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        環(huán)境外部性的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

        2014-03-10 02:25:20冶英豪
        重慶行政 2014年3期
        關(guān)鍵詞:外部性邊際污染

        □冶英豪

        環(huán)境外部性的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

        □冶英豪

        改革開放以來,中國經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)了持續(xù)的高速增長,取得了舉世矚目的成績。然而不可否認(rèn)的是,這種高速增長在一定程度上是建立在“高投入、高污染、高能耗、低效益”的能源消費方式基礎(chǔ)上,影響和制約了中國未來經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。人們對自然資源和生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行的這種近乎“涸澤而漁”的掠奪方式,不僅惡化了環(huán)境質(zhì)量,而且使得資源環(huán)境約束的矛盾更為突出。由此,黨的第十八次代表大會上把生態(tài)文明建設(shè)與“經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)”一起并列為建設(shè)中國特色的社會主義“五位一體”的總體布局。十八屆三中全會在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中也提出:建設(shè)生態(tài)文明,必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系,用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。彰顯了從國家戰(zhàn)略層面上對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重視,環(huán)境問題已是當(dāng)今中國社會發(fā)展不可忽視的問題。本文將外部性理論引入到環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域,以期尋找到環(huán)境外部性造成資源不能得到有效配置的原因并加以解決,保護(hù)污染日益嚴(yán)重的環(huán)境。

        一、環(huán)境外部性的理論解析

        外部性是一個人或一家企業(yè)的行為影響他人或其他企業(yè),或者是一家企業(yè)讓其他企業(yè)為其承擔(dān)成本,但不加以補(bǔ)償,稱之為負(fù)外部性;或者是一家企業(yè)給其他企業(yè)帶來利益,但不能因為提供利益而得到報酬,稱之為正外部性。對于環(huán)境外部性的例子不勝枚舉,如大氣污染和水污染,沒有誰會為自己開的車未裝減污裝置而降低大氣質(zhì)量買單,也沒有誰會為上游河流廠家因減少污水排放而對其付款。環(huán)境外部性理論具體分析如下:

        在沒有外部性時,傳統(tǒng)的需求曲線反映多生產(chǎn)一單位商品的邊際收益,而供給曲線反映多生產(chǎn)一單位商品的邊際成本。在兩條曲線的交點Q1是邊際收益剛好等于邊際成本的點,也就是達(dá)到市場均衡,此時是有效率的。當(dāng)有了外部性,該行業(yè)的供給曲線反映的不是邊際社會成本,而是邊際私人成本——由生產(chǎn)者直接承擔(dān)的成本。先來分析存在負(fù)外部,即分析的行業(yè)是污染性行業(yè)。如果該行業(yè)提高單位污染水平,當(dāng)擴(kuò)大產(chǎn)品數(shù)量時不僅增加的了勞動、原材料等實際成本,還增加了對環(huán)境影響的污染成本,即多生產(chǎn)一單位的產(chǎn)品的額外總成本=私人成本+社會成本。因此邊際社會成本曲線會高于該行業(yè)的供給曲線。則邊際社會成本曲線與供給曲線交于Q2點,是此時的市場均衡點,最有效率的點。然而由于這種負(fù)外部性的存在,企業(yè)不會為此多付出治理污染的成本,而使企業(yè)過度生產(chǎn),使得市場均衡仍在Q1點而非在Q2點,實際生產(chǎn)量超過了應(yīng)當(dāng)生產(chǎn)量,即負(fù)外部性帶來了過度生產(chǎn)。同理可知,如圖2,當(dāng)該行業(yè)對環(huán)境有益時,多生產(chǎn)一單位的產(chǎn)品的額外總成本=私人成本-社會成本。即邊際私人成本高于邊際社會成本,該產(chǎn)品的市場均衡點應(yīng)是Q2點而非在Q1點,可見實際生產(chǎn)量遠(yuǎn)不足應(yīng)當(dāng)生產(chǎn)量,即正外部性帶來了不足,也就是說企業(yè)缺乏激勵而生產(chǎn)動力不足。

        圖1 帶來負(fù)外部性的過度生產(chǎn)

        圖2 正外部性的不足生產(chǎn)

        還有一種重要的環(huán)境外部性來自于共有資源問題。這一問題源自1968年美國學(xué)者哈定在《科學(xué)》雜志上發(fā)表的一篇題為《公地的悲劇》的文章。問題的主要特征是公有的稀缺資源的獲得不受限制,也就是公共產(chǎn)品的使用具有非競爭性和非排他性的屬性。有這樣一個牧場(稱為“公地”),無償向牧民開放。牧場放牧牛羊的數(shù)量達(dá)到一定限度后,每一戶牧民增加的牛羊會使其他牧民的牛羊和自己的牛羊的平均產(chǎn)量降低,雖然私人的收益會增加但整個牧民的平均收益會降低,甚至最終出現(xiàn)牧地由于“超載”而成為不毛之地,牧民的牛羊全部餓死的局面。多一頭牛羊的額外產(chǎn)出低于平均產(chǎn)出說明共有資源問題會導(dǎo)致過度放牧。

        總之,當(dāng)個人和企業(yè)不用承擔(dān)自己所從事的活動的全部負(fù)外部性成本,此類活動就會過多;相反,當(dāng)個人和企業(yè)不能享受正外部性活動的全部利益,此類活動就會過少。因此,只要有外部性,市場均衡就沒有效率。只要環(huán)境存在外部性,人們對環(huán)境污染的控制和環(huán)境的保護(hù)是缺乏效率的。

        二、環(huán)境外部性的私人補(bǔ)救辦法

        現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)生活中公共物品的提供,并非總是由政府和非營利部門生產(chǎn)和提供,而有很大一部分是由私人市場生產(chǎn)和提供的。盡管在一定條件下,私人市場可以在沒有政府的幫助下可以解決環(huán)境外部性問題,即稱之為環(huán)境外部性私人補(bǔ)救方法。比如可以采取外部性內(nèi)部化,向整個相互影響的群體提供“公共物品”,這是最簡單的可行途徑;可以在既定的產(chǎn)權(quán)歸屬下,產(chǎn)權(quán)賦予特定的個人控制某些資產(chǎn),從而得到財產(chǎn)使用費的權(quán)利;也可以運用法律制度,防止外部性的產(chǎn)生,普通法律制度不允許一方傷害另一方,對“傷害”的理解包括多種施加給他人的經(jīng)濟(jì)成本。但是實際經(jīng)濟(jì)活動中常常存在外部性的私人補(bǔ)救辦法不能實現(xiàn)的地方,也就是所謂出現(xiàn)的“市場失靈”現(xiàn)象。以下從技術(shù)方面和經(jīng)濟(jì)方面分析環(huán)境外部性私人補(bǔ)救辦法常常失敗的原因。

        很多私人難以解決環(huán)境外部性的情況出現(xiàn)在技術(shù)方面。一方面,眾所周知,技術(shù)水平的發(fā)展跟不上人們社會發(fā)展對資源環(huán)境的破壞水平,必然遭到大自然的報復(fù)。因此,技術(shù)發(fā)展不足,使很多環(huán)境問題難以解決,這種現(xiàn)象尤其在發(fā)展中國家出現(xiàn),發(fā)展中國家因技術(shù)落后在應(yīng)對環(huán)境污染問題顯現(xiàn)出的無能為力。況且技術(shù)水平的提高也是短時期不能實現(xiàn)的,比如處理現(xiàn)今出現(xiàn)的大氣污染、水污染、土壤污染等,不是一蹴而就就能依靠技術(shù)解決的。

        另一方面,技術(shù)具有兩面性,這是人們生產(chǎn)過程中往往忽視的一點,不是任何技術(shù)都是有益的,技術(shù)就像是一把高懸在人類頭頂上的達(dá)摩克斯劍。人類發(fā)明了技術(shù),卻對技術(shù)應(yīng)用產(chǎn)生的一切后果無法控制,對技術(shù)的濫用往往使人類反受其害。例如,19世紀(jì)50年代,攝影師亞歷山大·帕克斯在暗房里做膠片時發(fā)明的塑料竟給21世紀(jì)的人類帶來“白色污染”的困擾。1945年瑞士化學(xué)家穆勒發(fā)明合成的DDT能夠有效殺除蚊蟲、控制瘧疾蔓延,曾一度被奉為神藥,穆勒也因此發(fā)明獲得1948年諾貝爾生理/醫(yī)學(xué)獎。但最終在DDT出現(xiàn)后的二三十年,由于其通過生物富集作用在各營養(yǎng)級不斷積累,最終作用于人本身,而被世界各國明令禁止生產(chǎn)和使用,且還催生了世界環(huán)境保護(hù)事業(yè)。

        另一個原因主要表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)方面,一是產(chǎn)權(quán)無法確定。產(chǎn)權(quán)能夠賦予特定的個人控制某些資產(chǎn),從而得到財產(chǎn)使用費的權(quán)利。在界定生態(tài)環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)時,當(dāng)交易成本為零,此時產(chǎn)權(quán)界定清晰,這種情況出現(xiàn)的環(huán)境問題能夠較容易的處理。然而當(dāng)交易成本不為零,此時產(chǎn)權(quán)界定不清晰,尤其是環(huán)境存在的公共物品的特性,既沒有排他性又沒有競爭性,人們不會對公共物品的使用而付費,最終會導(dǎo)致環(huán)境被過度使用?,F(xiàn)實生活中常常都發(fā)生在這一情況下。二是不完全信息的存在。受損者、利得者、衡量者(委托方、政府)三者在社會經(jīng)濟(jì)活動中彼此無法擁有對稱的信息,使掌握信息充分方獲得有利地位,而信息缺乏方處于不利地位,信息不對稱還可能造成逆向選擇。另外由于不完全信息的存在,自愿達(dá)成有效率的解決辦法的問題更加嚴(yán)重,污染者會努力說服非污染者,如果讓他們不污染,就要提供許多補(bǔ)償,在任何這樣討價還價的情形中,一方為了得到更多,很可能會冒不能達(dá)成對彼此都有利的協(xié)議的風(fēng)險。三是補(bǔ)償通常得不到實現(xiàn)。最有效的補(bǔ)償所要實現(xiàn)的目的是使得利者可以彌補(bǔ)受損者,但是現(xiàn)實中往往不能實現(xiàn),因為現(xiàn)有的制度安排不能很好地衡量每個人的得失,也就無法取得實施合意的補(bǔ)償所需的信息,且低效率的制度安排不僅使利得者(企業(yè))享受到了補(bǔ)貼,還使其更容易通過政治程序,為一個低效率的制度辯護(hù),負(fù)擔(dān)較少的治污成本。

        三、正確發(fā)揮政府規(guī)制的作用

        由于存在環(huán)境外部性私人所不能解決的地方,只要存在這些外部性,市場的資源配置就不會有效。所以需要依靠公共部門解決環(huán)境外部性,否則污染水平就會越來越高。公共部門解決環(huán)境外部性的辦法主要分為兩大類:基于市場的解決辦法和直接管制,另外還需考慮創(chuàng)新激勵、信息披露等辦法。

        (一)基于市場的政策工具

        首先需要肯定市場的作用,盡管市場自身無法實現(xiàn)有效的資源配置,實際上市場的問題不是它導(dǎo)致的污染,而是市場允許存在一個社會有效的污染水平,只要有限的污染成本使企業(yè)愿意支付。政府的任務(wù)就是控制私人部門把污染控制在社會有效水平之內(nèi),使個人和企業(yè)在經(jīng)濟(jì)活動中,考慮其產(chǎn)生的外部性相關(guān)的社會成本?;谑袌龅沫h(huán)境外部性的政策工具最常見的有以下三種形式:

        一是罰款和稅收。沒有污染稅,企業(yè)確定的價格低于邊際私人成本,過度生產(chǎn)Q1出現(xiàn),可由圖1得出。所以,只要有負(fù)外部性存在,社會成本和私人成本之間就會有一個差額,社會受益與私人收益之間也會產(chǎn)生一個差額。適當(dāng)?shù)膶@一差額進(jìn)行估量,計算出污染的邊際成本=每個單位的污染稅(罰款),然后對每一企業(yè)收取這一計算費用,是邊際私人成本等于邊際社會成本,市場均衡由Q1點移動到Q2點,效率得以實現(xiàn)。二是給治理污染補(bǔ)貼。如圖3所示,對有治理污染設(shè)備的補(bǔ)貼不僅降低了邊際社會成本由Q21點移動到Q22點,也降低了邊際私人成本由Q11點移動到Q12點,可見補(bǔ)貼后的邊際社會成本仍不等于補(bǔ)貼后的邊際私人成本。但是,由于治理污染設(shè)備的主要受益是減少污染,因此有理由認(rèn)為即使仍然是過度生產(chǎn),也是對環(huán)境有益的。三是可交易的許可證。這是一種從總量上控制污染的有效途徑,改變以往的對每家企業(yè)的流量控制,是環(huán)境保護(hù)的重要進(jìn)步。實行該制度,只要許可證的市場價格高于降低污染的邊際成本,企業(yè)就愿意出售許可證;只要降低污染的邊際成本大于許可證的市場價格,企業(yè)就愿意購買許可證。這樣,在均衡中,每個企業(yè)會將污染降低到一個水平,以使減污的邊際成本等于許可證的市場價格。

        圖3 有治理污染補(bǔ)貼的市場均衡

        (二)政府直接管制

        十八屆三中全會有關(guān)深化經(jīng)濟(jì)體制改革里提到僅僅圍繞使市場在資源配置中起決定性作用,學(xué)界也有更多的經(jīng)濟(jì)學(xué)家接受基于市場的解決辦法用于控制環(huán)境外部性最有效,但是也更愿意相信政府對環(huán)境的直接管制必不可少,畢竟科學(xué)的宏觀調(diào)控,有效的政府治理,是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。政府對環(huán)境外部性的直接管制通??梢钥醋魇且环N命令——控制型的政策工具,一般有以下三種方式:

        一是政府確定污染排放最適標(biāo)準(zhǔn)。減少環(huán)境外部不經(jīng)濟(jì)性。前提是政府必須清楚污染應(yīng)該限制的數(shù)量,然后才能確定各種污染的最適排放標(biāo)準(zhǔn),比如如何確定汽車的排放標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)最大排污量或污染物標(biāo)準(zhǔn)等。但是需要注意到的是這一管制不能有效的降低污染,因為不同企業(yè)可能面對進(jìn)一步治理污染的邊際成本不同,所以統(tǒng)一的排污標(biāo)準(zhǔn)很有可能會降低企業(yè)自愿減污的激勵。二是通過制定法律、法規(guī)使環(huán)境外部不經(jīng)濟(jì)性內(nèi)部化。政府可以頒布相關(guān)法律控制污染物或有毒化學(xué)物質(zhì)的排放,也就是政府以法律的形式要求企業(yè)的生產(chǎn)進(jìn)行整體化,具體規(guī)定企業(yè)在生產(chǎn)過程必須有廢氣、廢水、廢渣的處理設(shè)計、裝置、車間等,使企業(yè)生產(chǎn)的私人邊際成本增加,避免負(fù)外部性帶來的生產(chǎn)過度。三是政府的有效管理解決環(huán)境外部性。一方面產(chǎn)權(quán)的不同歸屬產(chǎn)生不同環(huán)境保護(hù)效果,所以政府必須做到適當(dāng)?shù)漠a(chǎn)權(quán)劃分;另一方面對不容易劃分的產(chǎn)權(quán),比如公共資源(大氣、臭氧層),政府應(yīng)避免自己的不恰當(dāng)?shù)臎Q定可能造成各利益方的尋租行為,而是為解決環(huán)境外部性提供有效的制度保障。

        (三)創(chuàng)新激勵

        眾所周知,對于企業(yè),沒有原創(chuàng)的技術(shù)、有效的管理機(jī)制就沒有強(qiáng)勢定價權(quán)。然而,現(xiàn)實中由于創(chuàng)新具有風(fēng)險性,一個項目的成功背后可能有十幾個項目的投入,高風(fēng)險性導(dǎo)致企業(yè)尤其是國企的創(chuàng)新動力不足。更多人愿意相信,產(chǎn)業(yè)需要被迫才能創(chuàng)新,甚至懷疑市場激勵在促進(jìn)創(chuàng)新上的有效性。因此,政府需要制定相關(guān)政策推動企業(yè)創(chuàng)新。一是政府制定的嚴(yán)格環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)使考慮企業(yè)的創(chuàng)新能力,并使企業(yè)家相信技術(shù)創(chuàng)新的收益會超過技術(shù)研發(fā)成本,否則政府就應(yīng)給予企業(yè)支持;二是政府制定合理的能源定價機(jī)制,使消費者使用節(jié)能產(chǎn)品節(jié)省的成本超過為此支付的較高成本,同時又能促使企業(yè)節(jié)能創(chuàng)新;三是避免創(chuàng)新的相反激勵,比如企業(yè)不是要尋求降低燒煤電廠排放的最有效方式,而是集中在制造較便宜的除塵器上,對旨在提高準(zhǔn)確監(jiān)控產(chǎn)出能力的創(chuàng)新激勵也會不足。

        (四)信息披露

        政府對環(huán)境外部性的管制還有一個必不可少的手段就是對相關(guān)環(huán)境信息的披露,即關(guān)注公眾合理施加的輿論壓力,而不僅是政府這只強(qiáng)有力的手施加的管理手段。這樣政府的作用將不僅要求企業(yè)披露排入水中或空氣中的危險化學(xué)物質(zhì)種類或總量,還應(yīng)該科學(xué)評估這些化學(xué)物質(zhì)對人體的傷害程度,即創(chuàng)新環(huán)境保護(hù)公共參與制度。否則人們會簡單的認(rèn)為只要是所列的化學(xué)物質(zhì)就一定有危險,不僅帶給人們恐慌,人們也會對企業(yè)施加巨大的壓力,而不評估這樣做的成本或受益,這樣產(chǎn)生更大的負(fù)面效應(yīng),比如各地出現(xiàn)的“PX”風(fēng)波。

        [1]約瑟夫·E·斯蒂格利茨.公共部門經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京:高等教育出版社,2013.

        [2]郭慶旺,趙志耘.公共部門經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京:中國人民出版社,2006.

        [3]許進(jìn)杰.消費的環(huán)境外部性及其對經(jīng)濟(jì)福利的影響[J].消費經(jīng)濟(jì),2008(6).

        [4]孫鰲.環(huán)境外部性非內(nèi)部化的原因與對策:政府的視角[J].學(xué)海,2010(1).

        [5]金書泰,宋國君,郭美瑜.重評外部性:基于環(huán)境保護(hù)的視角[J].理論學(xué)刊,2010(8).

        [6]李敦瑞.污染產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移視角下FDI環(huán)境外部性的跨界效應(yīng)[J].經(jīng)濟(jì)與管理,2012(4).

        [7]孫鰲.治理環(huán)境外部性的政策工具[J].云南社會科學(xué),2009(5).

        作者:中共重慶市委黨校研究生

        責(zé)任編輯:宋英俊

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