林哲森

土地征收權(quán)及其正當(dāng)化依據(jù)

林哲森

政府為促進(jìn)物品利用、增進(jìn)公共利益，可以基于政府公權(quán)力之作用，依法定程序，取得特定土地，并給予當(dāng)事者相當(dāng)補(bǔ)償。土地征收權(quán)的行使在現(xiàn)代法治國(guó)家中雖然相當(dāng)?shù)钠毡?，但是由于土地征收而產(chǎn)生的社會(huì)矛盾亦是此起彼伏。通過(guò)對(duì)土地征收權(quán)終極目的的拷問(wèn)，意在從法理層面探討國(guó)家為何可以基于公共利益對(duì)公民占有、適用的土地進(jìn)行征收，希望通過(guò)此探討來(lái)明晰土地征收的正當(dāng)性基礎(chǔ)，以破解我國(guó)在土地征收實(shí)踐中的種種法理難題，進(jìn)而為我國(guó)的土地征收法律制度完善提供理論上的支持。

土地征收權(quán)；公共利益；社會(huì)契約；主權(quán)權(quán)力；公共產(chǎn)品；財(cái)產(chǎn)權(quán)

一、征收權(quán)的憲法意涵

征收是指政府為了促進(jìn)公共利益，依法定程序，強(qiáng)制性無(wú)償取得相對(duì)人的財(cái)物所有權(quán)，并給予當(dāng)事者相當(dāng)補(bǔ)償之行為。①參見王學(xué)輝著：《政法學(xué)論點(diǎn)要覽》，法律出版社2009版，第317～322頁(yè)。我國(guó)憲法第13條第3款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！迸_(tái)灣地區(qū)的“土地征收條例”第1條規(guī)定：為規(guī)范土地征收，確保土地合理利用，并保障私人財(cái)產(chǎn)，增進(jìn)公共利益，特制定本條例。德國(guó)行政法學(xué)對(duì)公用征收的研究頗為精深。德國(guó)的公用征收經(jīng)歷了從“古典征收概念”到“擴(kuò)張的征收概念”再至現(xiàn)代的財(cái)產(chǎn)權(quán)與征收概念的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)上的征收是指行政機(jī)關(guān)以行政處分的形式，對(duì)公民的動(dòng)產(chǎn)或不動(dòng)產(chǎn)的所有權(quán)及其它物權(quán)完全地或部分的實(shí)行征收，財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移到國(guó)家手中，并給予全額補(bǔ)償。②參見陳新民著：《德國(guó)公法學(xué)基礎(chǔ)理論（上）》，法律出版社2010版，第446～449頁(yè)。這種征收在干涉行政③所謂干涉行政指干預(yù)人民權(quán)利，限制其自由或財(cái)產(chǎn)，或課與人民義務(wù)或負(fù)擔(dān)的行政作用。參見翁岳生主編：《行政法（上）》，中國(guó)法制出版社2009版，第30頁(yè)。理論盛行的時(shí)代稱之為“古典征收”，以土地征收為典型代表。古典征收理論是以絕對(duì)性的保障私有財(cái)產(chǎn)為出發(fā)點(diǎn)，抑制國(guó)家公權(quán)力的侵犯。到魏瑪時(shí)代，“古典征收概念”演變?yōu)椤皵U(kuò)張的征收概念”。“擴(kuò)張的征收概念”較“古典征收概念”有數(shù)點(diǎn)變化：（1）征收標(biāo)的不再以所有權(quán)以及其它物權(quán)為限，擴(kuò)充至任何具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值的權(quán)利。（2）征收不僅可經(jīng)由行政處分（即行政征收），也可由法律直接予以執(zhí)行（即立法征收）。（3）征收不再以“公企業(yè)”或政府機(jī)構(gòu)的存在為必要，亦即財(cái)產(chǎn)權(quán)不以轉(zhuǎn)移到國(guó)家手中為必要。（4）征收補(bǔ)償只須“適當(dāng)”，必要時(shí)可由法律予以排除。①沈開舉著：《行政補(bǔ)償法研究》，法律出版社2004年版，第19頁(yè)。臺(tái)灣地區(qū)有學(xué)者參照德國(guó)學(xué)說(shuō)，認(rèn)為國(guó)家征收人民土地時(shí)，人民在憲法上享有之“財(cái)產(chǎn)權(quán)保障”，轉(zhuǎn)變?yōu)椤柏?cái)產(chǎn)價(jià)值的保障”。②潘善斌著：《農(nóng)地征收法律制度研究》，民族出版社2008年版，第136頁(yè)。臺(tái)灣地區(qū)“司法院”大法官在“司法院釋字第579號(hào)解釋”明文宣示到：人民之財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)予保障，“憲法”第15條定有明文。國(guó)家因公用或其它公益目的之必要，得依法征收人民之財(cái)產(chǎn)，對(duì)被征收財(cái)產(chǎn)之權(quán)利人而言，系為公共利益所受之特別犧牲，國(guó)家應(yīng)給予合理之補(bǔ)償，且補(bǔ)償與損失必須相當(dāng)。國(guó)家依法征收土地時(shí)，對(duì)該土地之所有權(quán)人及該土地之其它財(cái)產(chǎn)權(quán)人均應(yīng)予以合理補(bǔ)償，立法機(jī)關(guān)惟就補(bǔ)償之方式有一定自由。在中國(guó)大陸，土地征收是2004年《憲法》修正后的新詞匯。一些文件、報(bào)告時(shí)?；煊谩巴恋卣魇铡焙汀巴恋卣饔谩眱蓚€(gè)概念，主要原因是實(shí)踐中人們還存有模糊認(rèn)識(shí)，認(rèn)為二者只是表述不同而沒(méi)有實(shí)質(zhì)區(qū)別。實(shí)際上，二者既有共同之處，又有不同之處。共同之處在于，都是為了公共利益需要，都要經(jīng)過(guò)法定程序，都要依法給予補(bǔ)償。不同之處在于，征收的法律后果是土地所有權(quán)的改變，土地所有權(quán)由農(nóng)民集體所有變?yōu)閲?guó)家所有；征用的法律后果只是使用權(quán)的改變，土地所有權(quán)仍然屬于農(nóng)民集體，征用條件結(jié)束時(shí)需將土地交還給農(nóng)民集體。簡(jiǎn)言之，涉及土地所有權(quán)改變的，是征收；不涉及所有權(quán)改變的，是征用。

二、土地征收權(quán)的基礎(chǔ)——公共利益

公共利益也可以簡(jiǎn)稱公益，意指一般大眾的福利或福祉。公共利益是一定社會(huì)條件下或特定范圍內(nèi)不特定多數(shù)主體利益相一致的方面，它不同于國(guó)家利益和集團(tuán)（體）利益，也不同于社會(huì)利益和共同利益，具有主體數(shù)量的不確定性、實(shí)體上的共享性等特征，如何識(shí)別公共利益是司法和行政實(shí)踐中的重要問(wèn)題。③趙金龍著：《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與征收》，金盾出版社2011年版。正如有論者指出的那樣，“公共利益是一個(gè)古老而又常新的話題，是一個(gè)高度抽象、易生歧義和弊端的概念，是一個(gè)奇特、混亂且無(wú)法丟棄的筐。”甚至還有論者干脆否認(rèn)公共利益的存在，認(rèn)為“公共利益是一個(gè)神話”。④王坤、李志強(qiáng)著：《新中國(guó)土地征收制度研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2009年版，第119頁(yè)。公共利益的另一個(gè)難題在于誰(shuí)來(lái)主張公共利益。根據(jù)公共選擇的理論可知，每個(gè)人都是理性的、經(jīng)濟(jì)的算計(jì)者，對(duì)于能夠給其帶來(lái)好處的利益是樂(lè)于去主張的，甚至是“據(jù)理力爭(zhēng)”。但對(duì)于個(gè)人之外的大多數(shù)人的利益，如果與個(gè)人無(wú)關(guān)，甚至有害于個(gè)人，基于成本利害的計(jì)算，不僅不會(huì)主張，甚至?xí)磳?duì)。即使個(gè)人也可能從中受惠，同樣基于成本的算計(jì)，個(gè)人會(huì)產(chǎn)生“搭便車”的思想，等著其它的受益人去主張。因此，對(duì)于大多數(shù)人的公共利益，容易出現(xiàn)主張者缺位的問(wèn)題，鑒于此，必須成立專門的組織來(lái)代表大多數(shù)人來(lái)主張公共利益。這種組織最常見的就是國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有的企事業(yè)單位、社會(huì)中的公益組織等等。⑤城仲模主編：《行政法之一般法律原則（一）》，三民書局1999年再版，第303頁(yè)。

（一）公共利益與財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的關(guān)聯(lián)

凡是以土地為標(biāo)的的權(quán)利，均屬于“地權(quán)”，包括所有權(quán)（亦即完全物權(quán)）與他項(xiàng)權(quán)利（亦即定限物權(quán)），于是，土地法之地權(quán)與民法“物權(quán)編”關(guān)系密切。⑥張翔：《個(gè)人所得稅作為財(cái)產(chǎn)權(quán)限制：基于基本權(quán)利教義學(xué)的初步考察》，載《浙江社會(huì)科學(xué)》，2013年第9期，第48頁(yè)。筆者贊同陳明燦先生上述關(guān)于地權(quán)在物權(quán)法意義上的定性，亦即德國(guó)通說(shuō)，認(rèn)為物權(quán)系屬一種對(duì)“物之財(cái)產(chǎn)權(quán)歸屬權(quán)利”( Recht der Vermogeszuordung von Sachen)，包含對(duì)“物”歸屬權(quán)以及“絕對(duì)”歸屬權(quán)（亦稱對(duì)世效），根據(jù)物權(quán)之“絕對(duì)性”，依照王澤鑒先生的總結(jié)，物權(quán)法之基本原則包括：物權(quán)法定主義原則、物權(quán)特定主義原則、物權(quán)優(yōu)先效力原則、物權(quán)變動(dòng)原則（包括物權(quán)分立無(wú)因性原則、共識(shí)原則以及公信原則）。(7)故對(duì)于土地的征收，是對(duì)地權(quán)的一種限制和剝奪，這種限制和剝奪在多大程度上是可以被正當(dāng)化的，不僅需要憲法上的規(guī)范予以解釋，也需要從法理上進(jìn)行細(xì)致而深入的闡發(fā)。

我國(guó)《憲法》第13條第1款明文規(guī)定：公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。類似地，臺(tái)灣地區(qū)“憲法”第15條也規(guī)定保障人民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。由此可見，對(duì)農(nóng)地的征收實(shí)際上涉及到的問(wèn)題核心在于對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制和剝奪。財(cái)產(chǎn)權(quán)具有先于國(guó)家與超越國(guó)家的性質(zhì)，是一種根本意義上的人權(quán)。所以人們對(duì)于財(cái)產(chǎn)權(quán)的認(rèn)識(shí)就必定與自由和人權(quán)的觀念相關(guān)聯(lián)。財(cái)產(chǎn)權(quán)的基本功能是“保障個(gè)人在財(cái)產(chǎn)法領(lǐng)域的自由空間，并由此使其形塑自我負(fù)擔(dān)的生活成為可能”。①?gòu)埾瑁骸敦?cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第9期，第17頁(yè)。財(cái)產(chǎn)權(quán)與個(gè)人自由之保障具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。財(cái)產(chǎn)權(quán)作為基本權(quán)的保障，實(shí)際上是“保證個(gè)人在經(jīng)濟(jì)上自我決定并自我負(fù)責(zé)，使其可以通過(guò)其自主意志而形成其經(jīng)濟(jì)生活的基礎(chǔ)。”，②同上。進(jìn)一步在物質(zhì)的基礎(chǔ)上作為確保其它人格性的自由權(quán)實(shí)現(xiàn)的作用。

臺(tái)灣大法官會(huì)議“司法院”“釋字第400號(hào)解釋”具有很重要的啟發(fā)意義，該解釋認(rèn)為：“憲法”第15條關(guān)于人民財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)予保障之規(guī)定，旨在確保個(gè)人依財(cái)產(chǎn)之存續(xù)狀態(tài)行使其自由使用、收益及處分之權(quán)能，并免于遭受公權(quán)力或第三人之侵害，俾能實(shí)現(xiàn)個(gè)人自由、發(fā)展人格及維護(hù)尊嚴(yán)。如因公用或其它公益目的之必要，國(guó)家機(jī)關(guān)雖得依法征收人民之財(cái)產(chǎn)，但應(yīng)給予相當(dāng)之補(bǔ)償，方符憲法保障財(cái)產(chǎn)權(quán)之意旨。既成道路符合一定要件而成立公用地役關(guān)系者，其所有權(quán)人對(duì)土地既已無(wú)從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財(cái)產(chǎn)上之利益，國(guó)家自應(yīng)依法律之規(guī)定辦理征收給予補(bǔ)償，各級(jí)政府如因經(jīng)費(fèi)困難，不能對(duì)上述道路全面征收補(bǔ)償，有關(guān)機(jī)關(guān)亦應(yīng)訂定期限籌措財(cái)源逐年辦理或以他法補(bǔ)償。若在某一道路范圍內(nèi)之私有土地均辦理征收，僅因既成道路有公用地役關(guān)系而以命令規(guī)定繼續(xù)使用，毋庸同時(shí)征收補(bǔ)償，顯與平等原則相違。至于因地理環(huán)境或人文狀況改變，既成道路喪失其原有功能者，則應(yīng)隨時(shí)檢討并予廢止。③阮興文：《制度性侵權(quán)：對(duì)我國(guó)土地征收法律制度的反思與重構(gòu)》，載《四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第6期，第24頁(yè)。由此可見，增益或者促進(jìn)公共利益是土地征收的目的，行政機(jī)關(guān)的征收行為不僅要具有程序合法性還要具有目的上的正當(dāng)性， 不以促進(jìn)公共利益為目的的征收必然會(huì)造成個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)受到侵害。

（二）公共利益界定的立法例

1．大陸法系國(guó)家公共利益的界定

德國(guó)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家Friedrich Julius Neumann依“主客觀論”的邏輯，認(rèn)為“利益”可分為“主觀利益”，也就是成員的直接利益；“客觀利益”，也就是超乎個(gè)人利益，具有重大意義之事務(wù)、目的及目標(biāo)的利益。而“公共”的概念也分為“公共性”以及“國(guó)家即公共”兩個(gè)原則。Neumann所稱的“公共性”（也就是開放性）是任何人都可以接近，不封閉也不專為某些個(gè)人所保留者；而延伸下來(lái)及可以理解“國(guó)家即公共”，因?yàn)槭遣粚槟承﹤€(gè)人所設(shè)立之“國(guó)家”，所以國(guó)家或地方自治團(tuán)體等所設(shè)立、維持之設(shè)施、掌握的職務(wù)，都具“公共性”。將“利益”與“公共”的定義整合起來(lái)，對(duì)于所謂的“公共利益”，Neumann也用“主客觀論”的觀點(diǎn)分為“主觀公益”：基于“文化關(guān)系”下一個(gè)不確定之多數(shù)（成員）所涉及的利益；“客觀公益”，基于國(guó)家、社會(huì)所需要的重要的目的及目標(biāo)，等于國(guó)家目的（任務(wù)）。而哪些是國(guó)家目的，則由當(dāng)時(shí)社會(huì)的“文化關(guān)系”來(lái)決定。④史玉成、王英霞：《完善我國(guó)農(nóng)村土地征收制度的法律思考》，載《甘肅成人政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第3期，第11頁(yè)。陳新民教授認(rèn)為，Neumann的“公共利益”論述的重大見解之一在于提出了“公益受益人不確定說(shuō)”。換句話說(shuō)，Neumann的“主客觀利益原則”+“公共性原則”說(shuō)明了公益受益人的不確定性，公益是一個(gè)不確定多數(shù)人的利益。而且，只要大多數(shù)的“不確定”數(shù)目的利益人存在，以受益人之多寡的方法決定，即屬公益這種以“多數(shù)決民主”為公共的概念也一直被社會(huì)所認(rèn)同與操作。①陳新民著：《憲法基本權(quán)利之基本理論（上）》，元照出版社1999年版，第241頁(yè)。

早在1789年，法國(guó)《人權(quán)宣言》第17條就確立了財(cái)產(chǎn)征收的三大條件：合法認(rèn)定的公共利益的存在；對(duì)被征收人所造成的損失予以公平的補(bǔ)償；補(bǔ)償必須在移轉(zhuǎn)占有財(cái)產(chǎn)之前進(jìn)行，即事先公平補(bǔ)償。②閆桂芳、楊晚香著：《財(cái)產(chǎn)征收研究》，中國(guó)法制出版社2006年版，第73頁(yè)。法國(guó)不動(dòng)產(chǎn)征收程序中最主要的一個(gè)特點(diǎn)就是行政權(quán)與司法權(quán)的分離。法國(guó)憲法委員會(huì)認(rèn)識(shí)到，行政權(quán)與司法權(quán)的獨(dú)立以及在它們各自的范圍內(nèi)發(fā)揮功能是憲法的重要價(jià)值，因而，征收就形成了司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)兩個(gè)步驟。不動(dòng)產(chǎn)的征收中對(duì)公共利益的控制，主要是通過(guò)行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的權(quán)限的控制以及相關(guān)程序的進(jìn)行來(lái)予以保障的。公共利益程序的保障不僅僅是行政程序的范圍，也是司法程序的內(nèi)容。法國(guó)的司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的分權(quán)遍及于不動(dòng)產(chǎn)征收的每一階段。③許中緣：《論公共利益的過(guò)程控制——以法國(guó)不動(dòng)產(chǎn)征收作為比較對(duì)象》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2008年第3期，第29頁(yè)。

2．普通法系國(guó)家中公共利益的界定

英國(guó)法哲學(xué)家約翰·穆勒和杰里米·邊沁等提倡以Utilitarianism（功利主義），來(lái)判定人類行為在倫理學(xué)上正當(dāng)性。功利主義提倡追求“最大幸?！保∕aximum Happiness），認(rèn)為實(shí)用即至善的理論，相信決定行為適當(dāng)與否的標(biāo)準(zhǔn)在于其結(jié)果的實(shí)用程度。功利主義認(rèn)為人應(yīng)該做出能“達(dá)到最大善”的行為，所謂最大善的計(jì)算則必須依靠此行為所涉及的每個(gè)個(gè)體之苦樂(lè)感覺(jué)的總和，其中每個(gè)個(gè)體具有相同份量，且快樂(lè)與痛苦是能夠換算的，痛苦僅是“負(fù)的快樂(lè)”。④[英]邊沁著：《道德與立法原理導(dǎo)論》，時(shí)殷弘譯，商務(wù)印書館2000年版，第52頁(yè)。那么依照英國(guó)的功利主義法哲學(xué)的傳統(tǒng)，公共利益也就可以被表述為：能“達(dá)到最大善”的政府行為的一個(gè)綜合概念，即當(dāng)政府的干預(yù)行為滿足了最大多數(shù)人的最大多數(shù)的幸福的時(shí)候，那么這種行為就是為了 “公共利益”。

1976年“全美黑人進(jìn)步協(xié)會(huì)訴聯(lián)邦動(dòng)力委員會(huì)”一案中，美國(guó)聯(lián)邦最高法院在判決書中這樣評(píng)述到“Public Interest”這個(gè)詞匯：公共利益一詞不是一種范圍廣泛促進(jìn)公共幸福的許可證書，這個(gè)詞的意義取決于制定法律所要達(dá)到的目的。⑤NAACP v. FPC, 425 U.S. 662 , 669 (1976) (National Association for the Advancement of Colored People v. Federal Power Commission)由此觀之，公共利益一詞作為一個(gè)嚴(yán)格的法律術(shù)語(yǔ)，其內(nèi)涵和外延亟待厘定。另一方面，美國(guó)的“公共利益”與“公益訴訟”關(guān)系密切，對(duì)于公益訴訟是什么，目前其實(shí)務(wù)界和理論界內(nèi)部和相互之間尚未達(dá)成共識(shí)。有的從廣義的角度去理解“公益訴訟”，認(rèn)為它指的是特定主體對(duì)他人利益的侵犯行為向法院提起的訴訟。⑥馬奉南：《試論建立公益訴訟制度的可行性》，載《審判研究》2002年第10期，第7頁(yè)。有的從嚴(yán)格的角度去理解“公益訴訟”，認(rèn)為組織和個(gè)人對(duì)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益違犯的行為向法院提起的訴訟⑦蘇家成、明軍：《公益訴訟制度初探》，載《法律適用》2000年第10期，第31頁(yè)。。還有從“民事公益訴訟”和“行政公益訴訟”的角度對(duì)“公益訴訟”進(jìn)行類型化劃分的。然而，不論美國(guó)的理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)“公共利益”、“公益訴訟”術(shù)語(yǔ)本身理解上的存在多么顯著的差別和不同，“公益”的理念和實(shí)踐卻是其所有國(guó)人矢志不渝的追求。公益訴訟對(duì)公共利益、人權(quán)保護(hù)、社會(huì)變革、公眾參與都有著重要的意義。

三、土地征收權(quán)正當(dāng)化的理論路徑

既然國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。那么我們就有必要從學(xué)理上探明土地征收的正當(dāng)化根據(jù)。筆者總結(jié)大陸法系和英美法系國(guó)家的理論，認(rèn)為以下四種理論可以作為土地征收的理論基礎(chǔ)。

（一）以社會(huì)契約理論證成國(guó)家的征收權(quán)

霍布斯、洛克和盧梭是最著名的社會(huì)契約論思想家。他們對(duì)政治權(quán)力的性質(zhì)有不同的結(jié)論?；舨妓固岢鲗Ｖ?，洛克提倡自然權(quán)利。美國(guó)獨(dú)立宣言援引了洛克的社會(huì)契約概念。根據(jù)霍布斯的觀點(diǎn)，個(gè)人在自然狀態(tài)下的生活是“孤獨(dú)、貧困、污穢、野蠻和短暫的”，在這樣的狀態(tài)下，自身的利益、權(quán)利和契約的缺失使“社會(huì)性”或社會(huì)不可能出現(xiàn)。生命是“無(wú)法無(wú)天的”（anarchic）。在自然狀態(tài)下的個(gè)人是非政治性和不具社會(huì)性的。這種自然狀態(tài)之后，出現(xiàn)了社會(huì)契約。當(dāng)個(gè)人走到了一起，并割舍他們一些個(gè)人權(quán)利，使其它人也同樣割舍這些權(quán)利，社會(huì)契約就會(huì)出現(xiàn)。而國(guó)家和主權(quán)實(shí)體的建立，正是為了保護(hù)這些新的權(quán)利，規(guī)范社會(huì)互動(dòng)。

洛克的社會(huì)契約理論僅核心概念與霍布斯的相同，即在自然狀態(tài)下的人會(huì)自愿地走到一起，形成一個(gè)國(guó)家。洛克相信個(gè)人在自然狀態(tài)下，會(huì)受道德的約束，在“自然法律”下，不傷害對(duì)方性命和財(cái)產(chǎn)，但他認(rèn)為，如果沒(méi)有政府的保護(hù)，人們的權(quán)利不能得到保障，將生活在恐懼之中。洛克認(rèn)為，個(gè)人同意組成一個(gè)提供“中立的法官”的國(guó)家，以保障生命、自由和財(cái)產(chǎn)。霍布斯主張近乎絕對(duì)權(quán)威的政府，而洛克在他的政府論中強(qiáng)調(diào)依賴法律，且自由不可侵犯。洛克主張，政府的合法性來(lái)自公民派到政府的代表，以行使其自我保存的權(quán)利。因此，政府是公正、客觀的代理人，行使個(gè)人自我保存的權(quán)利，而不是每個(gè)人充當(dāng)自己的法官、陪審團(tuán)和劊子手。依據(jù)洛克的這種觀點(diǎn)，政府的權(quán)力應(yīng)是“經(jīng)受統(tǒng)治者之同意取得應(yīng)有之權(quán)力”。①[英]洛克著：《政府論（上篇）》，瞿菊農(nóng)、葉啟芳譯，商務(wù)印書館1982年版，第57頁(yè)。

盧梭發(fā)展出“公共意志”的概念，主張公民不能通過(guò)純粹的利己主義而追求自己直正的利益，公民必須服從由社會(huì)契約所代表的公意。盧梭有句名言：“強(qiáng)迫得自由”，在他看來(lái)，自由只有在一個(gè)根據(jù)社會(huì)契約構(gòu)造的共同體中實(shí)現(xiàn)。如果一個(gè)公民因?yàn)橐恍┳运阶岳男袨槎环墓?，那么這個(gè)公民也違背了他一開始進(jìn)入政治社會(huì)時(shí)所締結(jié)的那個(gè)社會(huì)契約。盧梭認(rèn)為，如果共同體的個(gè)別人或少數(shù)人排斥公意，則共同體就可以迫使其服從。因此，由人民集體地制定的法律，并非是對(duì)個(gè)人自由的限制，而是其表述。故執(zhí)行法律，包括刑法，不是對(duì)個(gè)人自由的限制，因?yàn)樽鳛閭€(gè)人，作為一個(gè)公民，表示明確同意受到限制；如果他不尊重自己的意志已反映到公共意志中，他會(huì)受到限制。由于法律代表公民自由的限制，法律代表著人類從自然狀態(tài)進(jìn)入文明社會(huì)。②[法]盧梭著：《社會(huì)契約論 》，李平漚譯，商務(wù)印書館2011版，第39頁(yè)。

近代的思想家如羅爾斯亦重提社會(huì)契約概念，但其內(nèi)容不盡相同。社會(huì)契約論的主要表述是探究是否存在合法的政治權(quán)威，“人是生而自由的，但卻無(wú)往不在枷鎖之中?！彼f(shuō)的政治權(quán)威在我們的自然狀態(tài)中并不存在，所以我們需要一個(gè)社會(huì)契約。在社會(huì)契約中，每個(gè)人都放棄天然自由，而獲取契約自由；在參與政治的過(guò)程中，只有每個(gè)人同等地放棄全部天然自由，轉(zhuǎn)讓給整個(gè)集體，人類才能得到平等的契約自由。按照這種理論，每個(gè)人同等地放棄全部天然自由，轉(zhuǎn)讓給整個(gè)集體，所以公民最原始的土地權(quán)利在結(jié)成社會(huì)契約的時(shí)候，也同樣毫無(wú)保留地轉(zhuǎn)讓給了國(guó)家。國(guó)家基于公共利益或者大多數(shù)人的公意，可以將分給公民的土地再次從公民的手中收回。

從學(xué)理上看，國(guó)家對(duì)土地的征收基于法律的明確規(guī)定，法律又是公共意志的體現(xiàn)，而這個(gè)公共意志是有助于全體社會(huì)的“公共利益”的。因而，國(guó)家在理論上就可以通過(guò)民選機(jī)關(guān)、代議機(jī)構(gòu)的立法來(lái)對(duì)土地實(shí)施符合公共利益的征收。

（二）以主權(quán)權(quán)力理論證成國(guó)家的征收權(quán)

主權(quán)（Sovereignty）是一個(gè)國(guó)家對(duì)其管轄區(qū)域所擁有的至高無(wú)上的、排他性的政治權(quán)力，簡(jiǎn)言之，為“自主自決”的最高權(quán)威，也是對(duì)內(nèi)立法、司法、行政的權(quán)力來(lái)源，對(duì)外保持獨(dú)立自主的一種力量和意志。③王世杰、錢端升著：《比較憲法》，商務(wù)印書館2000版，第33頁(yè)。主權(quán)的法律形式對(duì)內(nèi)常規(guī)定于憲法或基本法中，對(duì)外則是國(guó)際的相互承認(rèn)。因此它也是國(guó)家最基本的特征之一。國(guó)家主權(quán)的喪失往往意味著國(guó)家的解體或滅亡。讓·博丹被認(rèn)為是現(xiàn)代主權(quán)概念的創(chuàng)始者，他在1576年所著的論《共和六書》一書中，認(rèn)為主權(quán)為國(guó)家的要素，他以為凡屬國(guó)家，必有一種中心機(jī)關(guān)，對(duì)于全國(guó)人民享有一種最高權(quán)力。①王世杰、錢端升著：《比較憲法》，商務(wù)印書館2000版，第33頁(yè)。由此可見，讓·博丹所認(rèn)為的主權(quán)是絕對(duì)的，至高無(wú)上的，因此主權(quán)是無(wú)法被分割的。關(guān)于主權(quán)的邊際問(wèn)題，晚近的學(xué)說(shuō)大多承認(rèn)主權(quán)是受到一定限制的，在憲法學(xué)上看，主權(quán)只在公共的領(lǐng)域行使權(quán)力，而不是在私人的領(lǐng)域。關(guān)于主權(quán)的來(lái)源問(wèn)題，學(xué)界有幾種不同的理解，茲結(jié)合本文論題，分述如下：

第一，法律主權(quán)說(shuō)亦稱國(guó)會(huì)主權(quán)說(shuō)。19世紀(jì)英國(guó)學(xué)者奧斯汀（John Austin）認(rèn)為“法律乃主權(quán)者之命令”，主權(quán)者可為一人，亦可為多數(shù)人。由于當(dāng)時(shí)英國(guó)國(guó)會(huì)至上，因此被其它學(xué)者引申，既然法律由國(guó)會(huì)制定，則主權(quán)者當(dāng)是國(guó)會(huì)。19世紀(jì)末學(xué)者戴雪（Albert Venn Dicey）集其大成，提出主權(quán)可分成“法律主權(quán)”和“政治主權(quán)”，法律主權(quán)決定法律上國(guó)家最高意志，政治主權(quán)為國(guó)家最高權(quán)力之所在，故具法律、政治最高權(quán)力的英國(guó)國(guó)會(huì)擁有主權(quán)，即“國(guó)會(huì)主權(quán)”。②[英]戴雪著：《英憲精義》，雷賓南譯，中國(guó)法制出版社2001版，第48頁(yè)。

第二，國(guó)家主權(quán)說(shuō)又稱國(guó)家法人說(shuō)。早在法國(guó)大革命時(shí)期，《1789年人權(quán)和公民權(quán)宣言》第3條中規(guī)定：“主權(quán)全體，根本的屬于國(guó)民；任何團(tuán)體或個(gè)人，不得行使未經(jīng)國(guó)民賦予的職權(quán)。后來(lái)這種主權(quán)觀念到了德國(guó)就變成了一種所謂“國(guó)家主權(quán)”說(shuō)，這種學(xué)說(shuō)主張，國(guó)家的主權(quán)在于國(guó)家本身，國(guó)家時(shí)一個(gè)法人，而這個(gè)法人又有法律上的意志，所以國(guó)家可為主權(quán)的所在。③王世杰、錢端升著：《比較憲法》，商務(wù)印書館2000版，第53頁(yè)?！皣?guó)家主權(quán)”說(shuō)盛行于19世紀(jì)、20世紀(jì)初的德國(guó)，如果我們結(jié)合當(dāng)時(shí)的歷史背景也可以看出，德國(guó)當(dāng)時(shí)正處于國(guó)家統(tǒng)一的時(shí)期，在國(guó)家主義思潮下，德國(guó)人提出“主權(quán)歸于國(guó)家，國(guó)家為法人、國(guó)家有人格意志、國(guó)家有權(quán)利義務(wù)”的學(xué)說(shuō)，在很大程度上是為了凝聚民族向心力。日本著名憲法學(xué)者美濃部達(dá)吉受其影響，提出“天皇機(jī)關(guān)說(shuō)”，認(rèn)為國(guó)家是法人，天皇為法人下的機(jī)構(gòu)，但后來(lái)不見容于高舉皇國(guó)大纛的軍國(guó)主義者而遭政治迫害，直到二戰(zhàn)結(jié)束才平反。

第三，君主主權(quán)說(shuō)君權(quán)神授說(shuō)為典型。16世紀(jì)法國(guó)學(xué)者博丹認(rèn)為理想制度是由君王總攬主權(quán)，向上帝負(fù)責(zé)。17世紀(jì)英國(guó)學(xué)者霍布斯則是在《利維坦》中表示，人在自然狀態(tài)下，避免傷害別人或被別人傷害，將所有的自然權(quán)力也就是主權(quán)，交付給一個(gè)絕對(duì)的威權(quán)、一個(gè)巨靈，即是君主，讓它來(lái)維持內(nèi)部和平和進(jìn)行外部防御。④[英]霍布斯著：《利維坦》，黎思復(fù)、黎廷弼譯，商務(wù)印書館1985版，第19～27頁(yè)。

第四，團(tuán)體主權(quán)說(shuō)國(guó)家縱有主權(quán)也是由多方運(yùn)用，關(guān)鍵在于人與人因利益結(jié)合為團(tuán)體，去影響權(quán)力分配及運(yùn)用。所謂主權(quán)，其實(shí)由多元競(jìng)爭(zhēng)的團(tuán)體掌握。

美國(guó)建國(guó)時(shí)期的聯(lián)邦黨人主張 “任何批準(zhǔn)了憲法而加入聯(lián)邦的州，都被視為是一個(gè)主權(quán)形體，獨(dú)立與其它所有州之外，而且只有在出自其自愿的行動(dòng)下才會(huì)與聯(lián)邦連結(jié)。在這種關(guān)系下，新的憲法（原本）是一個(gè)聯(lián)邦體制，而不是一個(gè)國(guó)家體制?！?接著聯(lián)邦黨人又對(duì)憲法提出了其它觀點(diǎn)，其中一些則使聯(lián)合政府高出了地方州，并總結(jié)道“我們所提議的憲法……既不是一個(gè)國(guó)家的憲法也不是一個(gè)聯(lián)邦的憲法，而是兩者的綜合。”⑤參見漢密爾頓、杰伊、麥迪遜著:《聯(lián)邦黨人文集》，商務(wù)印書館1982年版，第95～99頁(yè)。

如果回顧一下西方社會(huì)理論中的權(quán)力模型，其實(shí)很簡(jiǎn)單：宏觀權(quán)力——微觀權(quán)力。宏觀權(quán)力的特點(diǎn)在于它的權(quán)力來(lái)源是至上而下的，在于它的行使者是龐大的，宏觀權(quán)力的主要代表就是國(guó)家權(quán)力，這里我主要是指馬克思和韋伯的國(guó)家權(quán)力觀。馬克思從階級(jí)對(duì)立的視角出發(fā)，認(rèn)為現(xiàn)代社會(huì)的最大特點(diǎn)就是社會(huì)對(duì)立階級(jí)之間的沖突性，他將國(guó)家與社會(huì)對(duì)立起來(lái)，將資本主義國(guó)家看成了統(tǒng)治階級(jí)手中的壓制工具，而社會(huì)中的無(wú)產(chǎn)階級(jí)則天然地具有革命性和反抗性。所以，在馬克思那里，權(quán)力就是指國(guó)家的統(tǒng)治權(quán)力，國(guó)家實(shí)際上是資本家和資本的高級(jí)代言人，國(guó)家制定的法律和政策都是服從和服務(wù)于資產(chǎn)階級(jí)的剝削性利益的。馬克思的權(quán)力觀是一種國(guó)家權(quán)力觀，他認(rèn)為現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)的特征是統(tǒng)治鎮(zhèn)壓——革命模式。韋伯沒(méi)有馬克思那樣的深刻的統(tǒng)治視角和執(zhí)著的革命情懷，他眼中的國(guó)家權(quán)力指的是官僚制和國(guó)家權(quán)力的科層式形態(tài)。韋伯認(rèn)為，權(quán)力就是在社會(huì)關(guān)系內(nèi)，行動(dòng)者具有可以排除各種抗拒以貫徹其意志的可能性。但韋伯更多的是在討論權(quán)力的一個(gè)特例——支配，他認(rèn)為支配是指：一群人會(huì)服從某些特定的（或所有的）命令的可能性。①印子：《西方社會(huì)思潮中權(quán)力理論的結(jié)構(gòu)與福柯的權(quán)力觀——在華中大讀書會(huì)“雙周論壇”上的主題發(fā)言稿》，http://law.hust.edu.cn/Law2008/ShowArticle.asp?ArticleID=10569。

（三）以公共產(chǎn)品理論證成國(guó)家的征收權(quán)

公共物品（Public good，或稱為公共財(cái)產(chǎn)）在經(jīng)濟(jì)學(xué)的解釋里，是一種財(cái)貨，在消費(fèi)的視野下具有“非敵對(duì)性”（或稱“非獨(dú)享性”、“共享性”、“非競(jìng)爭(zhēng)性”）；從供給方面來(lái)看，具有“無(wú)法排他性”。公共物品的效用不可分割地影響整個(gè)公眾，而不管其中任何個(gè)人是否愿意消費(fèi)。非排他性指的是：財(cái)貨可任意讓多人共享而不減少該財(cái)貨的效用，而且我們無(wú)法禁止某人不付代價(jià)而享受該財(cái)貨。[24]根據(jù)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，社會(huì)產(chǎn)品分為公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品。按照薩繆爾森在《公共支出的純理論》中的分析，純粹的公共產(chǎn)品或勞務(wù)是這樣的產(chǎn)品或勞務(wù)，即每個(gè)人消費(fèi)這種物品或勞務(wù)不會(huì)導(dǎo)致別人對(duì)該種產(chǎn)品或勞務(wù)的減少。而且公共產(chǎn)品或勞務(wù)具有與私人產(chǎn)品或勞務(wù)顯著不同的三個(gè)特征：效用的不可分割性、消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和受益的非排他性。而凡是可以由個(gè)別消費(fèi)者所占有和享用，具有敵對(duì)性、排他性和可分性的產(chǎn)品就是私人產(chǎn)品。介于二者之間的產(chǎn)品稱為準(zhǔn)公共產(chǎn)品。②參見http://wiki.mbalib.com/wiki/%E5%85%AC%E5%85%B1%E4%BA%A7%E5%93%81%E7%90%86%E8%AE%BA. 最后訪問(wèn)2014年6月5日?；诮?jīng)濟(jì)學(xué)中的公共產(chǎn)品理論，國(guó)家對(duì)土地的征收可以被認(rèn)為是為了滿足更大多數(shù)的不確定的公眾的利益而對(duì)特定的土地實(shí)施的一種強(qiáng)制性“消費(fèi)”行為。

產(chǎn)品類型

鐘雯彬博士在《公共產(chǎn)品法律調(diào)整研究》中詳細(xì)論述了國(guó)家應(yīng)該增進(jìn)社會(huì)公共利益目標(biāo)最大化的實(shí)現(xiàn)，國(guó)家可以成為公共產(chǎn)品供給主體。③鐘雯彬：《公共產(chǎn)品法律調(diào)整模式分析》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2004年第3期，第73～74頁(yè)。既然國(guó)家承擔(dān)著促進(jìn)公共利益最大化的國(guó)家義務(wù)，那么國(guó)家基于這種公共利益考慮而對(duì)土地實(shí)施征收就需要解決另外一個(gè)理論上的難題，即公共產(chǎn)品理論可否作為國(guó)家征地的理論依據(jù)呢？

眾所周知，我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義公有制，私人不得享有土地之所有權(quán)，僅享有土地之使用權(quán)。我國(guó)《憲法》第6條規(guī)定，“中華人民共和國(guó)的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。社會(huì)主義公有制消滅人剝削人的制度，實(shí)行各盡所能、按勞分配的原則?！钡?0條更進(jìn)一步規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”從一般的意義上講，礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，無(wú)論其所有制形態(tài)為全民所有還是集體所有，都可以被納入“公共產(chǎn)品”的領(lǐng)域。問(wèn)題在于公民個(gè)人實(shí)際占有并享有使用權(quán)的那些土地，是否屬于公共產(chǎn)品呢？ 筆者認(rèn)為，不能輕易得出肯定的結(jié)論。因?yàn)槲覈?guó)憲法同樣也保障公民合法的私有財(cái)產(chǎn)（《憲法》第13條）。但是需要明白的一點(diǎn)在于，國(guó)家基于公共利益承擔(dān)了發(fā)展經(jīng)濟(jì)等國(guó)家義務(wù)，而土地征收為我國(guó)目前取得公共工程用地的主要方式之一，國(guó)家對(duì)公民正在合法占有、使用的土地在特殊的情況下有必要實(shí)施征收。2004年《憲法》修正案第13條第3款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”由此確立了只有為了公共利益的需要，才可以以國(guó)家的名義對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征收或征用的基本原則。

四、結(jié)論

土地征收權(quán)行使的終極目的是為國(guó)家提供公共產(chǎn)品，增益和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益。然而對(duì)財(cái)產(chǎn)征收的正當(dāng)性依據(jù)卻很少有人追問(wèn)，從而導(dǎo)致濫用征收權(quán)力、侵犯私人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的現(xiàn)象出現(xiàn)。農(nóng)地征收中存在的尖銳矛盾本質(zhì)上是作為征收一方政府所代表的公共利益和作為被征收一方的個(gè)人利益的較量。從利益法學(xué)派的角度來(lái)看，“公共利益是政府活動(dòng)的正當(dāng)性基礎(chǔ)，是福利國(guó)家的一項(xiàng)重要的立法目的?！雹龠@里需要注意的是國(guó)家不得以“公共利益”為由，肆意擴(kuò)大其適用范圍而使得征地成為一種無(wú)限制的活動(dòng)，正如有的學(xué)者指出：如果行政機(jī)關(guān)真正出于公共利益的考慮而采取強(qiáng)制規(guī)劃、征收、征用等特殊行政措施，以公共利益為由來(lái)限制公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，當(dāng)屬實(shí)質(zhì)法治主義的一種體現(xiàn)，似乎無(wú)可厚非。但行政管理實(shí)踐中的大量典型案例和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)表明，由于法律缺乏對(duì)何為公共利益的嚴(yán)格界定，導(dǎo)致“公共利益”成為一個(gè)筐，什么東西都可以往里裝。這一弊端特別為人詬病。在房屋的征收、征用、強(qiáng)制拆遷等方面出現(xiàn)的大量惡劣案例，往往是某些行政機(jī)關(guān)和社會(huì)組織（說(shuō)到底是某些掌控公共權(quán)力的人）假借“公共利益”之名而行損害民眾利益之實(shí)，嚴(yán)重影響了政府形象，社會(huì)危害性很大。參見侯雪梅：《房屋拆遷中私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的法律保護(hù)》，載《法學(xué)論壇》2004年第5期。故理解了何為“公共利益”，土地征收的問(wèn)題才能迎刃而解。本文認(rèn)為基于公共利益，土地征收可以在三個(gè)基礎(chǔ)理論上得以正當(dāng)化，分別為：社會(huì)契約理論即人民和國(guó)家基于公共利益的再次立約、主權(quán)權(quán)力理論即國(guó)家可以基于主權(quán)權(quán)力對(duì)其統(tǒng)治范圍內(nèi)的財(cái)產(chǎn)予以支配用以公共目的、公共產(chǎn)品理論即農(nóng)地征收是公共產(chǎn)品生產(chǎn)的內(nèi)在要求。

（責(zé)任編輯：林貴文）

F321.1；D922.3

A

1674-8557（2014）02-0077-08

2014-03-15

林哲森（1977-），男，福建閩侯人，武漢大學(xué)法學(xué)院博士研究生，福州市中級(jí)人民法院法官。