（浙江省地下建筑設(shè)計(jì)研究院，浙江杭州310012）

0 引言

當(dāng)前優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的理念已經(jīng)成為一種社會共識，如何實(shí)現(xiàn)城市公共交通優(yōu)先發(fā)展正成為城市管理者需要面對的現(xiàn)實(shí)課題。從2004年首次發(fā)布《建設(shè)部關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見》(建城[2004]38號)，到2005年《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見的通知》(國辦發(fā)[2005]46號)，再到2012年《國務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》(國發(fā)[2012]64號)，在不到10年的時(shí)間里，中央政府已經(jīng)為城市公共交通的優(yōu)先發(fā)展出臺了一系列的原則性指導(dǎo)意見。然而，要真正實(shí)現(xiàn)城市公共交通優(yōu)先發(fā)展，還迫切需要城市政府通過制度設(shè)計(jì)將上述指導(dǎo)性原則轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂锌刹僮餍缘墓ぷ髦贫?，并采取針對性的改革措施加以?shí)施。

本文在闡述城市公共交通技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征、行業(yè)體制模式的基礎(chǔ)上，結(jié)合杭州市公共交通發(fā)展現(xiàn)狀，針對存在的問題，提出杭州市公共交通優(yōu)先發(fā)展的體制模式、工作機(jī)制和改革措施。

1 城市公共交通技術(shù)經(jīng)濟(jì)理論

1.1 技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征

1）自然壟斷。

城市公共交通運(yùn)營的固定成本(如場站建設(shè)、車輛購置等)較大，而額外運(yùn)送一名乘客的邊際成本又極低，因此具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征。此外，公共交通運(yùn)營成本會隨著線網(wǎng)的整合而下降，即存在網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)。規(guī)模經(jīng)濟(jì)和網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)決定了公共交通行業(yè)的自然壟斷性。

2）信息不對稱。

公共交通企業(yè)可以憑借壟斷經(jīng)營積累雄厚的技術(shù)和管理力量、掌握市場需求和運(yùn)營成本信息，而政府監(jiān)管部門往往因人員、經(jīng)費(fèi)等條件制約而相形見絀。這種現(xiàn)象在大中城市表現(xiàn)尤為突出，對政府監(jiān)管十分不利。

3）正外部性。

首先，城市公共交通是滿足居民出行需求的基本公共服務(wù)。其次，使用公共交通可以緩解交通擁堵、減少環(huán)境污染。最后，公共交通需求的上升會促使線路班次增加，所有乘客都會因候車時(shí)間縮短而受益，即Mohring效應(yīng)[1]。

1.2 行業(yè)體制模式

1）政府管制——公共壟斷模式。

傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，在存在自然壟斷、信息不對稱、正外部性等特征的行業(yè)中，政府應(yīng)對行業(yè)中的經(jīng)濟(jì)主體施加相應(yīng)約束，以彌補(bǔ)市場失靈，并實(shí)現(xiàn)社會福利最大化。城市公共交通行業(yè)由于前述的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征，一直受到政府的管制，并逐漸由最初受管制的私人壟斷演變?yōu)楣矇艛?，即以國有企業(yè)獨(dú)家經(jīng)營城市公共交通。公共壟斷是20世紀(jì)80年代以前通行全球的公共交通體制模式，也是目前杭州市公共交通的體制模式。

2）市場競爭——特許經(jīng)營模式。

規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，應(yīng)該在公用事業(yè)行業(yè)中引入競爭機(jī)制，即以招標(biāo)方式使多家企業(yè)競爭區(qū)域內(nèi)行業(yè)的獨(dú)家經(jīng)營權(quán)(即特許經(jīng)營權(quán))，并由報(bào)價(jià)最低的企業(yè)獲得經(jīng)營權(quán)。公共交通特許經(jīng)營制度于20世紀(jì)90年代初開始在歐洲國家中大規(guī)模實(shí)施，這種通過分離事前競爭與事后壟斷，將市場競爭的高效率與獨(dú)家經(jīng)營的規(guī)模經(jīng)濟(jì)有機(jī)結(jié)合的方法，可以有效克服公共壟斷低效率與放松管制惡性競爭的弊端，是目前世界上大中城市公共交通行業(yè)的主流體制模式。中國于2005年在《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見的通知》(國辦發(fā)[2005]46號)中明確了城市公共交通行業(yè)實(shí)行特許經(jīng)營模式的改革方向。

3）激勵機(jī)制——激勵性合約模式。

新規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)運(yùn)用博弈論、信息經(jīng)濟(jì)學(xué)等微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)前沿理論，在委托—代理框架下，研究信息不對稱情況下政府管制的激勵機(jī)制，使以盈利為目的的企業(yè)在獲得自身利益最大化的同時(shí)也造就社會福利的最大化，即激勵相容。激勵性合約模式是特許經(jīng)營模式的延伸和完善，目前尚處于理論研究階段。

2 杭州市公共交通發(fā)展?fàn)顩r

2.1 政策環(huán)境

1）優(yōu)先發(fā)展公共交通，緩解市民“出行難”問題。

2004年，杭州市委下發(fā)了《關(guān)于構(gòu)建“城市公交優(yōu)先”體系解決市民“出行難”問題的實(shí)施意見(試行)》(市委發(fā)[2004]34號)，提出按照“規(guī)劃、建設(shè)、管理、素質(zhì)”四管齊下的原則和“政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作、規(guī)模經(jīng)營、有序競爭、政策扶持、優(yōu)先發(fā)展”的總體思路，以“優(yōu)先發(fā)展公共交通為突破口，以構(gòu)建地面快速公交運(yùn)行系統(tǒng)為主要載體，通過優(yōu)化政府管理職能，完善市場運(yùn)作機(jī)制，盤活現(xiàn)有公交資源，調(diào)整公交路網(wǎng)系統(tǒng)，增強(qiáng)公交運(yùn)行能力，改善公交服務(wù)質(zhì)量，提高公交車輛出行分擔(dān)率。該文件的發(fā)布和實(shí)施使杭州市躋身于中國較早啟動公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的城市行列。

2）打造“品質(zhì)公交”，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展。

2010年，杭州市委出臺了《關(guān)于深入實(shí)施公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略打造“品質(zhì)公交”的實(shí)施意見》(市委[2010]5號)，在延續(xù)公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出努力構(gòu)筑具有杭州特色、國內(nèi)領(lǐng)先、國際一流、“五位一體”(包括軌道交通、公共汽(電)車、水上巴士、公共自行車、出租汽車)、“8+5”(8城區(qū)與5縣市)品質(zhì)“大公交”體系的目標(biāo)。該文件將提升公共交通服務(wù)質(zhì)量作為優(yōu)先發(fā)展公共交通的核心戰(zhàn)略，同時(shí)將優(yōu)先發(fā)展公共交通的目的由解決城市交通問題上升至促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展的高度。

2.2 法規(guī)體系

2012年，為配合地鐵1號線的開通運(yùn)營，由市政府頒布的《杭州市城市軌道交通運(yùn)營管理辦法》對軌道交通系統(tǒng)的運(yùn)營管理、安全管理、應(yīng)急處置等制定了相應(yīng)規(guī)范。2013年經(jīng)浙江省人大常委會批準(zhǔn)的《杭州市公共汽車客運(yùn)管理?xiàng)l例》對全市公共汽車客運(yùn)系統(tǒng)的規(guī)劃建設(shè)、設(shè)施管理、線路及線路營運(yùn)權(quán)、營運(yùn)秩序、監(jiān)督管理等進(jìn)行了法律規(guī)定。

上述兩部法規(guī)盡管涉及杭州市城市公共交通系統(tǒng)中軌道交通和公共汽車兩個(gè)主體部分，但仍然缺乏一部在體制機(jī)制層面上統(tǒng)籌規(guī)范整個(gè)“大公交”體系的地方性法規(guī)。

2.3 體制狀況

1）管理體制——挑戰(zhàn)嚴(yán)峻、機(jī)遇難得。

2003—2011年，杭州市城市公共交通行業(yè)主管部門為市政府城市管理辦公室，但在實(shí)際操作中，該部門僅負(fù)責(zé)最后的審批，而公交線網(wǎng)編制、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制定、新辟或延伸線路的申請由作為唯一運(yùn)營企業(yè)的市公共交通集團(tuán)有限公司(以下簡稱“公交集團(tuán)”)具體操作，實(shí)際上代理了政府的大部分職能[2]，造成政府管理嚴(yán)重缺位。

2012年2月杭州市交通運(yùn)輸局成立，該機(jī)構(gòu)劃入原市政府城市管理辦公室的城市客運(yùn)管理職責(zé)，增加城市軌道交通運(yùn)營的行業(yè)管理職責(zé)，并突出優(yōu)先發(fā)展公共交通的職責(zé)。交通運(yùn)輸局的成立標(biāo)志著杭州市歷史上第一個(gè)統(tǒng)一管理“大公交”體系的政府工作部門誕生，也為開創(chuàng)杭州市公共交通行業(yè)管理體制的新局面帶來了難得的機(jī)遇。

2）經(jīng)營體制——壟斷加劇、改革停滯。

杭州市城市公共交通服務(wù)由公交集團(tuán)獨(dú)家經(jīng)營。公交集團(tuán)在立足傳統(tǒng)的城市公共汽(電)車運(yùn)營服務(wù)的基礎(chǔ)上，近年來開始涉足公共自行車等新型公共交通領(lǐng)域，2008年還通過參股的方式進(jìn)入杭州市與周邊縣市間的“公交一體化”客運(yùn)市場。

與《關(guān)于構(gòu)建“城市公交優(yōu)先”體系解決市民“出行難”問題的實(shí)施意見(試行)》(市委發(fā)[2004]34號)中提出的建立城市公共交通市場化運(yùn)作機(jī)制、“實(shí)行多家經(jīng)營，形成適度競爭”的要求相比較，針對杭州市公共交通壟斷經(jīng)營的改革不僅沒有取得進(jìn)展，而且還存在壟斷程度進(jìn)一步加劇的趨勢。

3）補(bǔ)償機(jī)制——初見成效、尚待完善。

2007年出臺的《關(guān)于政府購買城市公交服務(wù)的實(shí)施意見》(杭政辦函[2007]330號)為杭州市建立了以“一個(gè)購買、兩個(gè)聯(lián)動”為核心的公共財(cái)政補(bǔ)貼補(bǔ)償機(jī)制。在該機(jī)制下，公共交通企業(yè)實(shí)行的各種票價(jià)優(yōu)惠由政府按乘客類別分別進(jìn)行全額或差額補(bǔ)貼；企業(yè)承擔(dān)的公共交通服務(wù)的虧損則由政府適當(dāng)補(bǔ)貼。同時(shí)，在公共交通企業(yè)建立正常的職工工資增長機(jī)制和油價(jià)補(bǔ)貼聯(lián)動機(jī)制，不足部分由市財(cái)政實(shí)行專項(xiàng)補(bǔ)貼。2008年出臺的《杭州市城市公共交通專項(xiàng)資金管理辦法(試行)》(杭政辦函[2008]302號)明確規(guī)定，市區(qū)土地出讓金收入的2.5%專項(xiàng)用于公共交通設(shè)施建設(shè)和車輛購置、更新的補(bǔ)貼。

杭州市公共交通補(bǔ)償機(jī)制覆蓋了公共交通運(yùn)營和設(shè)施建設(shè)，對減輕乘客(尤其是老人、學(xué)生等特殊群體)和公共交通企業(yè)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)、推動公共交通設(shè)施建設(shè)發(fā)揮了積極作用，但與真正意義上的政府購買公共交通服務(wù)還存在較大距離。首先在運(yùn)營環(huán)節(jié)，政府直接購買的是公共交通企業(yè)對各類人員實(shí)行的票價(jià)優(yōu)惠額以及公共交通企業(yè)的營運(yùn)虧損，而不是公共交通服務(wù)本身。一方面，在公共交通票價(jià)遠(yuǎn)低于運(yùn)營成本的情況下，企業(yè)為了控制成本，缺乏主動擴(kuò)大公共交通服務(wù)供給的動力；另一方面，在公共交通運(yùn)營成本核算機(jī)制不完善的情況下，又容易出現(xiàn)企業(yè)虛報(bào)成本，影響財(cái)政補(bǔ)貼資金使用效率的問題。其次在設(shè)施建設(shè)環(huán)節(jié)，與土地出讓金掛鉤的公共交通專項(xiàng)資金制度受土地市場波動的影響較大，缺乏可靠性。這對主要依賴土地出讓收入和政府投資的公共交通設(shè)施建設(shè)極為不利。

2.4 運(yùn)行狀況

2.4.1 系統(tǒng)概況

經(jīng)過多年來的不懈發(fā)展，杭州市“五位一體”的“大公交”體系已經(jīng)基本成型。

1）城市軌道交通實(shí)現(xiàn)零的突破：杭州市首條城市軌道交通線路——地鐵1號線于2012年底正式開通運(yùn)營，線路貫穿臨平副城、下沙副城、江南副城和杭州市中心城區(qū)，全長48 km，沿線共設(shè)車站30個(gè)。同時(shí)，全長48 km的地鐵2號線也正在加緊建設(shè)中。

2）公共汽(電)車穩(wěn)步發(fā)展：目前公共汽(電)車運(yùn)營線路總數(shù)達(dá)548條，線路長度約9 000 km，2012年日均客運(yùn)量達(dá)357.83萬人次·d-1。

3）水上巴士逐步完善：目前已開通水上巴士線路8條，線路涵蓋城西、城北、城中地區(qū)，總線路里程達(dá)78 km。

4）公共自行車快速推廣：截至2012年底，杭州市公共自行車系統(tǒng)已建成租賃點(diǎn)2962個(gè)，投放公共自行車69 750輛，日均租用量達(dá)到25.76萬人次·d-1。

5）出租汽車有序發(fā)展：目前出租汽車總量約為8 500輛，出租汽車數(shù)量長期保持3%～5%的適度增長；同時(shí)，為了改善出租汽車駕駛?cè)说墓ぷ鳁l件，已建成7個(gè)出租汽車服務(wù)區(qū)。

2.4.2 評價(jià)指標(biāo)

根據(jù)2010年杭州市開展的居民出行調(diào)查結(jié)果，杭州市主城區(qū)居民全方式出行中公交分擔(dān)率為23.45%，主城中心區(qū)公共汽車線網(wǎng)密度達(dá)3.8 km·km-2，萬人擁有公共交通車輛達(dá)到16標(biāo)臺，公共汽車站300 m覆蓋率達(dá)到51%，但是公共汽車平均運(yùn)營速度較低，僅為10.5 km·h-1[3]。

將杭州市公共汽車發(fā)展現(xiàn)狀指標(biāo)與《關(guān)于深入實(shí)施公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略打造“品質(zhì)公交”的實(shí)施意見》(市委[2010]5號)中制定的發(fā)展目標(biāo)對比(見表1)，可以得出：

1）設(shè)施規(guī)模基本達(dá)標(biāo)。公共汽車站300 m覆蓋率基本可以達(dá)到政府目標(biāo)值；線網(wǎng)密度已經(jīng)提前5年達(dá)到政府目標(biāo)值。

2）分擔(dān)率長期徘徊不前。2005年公共交通出行約占居民出行總量的22%，2010年這一指標(biāo)值僅為23.45%，短期內(nèi)難以達(dá)到政府要求的35%～40%的目標(biāo)。

3）服務(wù)質(zhì)量持續(xù)下滑。公共汽(電)車平均運(yùn)營速度由2005年12～14 km·h-1下降至2010年10.5 km·h-1，與2012年15 km·h-1的目標(biāo)值存在較大差距。

3 制度設(shè)計(jì)

城市公共交通優(yōu)先發(fā)展的制度設(shè)計(jì)是在明確公共交通發(fā)展目標(biāo)的基礎(chǔ)上，選擇合適的公共交通行業(yè)體制模式，并制定有效的工作機(jī)制。

3.1 發(fā)展目標(biāo)

當(dāng)前杭州市機(jī)動車數(shù)量激增、道路資源稀缺、城市交通擁堵、大氣污染嚴(yán)重，城市公共交通肩負(fù)的使命已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了城市公共客運(yùn)的范疇。發(fā)展城市公共交通不僅是為了解決出行問題，最終目的是吸引更多的人選擇公共交通出行，形成以公共交通占主導(dǎo)地位的城市交通結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)資源集約、環(huán)境友好、社會和諧，最終促進(jìn)城市可持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，杭州市公共交通優(yōu)先發(fā)展應(yīng)以構(gòu)建以公共交通為主導(dǎo)的城市交通系統(tǒng)為總體目標(biāo)。

表1 杭州市公共交通發(fā)展指標(biāo)Tab.1 Public transportation development indices in Hangzhou

3.2 體制模式

公共交通特許經(jīng)營制度是在政府對城市公共交通的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)內(nèi)容做出明確規(guī)定的前提下，在公共交通服務(wù)的提供上引入市場機(jī)制，即通過招標(biāo)方式授讓公共交通經(jīng)營權(quán)，從而最大限度地提高公共交通服務(wù)效率。

特許經(jīng)營制度可通過政府編制的線網(wǎng)規(guī)劃保證服務(wù)水平、通過營運(yùn)權(quán)招標(biāo)保證服務(wù)效率、通過政府運(yùn)營監(jiān)督保證服務(wù)質(zhì)量。高水平、高質(zhì)量的公共交通服務(wù)是提高公共交通吸引力的基礎(chǔ)，而高效率的公共交通服務(wù)是保持公共交通吸引力可持續(xù)的源泉。公共交通特許經(jīng)營制度是《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見的通知》(國辦發(fā)[2005]46號)、《關(guān)于構(gòu)建“城市公交優(yōu)先”體系解決市民“出行難”問題的實(shí)施意見(試行)》(市委發(fā)[2004]34號)中所明確的行業(yè)改革方向，因此是杭州市公共交通行業(yè)體制模式的必然選擇。

3.3 工作機(jī)制

下文以建立公共交通特許經(jīng)營制度這一行業(yè)體制模式為主線，闡述杭州市城市公共交通優(yōu)先發(fā)展的工作機(jī)制，如圖1所示。

1）政府制定發(fā)展目標(biāo)。

杭州市政府根據(jù)城市性質(zhì)與發(fā)展目標(biāo)、城市規(guī)模與布局結(jié)構(gòu)、城市交通現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢，制定以公共交通出行占機(jī)動化出行的比例為核心指標(biāo)的城市公共交通發(fā)展目標(biāo)。

2）政府制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

城市公共交通主管部門根據(jù)城市公共交通發(fā)展目標(biāo)、公共財(cái)政能力，從公共交通乘客的出行體驗(yàn)出發(fā)，以與其他機(jī)動化出行方式相競爭為目標(biāo)，從方便性(車站覆蓋率、營運(yùn)時(shí)段、發(fā)車頻率等)、快捷性(平均運(yùn)營速度、最大出行時(shí)耗等)、舒適性(車輛乘載率、設(shè)施整潔完好率等)等方面制定城市公共交通服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)[4]。服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)是編制公共交通線網(wǎng)、考核城市公共交通發(fā)展水平的重要依據(jù)。

3）政府確定服務(wù)內(nèi)容。

城市公共交通主管部門或其委托的專業(yè)機(jī)構(gòu)，在公共交通服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)下，通過定期組織客流調(diào)查、線路普查等方式，掌握公共交通客流需求及供給現(xiàn)狀，制定或優(yōu)化調(diào)整城市公共交通線網(wǎng)規(guī)劃。公共交通線網(wǎng)規(guī)劃一般包括線網(wǎng)結(jié)構(gòu)、線路走向、車站設(shè)置、營運(yùn)時(shí)段、發(fā)車頻率等服務(wù)要素，是對公共交通服務(wù)內(nèi)容的具體規(guī)定。

4）政府招標(biāo)購買服務(wù)。

城市公共交通主管部門通過招標(biāo)等公平競爭方式授予公共交通營運(yùn)權(quán)，并在營運(yùn)權(quán)期限內(nèi)對經(jīng)營企業(yè)的運(yùn)營服務(wù)實(shí)行監(jiān)督考核，定期核定經(jīng)營企業(yè)提供公共交通服務(wù)的合理成本，并根據(jù)經(jīng)營合同的約定采取獎懲措施、兌現(xiàn)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

5）企業(yè)中標(biāo)提供服務(wù)。

公共交通企業(yè)通過中標(biāo)獲得公共交通營運(yùn)權(quán)，嚴(yán)格按城市公共交通主管部門確定的公共交通線網(wǎng)規(guī)劃向社會公眾提供服務(wù)，接受城市公共交通主管部門、社會公眾的監(jiān)督，并根據(jù)經(jīng)營合同的約定獲得合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

6）公眾使用服務(wù)并參與決策。

社會公眾使用公共交通企業(yè)提供的服務(wù)，支付規(guī)定的服務(wù)費(fèi)用，同時(shí)還可以監(jiān)督公共交通企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量，并通過公共交通發(fā)展目標(biāo)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、線網(wǎng)規(guī)劃、保障措施等政策制定環(huán)節(jié)，參與有關(guān)公共交通發(fā)展的決策。

7）政府提供基本保障。

根據(jù)城市公共交通發(fā)展目標(biāo)，財(cái)政部門將公共交通運(yùn)營補(bǔ)貼、設(shè)施建設(shè)費(fèi)用納入政府預(yù)算，確保政府對公共交通運(yùn)營及公共交通設(shè)施的經(jīng)濟(jì)保障；城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門將城市公共交通設(shè)施納入城市規(guī)劃，為公共交通發(fā)展提供用地保證；建設(shè)、交通主管部門負(fù)責(zé)公共交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)；公安機(jī)關(guān)交通管理部門負(fù)責(zé)為公共交通運(yùn)營提供良好的道路交通環(huán)境；物價(jià)部門制定有利于公共交通優(yōu)先發(fā)展的票制、小汽車停車費(fèi)率等。

4 改革措施

在明確發(fā)展目標(biāo)、確定體制模式、形成工作機(jī)制后，需要研究現(xiàn)階段杭州市公共交通優(yōu)先發(fā)展迫切需要采取的改革措施。

4.1 體制改革

公共交通體制改革是杭州市城市公共交通優(yōu)先發(fā)展的制度基石，構(gòu)建行業(yè)監(jiān)管體制、改革行業(yè)經(jīng)營體制是杭州市公共交通體制改革的兩大任務(wù)。

4.1.1 構(gòu)建監(jiān)管體制

為了徹底扭轉(zhuǎn)長期以來政府在城市公共交通管理上嚴(yán)重缺位的局面，建議在徹底剝離公交集團(tuán)實(shí)際代理的政府城市公共交通管理職能的基礎(chǔ)上，在杭州市交通運(yùn)輸局設(shè)立城市公共交通專業(yè)管理機(jī)構(gòu)——城市公共交通管理中心。

1）機(jī)構(gòu)定位。

該機(jī)構(gòu)為杭州市交通運(yùn)輸局直屬的公益性事業(yè)單位，統(tǒng)一負(fù)責(zé)全市“大公交”行業(yè)的日常管理。由于出租汽車的行業(yè)特殊性，建議其仍然由杭州市客運(yùn)出租汽車管理處主管。

2）機(jī)構(gòu)職能。

負(fù)責(zé)制定公共交通服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，組織公共交通線網(wǎng)規(guī)劃和優(yōu)化方案的編制，管理公共交通營運(yùn)權(quán)招標(biāo)，并對經(jīng)營企業(yè)的運(yùn)營服務(wù)實(shí)行監(jiān)督考核。機(jī)構(gòu)可以內(nèi)設(shè)公共交通規(guī)劃、招標(biāo)管理、運(yùn)營監(jiān)管等專業(yè)部門。

圖1 杭州市公共交通優(yōu)先發(fā)展工作機(jī)制Fig.1 Working process for prioritizing public transportation development in Hangzhou

3）組建方式。在吸收和整合公交集團(tuán)的公共汽(電)車運(yùn)營管理技術(shù)力量、杭州市地鐵集團(tuán)有限責(zé)任公司的軌道交通運(yùn)營管理技術(shù)力量、杭州市綜合交通研究中心的公共交通規(guī)劃技術(shù)力量的基礎(chǔ)上，適當(dāng)充實(shí)運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)、政府采購等方面的技術(shù)力量。

4.1.2 改革經(jīng)營體制

為了提高公共交通服務(wù)的運(yùn)營效率、確保公共交通發(fā)展的可持續(xù)性，政府應(yīng)以更大的勇氣排除阻力，重啟《關(guān)于構(gòu)建“城市公交優(yōu)先”體系解決市民“出行難”問題的實(shí)施意見(試行)》(市委發(fā)[2004]34號)中提出的公交集團(tuán)改革方案——“一獨(dú)兩分”，即獨(dú)立結(jié)算、場運(yùn)分離、運(yùn)營分家。

1）獨(dú)立結(jié)算。

以公交集團(tuán)現(xiàn)有的公交IC卡結(jié)算部門為基礎(chǔ)，成立獨(dú)立于公共交通營運(yùn)企業(yè)以外的公共交通結(jié)算企業(yè)，為全市公共交通營運(yùn)企業(yè)的有序競爭提供經(jīng)濟(jì)結(jié)算保障。

2）場運(yùn)分離。

按照“場(站)運(yùn)分離、資源共享、有償使用”的思路，將現(xiàn)有的公共汽車中心站、首末站、?？空镜然A(chǔ)設(shè)施從公交集團(tuán)中剝離，成立具有獨(dú)立法人地位的公共交通場站經(jīng)營公司，對公共交通場站實(shí)行統(tǒng)一經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)資源共享，為各公共交通營運(yùn)企業(yè)提供開放的服務(wù)平臺。

3）運(yùn)營分家。

將公交集團(tuán)所屬的運(yùn)營類子公司整合為兩家以上具有一定規(guī)模且具有獨(dú)立法人地位的公共交通營運(yùn)企業(yè)，參與全市公共交通營運(yùn)市場的公平競爭，以提高公共交通服務(wù)的質(zhì)量和效率。

4.2 公共交通多元化發(fā)展

杭州市地鐵1號線已經(jīng)建成通車，隨著后續(xù)線路建設(shè)的加速推進(jìn)，軌道交通的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)也將逐漸顯現(xiàn)。由于軌道交通具有完全獨(dú)立的路權(quán)，其在運(yùn)營速度、運(yùn)力等方面的優(yōu)勢是其他公共交通方式無法比擬的。然而，在構(gòu)建軌道交通網(wǎng)絡(luò)的同時(shí)，也應(yīng)該關(guān)注在經(jīng)濟(jì)性、靈活性、可達(dá)性等方面具有優(yōu)勢的地面公共交通方式，例如快速公交、有軌電車等。

4.2.1 快速公交

杭州市快速公交曾經(jīng)聞名全國，由于道路時(shí)空資源緊張，目前這一主要依賴于公交專用車道的系統(tǒng)可挖掘的潛力十分有限。杭州市可以借鑒廈門市快速公交的經(jīng)驗(yàn)，引進(jìn)公交專用路。公交專用路是以高架、隧道等形式建設(shè)的不受橫向交通干擾的公共交通車輛專用道路設(shè)施。借助于公交專用路，快速公交的運(yùn)能、運(yùn)速可提高至接近輕軌的下限(分別為1.0～1.2萬人次·h-1、25～35 km·h-1)。其設(shè)置形式較靈活，可以沿規(guī)劃的軌道交通線位設(shè)置，未來隨著客流成長適時(shí)升級為軌道交通；也可以在具備設(shè)置條件且未規(guī)劃軌道交通的城市主要客運(yùn)走廊上設(shè)置；更可以設(shè)置在對公共交通運(yùn)營影響較大的主要擁堵路段。建議杭州市相關(guān)部門開展將上塘路—中河路高架道路改造為公交專用路的可行性研究，即把目前高架道路下10余條公交線路適當(dāng)整合后全部移至高架橋上通行，同時(shí)將在高架橋上行駛的機(jī)動車全部移至高架橋下地面道路通行，并重點(diǎn)解決好高架橋上公共汽車站的設(shè)置以及橋上、橋下公交線路的銜接等問題。

4.2.2 有軌電車

得益于車輛制造技術(shù)的不斷進(jìn)步，目前有軌電車普遍采用100人以上的大容量車廂，一般支持3～4節(jié)車廂的編組方式，因而其單向客運(yùn)能力可以高達(dá)1萬人次·h-1以上。這種大編組的運(yùn)營方式可以將同一通道上的多條公共交通線路整合為一條，顯著減少了通道內(nèi)營運(yùn)公共汽車的數(shù)量，從而為公共交通信號優(yōu)先的實(shí)施創(chuàng)造有利條件。同時(shí)，有軌電車的路權(quán)更為獨(dú)立，車站間距較大，其平均運(yùn)營速度可達(dá)到20～25 km·h-1。有軌電車適用于客流量大、公共交通線路重疊度高，但由于途經(jīng)環(huán)境、景觀敏感區(qū)域而不具備公交專用路設(shè)置條件的主要客運(yùn)走廊。杭州市曙光路—體育場路、慶春路、解放路、建國路等穿越市中心的主干路比較適合發(fā)展有軌電車。

4.3 經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償

公共交通運(yùn)營成本的補(bǔ)償途徑主要包括票款收入和財(cái)政補(bǔ)貼，由于財(cái)政補(bǔ)貼一般為運(yùn)營成本與票款收入之間的差額，因此建立運(yùn)營成本核算體系、改革和完善票制是建立公共交通經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度的重要工作。

4.3.1 建立運(yùn)營成本核算體系

公共交通運(yùn)營成本核算體系主要由成本構(gòu)成、成本基準(zhǔn)、核算規(guī)則三部分構(gòu)成。建議首先出臺相關(guān)政策規(guī)定，嚴(yán)格界定公共交通運(yùn)營成本的構(gòu)成。其次，通過對公共交通經(jīng)營數(shù)據(jù)進(jìn)行采集、處理、發(fā)布的動態(tài)工作機(jī)制，準(zhǔn)確掌握行業(yè)成本的基準(zhǔn)水平。最后，制定科學(xué)合理的成本取值規(guī)則，規(guī)范運(yùn)營企業(yè)的成本核算行為。

4.3.2 改革和完善公共交通票制

城市公共交通不僅是一項(xiàng)基本的公共服務(wù)，而且還發(fā)揮著治堵、節(jié)能、減排等日益重要的社會功能。因此為了鼓勵公共交通出行，杭州市公共交通票制不應(yīng)再以補(bǔ)償營運(yùn)成本為主要目的，而應(yīng)主要用于防止“公地悲劇”，即免費(fèi)可能造成的濫用，進(jìn)而使其無法正常運(yùn)行的現(xiàn)象。基于這一功能定位的轉(zhuǎn)變，改革和完善杭州市公共交通票制的基本思路應(yīng)該是在維持低票價(jià)水平的基礎(chǔ)上，簡化票制結(jié)構(gòu)，完善票價(jià)優(yōu)惠政策。

1）維持低票價(jià)水平。

在政府財(cái)力允許的前提下，杭州市公共交通應(yīng)維持盡可能低的票價(jià)水平，這樣既能提升公共交通需求，又能杜絕濫用，從而最大限度地發(fā)揮公共交通在治堵、節(jié)能、減排等方面的正外部性效應(yīng)。

2）簡化票制結(jié)構(gòu)。

由于杭州市公共交通票制的主要功能由補(bǔ)償營運(yùn)成本轉(zhuǎn)變?yōu)榉乐埂肮锉瘎　?，建議改革現(xiàn)行的按公共交通方式(常規(guī)公交、快速公交、地鐵等)進(jìn)行分類、以乘車次數(shù)或距離為計(jì)價(jià)單位等與營運(yùn)成本掛鉤的計(jì)價(jià)方式，實(shí)行以出行次數(shù)為計(jì)價(jià)單位、同一次出行免費(fèi)換乘，不同公共交通方式實(shí)行同一票價(jià)的更為簡單合理的“一票出行制”收費(fèi)模式，從而為公共交通出行提供更大的方便和實(shí)惠。

3）完善票價(jià)優(yōu)惠政策。

公共交通票價(jià)優(yōu)惠分為市場型和政策型。市場型優(yōu)惠包括針對支付方式的優(yōu)惠(如預(yù)繳費(fèi)、電子錢包等)和針對使用頻率的優(yōu)惠(如月票、季票等)。建議進(jìn)一步加大市場型優(yōu)惠的力度，推出日票、家庭票、周末票、年票、浮動月票(自第一次使用起30天有效)等方便靈活的票價(jià)形式，以吸引更多人更頻繁地使用公共交通。政策型優(yōu)惠主要為針對特殊群體的優(yōu)惠(如老人卡、學(xué)生卡等)，建議合理限制政策型優(yōu)惠的使用時(shí)段和使用次數(shù)，確保公共資源使用的效率和公平。

4.4 限制小汽車

公共交通優(yōu)先發(fā)展不僅取決于公共交通系統(tǒng)的內(nèi)在因素，還受到諸多外部因素的影響。其中小汽車出行不僅直接分流公共交通需求，而且與公交車輛爭奪有限的道路資源，影響公共交通運(yùn)營服務(wù)水平。因此，加大對小汽車使用的限制力度，是實(shí)現(xiàn)公共交通優(yōu)先發(fā)展的重要配套措施。

4.4.1 限制小汽車使用

杭州市于2011年底對普通機(jī)動車(除公共汽車、出租汽車、應(yīng)急車輛以外的機(jī)動車)采取“高峰限行”措施，盡管取得了一定成效，但其不可持續(xù)性卻十分明顯。首先，按目前的機(jī)動車保有量增長速度，現(xiàn)行尾號限行措施的效果只能維持1～2年時(shí)間。其次，尾號限行措施缺乏進(jìn)一步加大力度的調(diào)節(jié)空間。無論是延長限行時(shí)段還是擴(kuò)大限行區(qū)范圍都無助于高峰時(shí)段擁堵區(qū)域的交通改善，而增加限行比例又僅剩下“5天限4天”這一唯一具有可操作性但卻十分極端的選擇。最后，由于缺乏車輛保有環(huán)節(jié)的總量控制機(jī)制，尾號限行帶來的暫時(shí)性的交通改善反而會刺激汽車消費(fèi)，進(jìn)一步增加道路交通壓力。

因此，杭州市今后限制小汽車使用的重點(diǎn)應(yīng)由限制出行向限制路權(quán)轉(zhuǎn)變，而限制路權(quán)的基本策略則通過“制堵”來“治堵”，即在有限的道路資源條件下，通過限制小汽車路權(quán)的方式換取公共交通運(yùn)行環(huán)境的改善，達(dá)到交通治堵的目的?！爸贫隆钡木唧w措施主要包括加大公交專用車道的設(shè)置強(qiáng)度、恢復(fù)單向通行主干路為雙向通行。

1）加大公交專用車道的設(shè)置強(qiáng)度。

為了發(fā)揮公交專用車道對小汽車路權(quán)的限制作用，除繼續(xù)擴(kuò)大公交專用車道的覆蓋范圍，更應(yīng)重點(diǎn)加大其設(shè)置強(qiáng)度，即在道路資源最為緊缺的擁堵路段敢于犧牲機(jī)動車道為公交專用車道的設(shè)置或擴(kuò)容創(chuàng)造條件。建議重新啟動在重要交通走廊——天目山路設(shè)置雙向4條公交專用車道的工作；同時(shí)積極試點(diǎn)和探索在公交線路繁忙的雙向4車道道路設(shè)置公交專用車道。

2）恢復(fù)單向通行主干路為雙向通行。

2004年杭州市將兩條平行的東西向主干路(文二路、文三路)改造成一對單向通行的道路。然而，城市主干路單向通行是一種典型的小汽車優(yōu)先的交通組織措施，同時(shí)有悖于杭州市交通構(gòu)成復(fù)雜、道路網(wǎng)稀疏的道路交通特征。一方面，單向通行提高車輛通行能力的優(yōu)勢會因大量逆向通行的公共汽車和自行車大打折扣；另一方面，單向通行降低交通可達(dá)性的劣勢(如增加繞行距離等)會因鄰近道路相距較遠(yuǎn)而被放大。尤其值得關(guān)注的是，單向通行必然會造成城市主干路上逆向綠燈時(shí)長不足致使公共汽車通行能力大幅下降的問題，從而嚴(yán)重影響公共交通服務(wù)水平。鑒于此，建議交警部門抓住即將為配合地鐵2號線西北段(文二路)施工而進(jìn)行交通組織方案調(diào)整的時(shí)機(jī)，研究恢復(fù)文二路、文三路雙向通行的可行性。

4.4.2 限制小汽車停放

停車成本是影響選擇小汽車出行的重要因素。賦予停車供給以交通需求管理的職能，并引入停車收費(fèi)的市場化定價(jià)機(jī)制控制停車需求應(yīng)成為杭州市停車制度改革的方向。

1）發(fā)揮停車供給的交通需求管理功能。

現(xiàn)行的停車管理模式對建設(shè)項(xiàng)目停車設(shè)施配建標(biāo)準(zhǔn)一律采取下限控制，應(yīng)采取措施對這種模式進(jìn)行改革。結(jié)合區(qū)域差別化的交通管理策略，對道路交通擁堵嚴(yán)重的區(qū)域可采用配建標(biāo)準(zhǔn)上限控制的辦法，通過控制停車設(shè)施規(guī)模抑制機(jī)動車出行；對其他區(qū)域，可以將停車設(shè)施配建下限標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為區(qū)間標(biāo)準(zhǔn)。通過以上措施，在保證必要的停車設(shè)施規(guī)模的同時(shí)，通過彈性的配建標(biāo)準(zhǔn)讓市場決定停車設(shè)施規(guī)模，避免停車設(shè)施過度供給。

2）建立停車收費(fèi)的市場化定價(jià)機(jī)制。

首先，為市區(qū)道路停車設(shè)施的平均占用率(停放有車輛的泊位數(shù)占總泊位數(shù)的比例)設(shè)定一個(gè)目標(biāo)區(qū)間，一般可取85%～90%，保證既不浪費(fèi)停車資源又避免找不到停車泊位。然后，根據(jù)停車設(shè)施的實(shí)際使用情況，每個(gè)季度對停車收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行一次調(diào)整。當(dāng)一個(gè)季度內(nèi)實(shí)際發(fā)生的停車泊位平均占用率高于目標(biāo)區(qū)間的上限時(shí)，則在下一個(gè)季度提高停車收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，反之，則降低停車收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；若實(shí)際發(fā)生的停車泊位平均占用率在目標(biāo)區(qū)間時(shí)，則保持停車收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不變。這一定價(jià)機(jī)制的特點(diǎn)是，作為調(diào)控目標(biāo)的停車泊位平均占用率直接與停車難易程度掛鉤，調(diào)控采取的是價(jià)格配置資源的市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制，可較好地兼顧公平和效率。由于監(jiān)測停車設(shè)施使用情況所需要的數(shù)據(jù)采集和統(tǒng)計(jì)分析功能可以通過杭州市城市管理委員會現(xiàn)有的智能化道路停車收費(fèi)管理系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)，因此這一定價(jià)機(jī)制的實(shí)施在技術(shù)上是可行的。

由上述定價(jià)機(jī)制形成的道路停車泊位收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可以作為各類停車設(shè)施停車費(fèi)率的參照價(jià)。其中，實(shí)行政府定價(jià)的其他停車設(shè)施(例如國有停車場、停車庫等)的停車收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)原則上應(yīng)與此參照價(jià)保持一致；實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)的停車設(shè)施的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)則允許在該參照價(jià)上下一定范圍內(nèi)浮動。

5 結(jié)語

優(yōu)先發(fā)展公共交通是解決城市交通問題的唯一可持續(xù)的辦法。然而，與中國城市規(guī)模宏大的軌道交通規(guī)劃建設(shè)形成鮮明對比的是，各城市近年來的公共交通行業(yè)改革成果卻不盡人意。獲得公共交通經(jīng)營權(quán)的單位基本還是長期壟斷的公共交通國有企業(yè)[5]，服務(wù)水平落后、運(yùn)營效率低下、政府監(jiān)管薄弱等問題突出，行業(yè)的公共壟斷實(shí)質(zhì)并未得到改變。只有對城市公共交通發(fā)展做好周密的制度設(shè)計(jì)、形成長效的工作機(jī)制、采取針對性的改革措施，才能使公共交通優(yōu)先發(fā)展這一國家戰(zhàn)略落到實(shí)處。本文提出的杭州市公共交通優(yōu)先發(fā)展的體制模式、工作機(jī)制和改革措施還有待于實(shí)踐的檢驗(yàn)和完善。

[1]Mohring H.Optimization and Scale Economies in Urban Bus Transportation[J].American Economic Review,1972,62(4):591-604.

[2]杭州市綜合交通研究中心.杭州大公交系統(tǒng)優(yōu)先發(fā)展建設(shè)規(guī)劃及三年行動計(jì)劃[R].杭州：杭州市綜合交通研究中心，2011.

[3]杭州市綜合交通研究中心.2006－2011杭州市年度交通發(fā)展報(bào)告匯編[R].杭州：杭州市綜合交通研究中心，2012.

[4]徐以群，陳茜.城市公共交通服務(wù)水平的指標(biāo)體系[J].城市交通，2006，4(6)：42-46.XuYiqun,ChenQian.System ofLOS Indicators for Urban Public Transportation[J].Urban Transport of China,2006,4(6):42-46.

[5]Ken Gwilliam.Developing the Public Transport Sector in China:Issues to Consider in the Organization,Supply,and Regulation of Public Transport Bus Services[R].Washington DC:The World Bank,2010.