●張瑋玲 李文娟 李繡彬

淺議如何加強和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算精細化監(jiān)管
———以湖北省遠安縣鳴鳳鎮(zhèn)為例

●張瑋玲 李文娟 李繡彬

按照《預(yù)算法》的規(guī)定,一級政府一級財政，有財政就有預(yù)算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算處于預(yù)算管理體系中最基層的位置。近年來，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支規(guī)模日益擴大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理進一步增強和改進，財政職能逐步完善，保持社會穩(wěn)定和促進經(jīng)濟發(fā)展的能力也明顯提高。但是仍存在一些問題，如何加強鎮(zhèn)級財政管理，特別是規(guī)范鎮(zhèn)級財政預(yù)算管理、建立健全預(yù)算約束機制顯得尤為重要和迫切。本文結(jié)合湖北省遠安縣鳴鳳鎮(zhèn)預(yù)算管理的實踐對新形勢下如何加強鎮(zhèn)級財政預(yù)算管理工作作一粗淺探討。

一、預(yù)算管理現(xiàn)狀

鳴鳳鎮(zhèn)是遠安縣政治、經(jīng)濟、文化的中心，共有8個社區(qū)、6個行政村，財政供養(yǎng)人員共94人（行政76人、事業(yè)18人），其中：在職53人（行政46人、事業(yè)7人），離休2人，退休39人（行政28人、事業(yè)11人）。自2013年體制上收后，鳴鳳鎮(zhèn)鎮(zhèn)級財政預(yù)算僅涉及鎮(zhèn)政府一個部門。在預(yù)算編制上，該鎮(zhèn)始終堅持編制原則，嚴(yán)格按照預(yù)算編制程序和口徑編報鎮(zhèn)級財政預(yù)算；在收支測算上，嚴(yán)格按照《遠安縣2012年至2016年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制測算說明》執(zhí)行。預(yù)算編制完成后，按要求提請鎮(zhèn)人代會審議，經(jīng)人代會批準(zhǔn)后予以執(zhí)行；在預(yù)算執(zhí)行上，嚴(yán)格按照預(yù)算批復(fù)執(zhí)行，強化財政監(jiān)管職責(zé)，規(guī)范預(yù)算調(diào)整行為，實行全過程動態(tài)管理。總的來說，該鎮(zhèn)預(yù)算管理情況較好，內(nèi)容編制全面、程序合法、監(jiān)管有力。

二、主要做法

鳴鳳鎮(zhèn)經(jīng)過多年的實踐，在預(yù)算管理方面也積累了一些成功的經(jīng)驗，鎮(zhèn)級財政預(yù)算管理從無到有，從粗到細，不斷向科學(xué)化、精細化方向發(fā)展。其主要做法是：

（一）把握編制原則，讓預(yù)算編制公開透明

1、預(yù)算編制原則。在預(yù)算編制上，堅持四大原則，一是堅持以收定支，量入為出，收支平衡，不打赤字預(yù)算。二是堅持財政體制不變，認(rèn)真執(zhí)行縣政府下達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制。三是堅持保工資、保運轉(zhuǎn)，先重點、后一般的原則。四是堅持標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，口徑一致，做到公開、公正、公平。

2、預(yù)算編制程序。鳴鳳鎮(zhèn)一級預(yù)算編制采用的是“以收定支、體制結(jié)算”的程序，而財政所經(jīng)費預(yù)算的編制從2014年開始采用的是“二上二下”程序，按照縣財政局“統(tǒng)一編制范圍、統(tǒng)一編制口徑、統(tǒng)一編制標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一預(yù)算文本、統(tǒng)一時間規(guī)定”的要求，按時保質(zhì)完成2014年部門預(yù)算編制工作。

3、預(yù)算編制口徑。一是收入編制口徑。在財政收入預(yù)算方面，一般按照縣政府下達財政增長指標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)此指標(biāo)并以不低于此指標(biāo)的口徑進行預(yù)算收入編制。二是支出編制口徑。在財政預(yù)算支出方面，按照遠安縣體制說明為依據(jù)進行計算。一般實行以收定支的原則，即實現(xiàn)了多少收入安排多少支出。一般是比照往年的支出情況確定一個比例來安排當(dāng)年的支出。

（二）加大監(jiān)管力度，讓預(yù)算執(zhí)行不再跑偏

1、強化監(jiān)管。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管是深化預(yù)算管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié),鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算經(jīng)批復(fù)后,該鎮(zhèn)嚴(yán)格按照預(yù)算批復(fù)執(zhí)行,對預(yù)算資金使用過程進行監(jiān)督,對預(yù)算資金使用效益進行考核評價，對預(yù)算資金的使用真正做到“事前有計劃、事中有監(jiān)督、事后有評價”,實現(xiàn)了對預(yù)算資金使用全過程的追蹤問效管理，進一步提高了預(yù)算資金的使用效益。如果出現(xiàn)實際執(zhí)行情況與預(yù)算差別較大或預(yù)算資金使用效益不理想的情況,則必須考慮調(diào)整預(yù)算編制的標(biāo)準(zhǔn)、方法。

2、檢查分析。運用預(yù)算實績和有關(guān)資料進行對比分析。具體說來，檢查分析預(yù)算收支執(zhí)行情況要有全面、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)資料，不僅要有當(dāng)年本期資料，同時還要有以往的資料。整理匯總后，以本期完成實績與年度預(yù)算對比，與上年同期對比，比出進度的快慢、增減的因素和差距。同時，與該鎮(zhèn)工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值完成的情況比較，看該鎮(zhèn)財政收入的增長速度是否與之相適應(yīng)。通過全面對比，抓住對收支影響較大的問題，進行解剖分析，摸清情況，提出措施，解決問題。

（三）嚴(yán)把三關(guān)，認(rèn)真做好預(yù)（決）算編審工作。

1、把住預(yù)算質(zhì)量關(guān)。在支出預(yù)算中硬化基本支出、細化公用支出、優(yōu)化項目支出、強化預(yù)算約束。特別是對公用經(jīng)費指標(biāo)的監(jiān)管，該鎮(zhèn)要求政府各部門在年初拿出部門預(yù)算，細化到每個具體支出項目，通過人代會審定后再執(zhí)行。通過細分，有效地控制了預(yù)算執(zhí)行中的彈性和隨意性。

2、把住預(yù)算調(diào)整關(guān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的年度預(yù)算執(zhí)行方案批準(zhǔn)后，一般原則上不予以調(diào)整。如果發(fā)生短收或者增支因素，使原收支平衡的預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)赤字，則需要調(diào)整預(yù)算。調(diào)整數(shù)額較大的，必須報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大批準(zhǔn)。因突發(fā)事件及其他難以預(yù)見的特殊支出，在當(dāng)年的預(yù)備費中解決。

3、把住決算編審關(guān)。認(rèn)真執(zhí)行《預(yù)算法》，真實反映財政收支情況，確保財政收支平衡，總結(jié)和分析預(yù)算執(zhí)行結(jié)果，及時向領(lǐng)導(dǎo)提供預(yù)算執(zhí)行情況，適時提出調(diào)整、修正建議，并做好年度決算編審工作。

（四）把握重點，積極做好預(yù)算收支執(zhí)行分析

1、抓住對國家相關(guān)政策執(zhí)行情況的檢查分析。檢查分析查找收入是否按政策，支出是否按預(yù)算，調(diào)整是否按程序；稅收是否依法及時、足額組織入庫；其他預(yù)算收入是否按預(yù)算級次、分成比例正確劃分，有無截留、挪用現(xiàn)象；各項專款是否按規(guī)定?？顚Ｓ茫袩o隨意調(diào)劑、擠占、挪用情況。

2、預(yù)算收支內(nèi)容的檢查分析。在財政收入方面，財政部門征收的非稅收入，除政策因素外，沒有太大變化，相對穩(wěn)定，且占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入權(quán)重較小。因此，檢查分析重點應(yīng)放在稅收上。該鎮(zhèn)重點檢查分析納稅對象（納稅人）應(yīng)納稅額是否足額、及時入庫，有無挪用、拖欠、甚至偷漏現(xiàn)象；有無違反規(guī)定退庫或應(yīng)退未退以及金庫“空轉(zhuǎn)”等調(diào)劑財政收入現(xiàn)象。在財政支出方面，主要看正常經(jīng)費是否按進度撥付和支付，有無超預(yù)算使用，確保專項支出撥付按進度，支出有依據(jù)，使用有效果，專款專用。

（五）認(rèn)真履責(zé)，做好國庫集中收付管理工作

該鎮(zhèn)在做好國庫集中收付管理方面得到縣級肯定。嚴(yán)格按照上級要求，做好指標(biāo)臺賬管理；按時進行預(yù)算內(nèi)外往來資金和專項資金指標(biāo)的撥付，及時為單位辦理審批撥款業(yè)務(wù)，并監(jiān)督單位用款情況；每月與國庫、資金會計及各單位進行對賬，做到日清月結(jié)，賬目清楚。

三、進一步做好預(yù)算管理工作的對策與建議

為進一步規(guī)范提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理水平，增強預(yù)算編制的規(guī)范性、標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性，提高財政資金的使用效益。針對預(yù)算管理過程中存在的問題，筆者提出如下建議：

（一）完善預(yù)算編制方法，推行部門零基預(yù)算

統(tǒng)一預(yù)算編制的方法，防止由于預(yù)算編制方法不當(dāng)而出現(xiàn)的預(yù)算收支不實現(xiàn)象，切勿以上年的收支情況為依據(jù)編制今年的收支預(yù)算。一是科學(xué)測算預(yù)算收入。要按有關(guān)政策規(guī)定和鎮(zhèn)政府實際，認(rèn)真預(yù)測各項收入，實事求是編報各項收入預(yù)算；二是在編制支出預(yù)算時，要根據(jù)測算的可用財力安排支出，充分把握人員情況、日常運轉(zhuǎn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展需求等情況,并以此為基礎(chǔ),準(zhǔn)確測算人員經(jīng)費、公用經(jīng)費發(fā)展性項目支出，確保有限的預(yù)算資金用于最有價值的項目和用途上,以提高效益為目標(biāo),編制具有前瞻性的支出預(yù)算。

（二）細化預(yù)算編制，提高預(yù)算年初到位率

準(zhǔn)確使用預(yù)算科目，杜絕由于不能準(zhǔn)確使用預(yù)算科目而存在的預(yù)算信息失實情況。預(yù)算編制要細化基本支出和項目支出，逐步實現(xiàn)預(yù)算編制全部細化到“項”級科目和落實到具體執(zhí)行項目。一是基本支出預(yù)算要如實、準(zhǔn)確地反映鎮(zhèn)政府機構(gòu)編制、人員、經(jīng)費等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)及變化情況，增強預(yù)算編制的公正和公開。二是政府各大辦的專項業(yè)務(wù)經(jīng)費預(yù)算，必須細化到每個項目和科目，財政所再將各大辦的預(yù)算細化落實到具體項目和相應(yīng)的政府收支分類科目，在執(zhí)行過程中嚴(yán)格按支出項目和科目對號入座，強化管理，提高預(yù)算的約束力度。

（三）規(guī)范預(yù)算支出審批程序

強化財政所職能，提高財政控管能力，所有涉及財政性資金的支出必須經(jīng)財政所審核后撥付，實行全程動態(tài)管理。列入預(yù)算的支出由單位提出申請，財政所長審批、鎮(zhèn)長審批后撥付，其中人員支出、基本支出按進度予以撥付，而項目及專項業(yè)務(wù)經(jīng)費支出不需按進度撥付，待項目完成后，由單位提出申請，根據(jù)預(yù)算具體項目、科目、額度予以撥付；追加支出預(yù)算的由單位打請示報告，財政所審核、分管鎮(zhèn)長、鎮(zhèn)長審批后撥付。對因特殊情況變化出現(xiàn)的預(yù)算項目超支或變更的預(yù)算業(yè)務(wù)，也要規(guī)范預(yù)算調(diào)整行為。

（四）構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管體系

可以考慮借助財政業(yè)務(wù)綜合管理平臺，建立一個融集中支付和會計核算為一體的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管系統(tǒng)。利用國庫支付系統(tǒng)的支付信息作為記賬信息，自動生成記賬憑證，統(tǒng)一預(yù)算會計科目體系，在對經(jīng)濟分類科目進行類、款明細核算的基礎(chǔ)上，進一步細化到項級。將財務(wù)核算和資金管理有機結(jié)合，系統(tǒng)對每一筆收入和支出都從資金來源、資金性質(zhì)、功能分類、經(jīng)濟分類進行全方位核算。預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管系統(tǒng)中可以設(shè)置憑證查詢、科目余額表、總賬、明細賬和會計報表等，以便于匯總查詢所有的記賬憑證、賬簿和報表，分析憑證填制是否規(guī)范，是否及時進行了賬務(wù)處理等，能夠及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。

（五）強化人大監(jiān)督，審議預(yù)算草案

鎮(zhèn)人代會必須根據(jù)細化的收支預(yù)算草案及其應(yīng)實現(xiàn)的事業(yè)成果與應(yīng)取得的社會綜合效益逐一進行審核，審議后再決定批準(zhǔn)與否或提出修訂議案，同時，還要定期審查鎮(zhèn)財政預(yù)算執(zhí)行情況，做到全方位的監(jiān)管，由于有細化的預(yù)算作保證，代表真正能行使法律賦予的職責(zé)。

湖北省遠安縣鳴鳳鎮(zhèn)財政所）