屆三中全會(huì)要求健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。切實(shí)保障農(nóng)村婦女基于家庭承包和集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，是落實(shí)十八屆三中全會(huì)精神的具體舉措。

按照馬克思主義婦女觀，有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)地位是婦女解放的先決條件，而婦女擁有生產(chǎn)資料又是獲得經(jīng)濟(jì)獨(dú)立的基礎(chǔ)。農(nóng)村婦女與男子平等享有土地這一生產(chǎn)資料的使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)，是《憲法》等法律賦予她們的平等權(quán)利，也是社會(huì)主義制度的內(nèi)在要求。

男女平等享有土地等財(cái)產(chǎn)權(quán)益是人類社會(huì)文明、進(jìn)步、平等、公正的重要表征。目前，我國(guó)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的3.2億人中，婦女占65.6%，半數(shù)以上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值出自婦女之手，廣大農(nóng)村婦女已經(jīng)成為我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的重要力量。在這一形勢(shì)下，保障婦女土地權(quán)益，有利于調(diào)動(dòng)?jì)D女參與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的積極性，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程。

民：您認(rèn)為推進(jìn)解決農(nóng)村婦女土地權(quán)益相關(guān)問題的難點(diǎn)是什么？

譚琳：首先，按照法律規(guī)定，進(jìn)行土地發(fā)包、征用補(bǔ)償分配、股份分紅、集體經(jīng)濟(jì)收益分配的主體都是集體經(jīng)濟(jì)組織，但法律沒有就集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格做出規(guī)定，這就造成執(zhí)法無據(jù)，也成為一些基層政府和司法機(jī)關(guān)難作為甚至不作為的主要理由。

其次，家庭承包共有人未做明確登記?，F(xiàn)行土地承包經(jīng)營(yíng)制度以家庭為單位，但家庭中的“承包方代表”和“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)共有人”缺乏明確的定義，使得權(quán)利人不明晰，各地在土地承包登記試點(diǎn)過程中的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一。2011年中國(guó)法治藍(lán)皮書顯示，在17省所進(jìn)行的農(nóng)村土地權(quán)利調(diào)查表明，只有17.1%的合同和38.2%的證書登記了婦女的名字，多數(shù)情況下很多地方僅在承包方代表欄登記戶主名字，女性只在單親或喪偶情況下才會(huì)作為承包方代表進(jìn)行登記。由于在承包時(shí)沒有做共有人登記，造成發(fā)生沖突時(shí)婦女沒有維權(quán)的權(quán)屬依據(jù)。

此外，村民自治決議大于法的現(xiàn)象仍然存在。實(shí)踐中，村里土地承包和補(bǔ)償費(fèi)分配方案等，通常以村委會(huì)決議或村民代表大會(huì)決議的形式?jīng)Q定，其依據(jù)常是約定俗成的村規(guī)民約，而不是法律。不少地方人地矛盾突出，加上“從夫居”傳統(tǒng)思想影響，常常侵害婦女權(quán)益。目前在多數(shù)地方，政府和法院對(duì)違法甚至違憲的村民自治決議仍然缺乏審查糾錯(cuò)機(jī)制。

還有就是缺少預(yù)留的補(bǔ)救措施。發(fā)包土地、分配土地征用補(bǔ)償費(fèi)或土地股份時(shí)，沒有預(yù)留機(jī)動(dòng)份額，這導(dǎo)致發(fā)生糾紛后無法重新分配土地，婦女即使勝訴也難以拿到應(yīng)得款項(xiàng)。

最后，好的經(jīng)驗(yàn)難以復(fù)制。一些地方對(duì)于宣傳農(nóng)村婦女土地權(quán)益成功經(jīng)驗(yàn)存在顧慮，擔(dān)心更多婦女因了解自身權(quán)益而提出維權(quán)要求。特別是在城郊經(jīng)濟(jì)效益較好的集體，利益矛盾激化，難以推動(dòng)解決?？陀^上是“上訪就給，不鬧不給，小鬧少給，大鬧多給”，權(quán)利問題變成了討價(jià)還價(jià)。

民：農(nóng)村婦女土地權(quán)益保護(hù)是個(gè)老問題，還在不斷出現(xiàn)新情況，需要相關(guān)政府部門聯(lián)動(dòng)解決，工作復(fù)雜而艱巨。全國(guó)婦聯(lián)在這項(xiàng)工作中，主要開展了哪些工作？

譚琳：全國(guó)婦聯(lián)始終把維護(hù)農(nóng)村婦女土地權(quán)益作為工作重點(diǎn)，構(gòu)建協(xié)調(diào)機(jī)制，反映婦女群眾訴求，開展專題研究，深度參與國(guó)家法律政策制定。同時(shí)，我們通過總結(jié)基層經(jīng)驗(yàn)、指導(dǎo)個(gè)案維權(quán)等，促進(jìn)各地、各部門采取有效措施，切實(shí)維護(hù)婦女土地權(quán)益。2013年8月，全國(guó)婦聯(lián)、農(nóng)業(yè)部和民政部3個(gè)系統(tǒng)在黑龍江大慶召開全國(guó)維護(hù)農(nóng)村婦女土地權(quán)益專題工作交流會(huì)，交流推廣了各地維護(hù)婦女土地權(quán)益的經(jīng)驗(yàn)。

各地婦聯(lián)深入基層調(diào)研，推動(dòng)出臺(tái)了一批政策措施，督促解決了一些典型案件。河南、江蘇等地婦聯(lián)率先在部分村、縣試點(diǎn)村規(guī)民約修訂工作，清除帶有性別歧視的村規(guī)民約，在全國(guó)得到一定程度的推廣。

民：十八屆三中全會(huì)和中央農(nóng)村工作會(huì)議后，基于土地流轉(zhuǎn)的土地確權(quán)工作將陸續(xù)展開，婦女的名字能否真正寫在“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證”上？可能的解決途徑有哪些？

譚琳：根據(jù)中央農(nóng)村工作會(huì)議精神，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)等將極大提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和土地價(jià)值，利益分配矛盾有可能進(jìn)一步凸顯。如果能夠采取前置性的確權(quán)到人等措施，將有利于從源頭避免婦女土地權(quán)益受侵害的情況，減少土地利益矛盾，從而將法律賦予男女平等的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)通過具體的制度安排獲得實(shí)現(xiàn)。

為此，我們建議深入開展調(diào)研，總結(jié)各地行之有效的制度性措施，切實(shí)保障農(nóng)村婦女土地權(quán)益。

一方面，盡快出臺(tái)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證登記管理指導(dǎo)意見，考慮因婚嫁產(chǎn)生糾紛的復(fù)雜性，將其作為一類問題進(jìn)行研究并規(guī)定處理原則。同時(shí)，各省區(qū)市出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，確保轄區(qū)內(nèi)確權(quán)登記的一致性，避免婦女在登記中出現(xiàn)“兩頭無地”情況，特別要對(duì)村民決議進(jìn)行規(guī)范，避免村民決議侵犯婦女土地權(quán)益。

另一方面，應(yīng)盡早出臺(tái)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的獲取條件、程序和申訴途徑，在規(guī)定中強(qiáng)調(diào)男女平等原則，保障結(jié)婚、離婚及喪偶婦女平等享有集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利。

民：全國(guó)婦聯(lián)在遼寧清原設(shè)立試點(diǎn)的初衷和原因是什么？解決了哪些問題？還存在哪些問題？

譚琳：將婦女的名字體現(xiàn)在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證上，有利于促進(jìn)性別平等、家庭和諧，對(duì)于解決農(nóng)村婦女現(xiàn)實(shí)的利益問題，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定，具有積極的社會(huì)意義。

清原作為農(nóng)業(yè)部的試點(diǎn)縣，具有較好的工作基礎(chǔ)，全國(guó)婦聯(lián)在此同步開展調(diào)查和宣傳培訓(xùn)工作，推動(dòng)在確權(quán)登記中將婦女名字寫在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證上，在一個(gè)村實(shí)現(xiàn)了承包方代表欄中體現(xiàn)夫妻雙方的名字，取得了良好效果。同時(shí)，我們也認(rèn)識(shí)到，在遼寧的調(diào)研樣本和試點(diǎn)覆蓋面比較有限，對(duì)于將婦女名字寫到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證上的界定標(biāo)準(zhǔn)、操作流程等，還有待進(jìn)一步研究。

我們將在遼寧試點(diǎn)基礎(chǔ)上，深入探索在確權(quán)登記中保障婦女土地權(quán)益的障礙、難點(diǎn)和解決路徑。同時(shí)，我們將在農(nóng)村地區(qū)開展培訓(xùn)工作，宣傳男女平等意識(shí)，營(yíng)造有利于保障婦女土地權(quán)益的良好社會(huì)氛圍。