何曉妮

強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，是防治腐敗的根本性問題，在反腐倡廉建設(shè)中具有至關(guān)重要的地位和作用。深入認(rèn)識(shí)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力監(jiān)督和制約存在的問題，探索有效制約和監(jiān)督權(quán)力的方法途徑，對(duì)國(guó)有企業(yè)的改革與發(fā)展起到了一定的促進(jìn)和保護(hù)作用。

一、存在的問題

由于我國(guó)正處于深入推進(jìn)改革開放的進(jìn)程中，現(xiàn)代企業(yè)制度和體制機(jī)制尚未健全完善，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員權(quán)力制約和監(jiān)督還存在著不相適應(yīng)的問題，主要表現(xiàn)在權(quán)力過分集中現(xiàn)象不同程度地存在；專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性需要加強(qiáng)；民主監(jiān)督的作用還沒有得到有效發(fā)揮；制約監(jiān)督的措施和手段還不夠完善；制約監(jiān)督的法制化程度還不高。

二、原因分析

權(quán)力制約和運(yùn)行機(jī)制沒有真正形成。目前，雖然多數(shù)國(guó)有企業(yè)實(shí)行了公司制改革，也成立了董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層，但是，各負(fù)其責(zé)，協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，有效制衡的制約機(jī)制尚未真正完善。

監(jiān)督主客體之間權(quán)力不對(duì)稱和信息不對(duì)稱。受傳統(tǒng)體制下廠長(zhǎng)（經(jīng)理）負(fù)責(zé)制的影響，國(guó)有企業(yè)內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)構(gòu)仍是在企業(yè)主要負(fù)責(zé)人直接領(lǐng)導(dǎo)下工作。權(quán)力的不對(duì)等，致使監(jiān)督主體受制于監(jiān)督客體，從屬地位與相關(guān)的利益關(guān)系，使監(jiān)督部門難以公正獨(dú)立地行使監(jiān)督權(quán)，導(dǎo)致出現(xiàn)監(jiān)督的虛位或缺位。由于信息掌握的不同步，導(dǎo)致監(jiān)督行為往往于權(quán)力運(yùn)行存在一定的時(shí)間差，監(jiān)督滯后。

國(guó)有企業(yè)“一把手”權(quán)力過于集中。目前，國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)仍由上級(jí)相關(guān)部門任命。在改制企業(yè)中，董事長(zhǎng)、總經(jīng)理、黨委書記三職或兩職一肩挑的占多數(shù)，企業(yè)的權(quán)力高度集中在一個(gè)人手中，“一把手”基本上全面控制著企業(yè)的人、財(cái)、物，花錢“一支筆”、用人“一句話”，決策“一手拍”。內(nèi)部管理層之間的監(jiān)督基本缺失。有的企業(yè)主要負(fù)責(zé)人還培植個(gè)人勢(shì)力，把自己的“親信”安排在要害部門，排斥異已，權(quán)力集中而穩(wěn)固，使權(quán)力潛在的濫用變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)?！敖^對(duì)權(quán)力”成為滋生腐敗的溫床。權(quán)力越集中，產(chǎn)生腐敗的周期就會(huì)越短、導(dǎo)致腐敗的結(jié)果越觸目驚心。

權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制不完善。大多數(shù)企業(yè)雖然都設(shè)有監(jiān)事會(huì)、紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)、財(cái)務(wù)、法律事務(wù)等監(jiān)督部門，但由于這些部門分屬不同的領(lǐng)導(dǎo)主體，對(duì)各自的分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，且由于這些部門受體制、機(jī)制上的掣肘，職責(zé)不明確，形不成合力，監(jiān)督相對(duì)乏力。

權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)，制度執(zhí)行不力。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，企業(yè)主管部門為使企業(yè)的經(jīng)營(yíng)更符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求，更加強(qiáng)調(diào)簡(jiǎn)政放權(quán)，讓企業(yè)放開手腳參于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，該文原載于中國(guó)社會(huì)科學(xué)院文獻(xiàn)信息中心主辦的《環(huán)球市場(chǎng)信息導(dǎo)報(bào)》雜志http：//www.ems86.com總第535期2014年第03期-----轉(zhuǎn)載須注名來源對(duì)企業(yè)微觀管理、制度執(zhí)行、監(jiān)督意識(shí)相對(duì)淡化。企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員通常專注于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和業(yè)務(wù)往來，對(duì)權(quán)力運(yùn)行規(guī)范與否不夠重視，按制度辦事的意識(shí)有些放松，接受監(jiān)督的意識(shí)淡薄。多數(shù)企業(yè)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人員的監(jiān)督或要求主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)上，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人員權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督研究不夠，監(jiān)督制度執(zhí)行不力。

三、加強(qiáng)權(quán)力制約和監(jiān)督的探索

進(jìn)入“十二五”，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的日趨完善，國(guó)有企業(yè)應(yīng)不斷強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，積極探索有效的途徑和辦法，提高企業(yè)綜合競(jìng)爭(zhēng)力，保證國(guó)有資產(chǎn)保值增值。

要建立健全內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制，科學(xué)分解合理配置權(quán)力。要積極探索實(shí)現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的相互分離、相互制約、相互協(xié)調(diào)的途徑和方法。進(jìn)一步推行以股份制為主要實(shí)現(xiàn)形式的改制，從利益層面形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督三者之間的制衡機(jī)制，為企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)有效運(yùn)轉(zhuǎn)注入內(nèi)在動(dòng)力。同時(shí)，要大膽運(yùn)用先進(jìn)管理方法和現(xiàn)代科技手段探索建立與國(guó)有企業(yè)內(nèi)部控制、廉政風(fēng)險(xiǎn)防范管理相結(jié)合的新型監(jiān)督體系，充分發(fā)揮企業(yè)內(nèi)部各監(jiān)督主體的作用。一要充分發(fā)揮企業(yè)黨組織的政治核心作用。繼續(xù)完善黨組織成員按照合法程序進(jìn)入董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層的“雙向進(jìn)入、交叉任職”領(lǐng)導(dǎo)體制，黨委書記進(jìn)入董事會(huì)，紀(jì)委書記進(jìn)入監(jiān)事會(huì)，并擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，黨委其他成員參與董事、監(jiān)事和正副經(jīng)理交叉任職。探索企業(yè)黨組織在決策、執(zhí)行、監(jiān)督各個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)揮政治核心作用的方式方法，堅(jiān)持黨組織參與企業(yè)重大問題決策，保證監(jiān)督黨和國(guó)家方針政策在企業(yè)的貫徹執(zhí)行。二要相信和依靠職工群眾，充分發(fā)揮廣大職工的監(jiān)督作用，要深入推進(jìn)黨務(wù)、廠務(wù)公開，進(jìn)一步細(xì)化公開內(nèi)容、規(guī)范公開程序、創(chuàng)新公開方式，促進(jìn)信息公開的制度化和規(guī)范化，讓權(quán)力在“陽光”下運(yùn)行。進(jìn)一步完善企業(yè)重大問題向職代會(huì)報(bào)告制度，讓職工群眾參與企業(yè)的決策、管理和監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)決策的民主化、科學(xué)化。認(rèn)真實(shí)行職工群眾評(píng)議領(lǐng)導(dǎo)干部制度。三要明確監(jiān)督重點(diǎn)，對(duì)企業(yè)內(nèi)部的人、財(cái)、物等關(guān)鍵環(huán)節(jié)全程監(jiān)控。實(shí)行企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部親屬任職回避制度，熱點(diǎn)崗位交流制度、公開選拔干部制度。大型國(guó)有企業(yè)對(duì)內(nèi)部下屬單位應(yīng)實(shí)行財(cái)務(wù)統(tǒng)管，派駐總會(huì)計(jì)師，實(shí)行“聯(lián)審會(huì)簽制”。要加強(qiáng)招投標(biāo)監(jiān)督，紀(jì)檢監(jiān)察部門要全程監(jiān)督，真正實(shí)現(xiàn)公開、公平、公正，杜絕陪標(biāo)、圍標(biāo)和明招暗定行為。對(duì)企業(yè)重點(diǎn)項(xiàng)目派駐紀(jì)檢組，加強(qiáng)監(jiān)督管理。建立和完善問責(zé)、問廉、問效工作機(jī)制。

加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子，特別是對(duì)企業(yè)“一把手”的監(jiān)督。各級(jí)黨委政府應(yīng)切實(shí)擔(dān)負(fù)起國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，按照干部管理權(quán)限，重點(diǎn)抓好對(duì)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展起重大作用的大中型國(guó)有企業(yè)的監(jiān)督工作。一是選好配強(qiáng)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部，尤其是要嚴(yán)格“一把手”的選拔任用，優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)班子的整體結(jié)構(gòu)，真正把政治素質(zhì)好、懂經(jīng)營(yíng)、會(huì)管理、清廉務(wù)實(shí)的干部選進(jìn)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子。二是制定完善國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部利益調(diào)整政策。通過實(shí)行年薪制等辦法，建立適當(dāng)?shù)募?lì)和約束機(jī)制，明確企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任，建立廠長(zhǎng)（經(jīng)理）風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保責(zé)任制和科學(xué)、合理、全面的國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估機(jī)制，使企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部的業(yè)績(jī)與個(gè)人收入掛鉤，增強(qiáng)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任心。三是必須把握國(guó)有企業(yè)的發(fā)展方向，黨委政府要經(jīng)常就國(guó)有企業(yè)相關(guān)問題進(jìn)行調(diào)查研究，幫助和指導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行重大決策的論證。國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子和黨組織有義務(wù)將企業(yè)重大事項(xiàng)向上級(jí)黨委匯報(bào)，并接受監(jiān)督。

紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在履職的同時(shí)，探索監(jiān)督體制的改革創(chuàng)新。解決監(jiān)督主客體之間權(quán)力不對(duì)稱問題，主要是推進(jìn)監(jiān)督體制的改革創(chuàng)新，提高監(jiān)督主體的獨(dú)立性和權(quán)威性。獨(dú)立性的關(guān)鍵是做到管理體制上的獨(dú)立，切斷監(jiān)督主客體之間的利益關(guān)系；權(quán)威性的關(guān)鍵是法律、法規(guī)要充分授予監(jiān)督機(jī)構(gòu)履行職責(zé)所必需的權(quán)力，并實(shí)現(xiàn)監(jiān)督人員的職業(yè)化和專業(yè)化。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)監(jiān)督體制改革可以借鑒稅務(wù)、海關(guān)、工商、質(zhì)檢等系統(tǒng)的做法和經(jīng)驗(yàn)，逐步實(shí)現(xiàn)縱向垂直和橫向整合，先試點(diǎn)積累經(jīng)驗(yàn)，自下而上逐步推行。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要認(rèn)真研究國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展的新情況，新問題，積極主動(dòng)地加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的監(jiān)督。首先，應(yīng)制訂適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，切合國(guó)有企業(yè)實(shí)際的領(lǐng)導(dǎo)干部行為規(guī)則。針對(duì)不斷翻新的、隱蔽的權(quán)錢交易、權(quán)權(quán)交易行為，制定相應(yīng)的紀(jì)律規(guī)范，明確界定企業(yè)行為與個(gè)人行為，經(jīng)營(yíng)不善與以權(quán)謀私、決策失誤與失職瀆職等的界限。抓好國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律工作。對(duì)造成國(guó)有資產(chǎn)流失的，必須追究主要負(fù)責(zé)人的法律和紀(jì)律責(zé)任。要加強(qiáng)效能監(jiān)察。注意企業(yè)改制過程中國(guó)有資產(chǎn)流失問題的監(jiān)督，緊緊圍繞企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、經(jīng)濟(jì)效益和管理的各個(gè)方面，加大效能監(jiān)察的工作力度。要建立健全適合國(guó)有企業(yè)特點(diǎn)的黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，制定配套的監(jiān)督制約措施。將黨風(fēng)廉政建設(shè)與經(jīng)濟(jì)目標(biāo)相結(jié)合，采取責(zé)任書的形式，一并考核兌現(xiàn)，嚴(yán)格執(zhí)行責(zé)任追究制度。要對(duì)負(fù)有監(jiān)督職責(zé)的部門加強(qiáng)協(xié)調(diào)和監(jiān)督。既要協(xié)調(diào)責(zé)任部門形成監(jiān)督合力，又要對(duì)各監(jiān)督部門依法履行職責(zé)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。

探索運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)手段，推進(jìn)電子監(jiān)督系統(tǒng)建設(shè)。一些企業(yè)的創(chuàng)新實(shí)踐證明，電子監(jiān)督系統(tǒng)在對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督方面能夠發(fā)揮傳統(tǒng)手段不可替代的優(yōu)勢(shì)和作用。電子監(jiān)督系統(tǒng)通過權(quán)力設(shè)置、權(quán)力運(yùn)行、權(quán)力監(jiān)督及其電子化三個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)了權(quán)力的模塊化、運(yùn)行的剛性化、信息的公開化和監(jiān)督的智能化，從而在一定程度上有助于突破現(xiàn)行監(jiān)督體制上的某些局限性。推行電子監(jiān)督系統(tǒng)，可以壓縮自由裁量權(quán)，精簡(jiǎn)權(quán)力運(yùn)行流程，實(shí)行權(quán)力運(yùn)行過程剛性約束，從而較好解決了監(jiān)督信息不對(duì)稱問題，克服了人對(duì)權(quán)力的壟斷程度，有效防止權(quán)力的隨意膨脹和濫用，減少了腐敗機(jī)會(huì)。

加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行。推進(jìn)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，就是從重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)部門、重點(diǎn)環(huán)節(jié)入手，排查廉政風(fēng)險(xiǎn)，健全內(nèi)控機(jī)制，構(gòu)筑制度防線，形成以積極防范為核心、以強(qiáng)化管理為手段的科學(xué)防控機(jī)制。要加強(qiáng)對(duì)人、財(cái)、物管理等關(guān)鍵崗位的防控，規(guī)范用權(quán)行為。著力抓好工程項(xiàng)目建設(shè)、物資采購(gòu)、招投標(biāo)、選人用人、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)防控工作。要突出重點(diǎn)任務(wù)，權(quán)力行使前著重查找廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，制定和落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)防控措施；權(quán)力行駛中進(jìn)行實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)各種苗頭性、傾向性問題；權(quán)力行使后著重通過警示提醒、誡勉糾錯(cuò)和責(zé)令整改等手段，及時(shí)糾正偏差和失誤，避免廉政風(fēng)險(xiǎn)演化為腐敗行為。