王燦發(fā) 中國(guó)政法大學(xué)教授，博士生導(dǎo)師，中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)，中國(guó)環(huán)境資源法研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)

環(huán)境公益訴訟的糾結(jié)與期望

王燦發(fā) 中國(guó)政法大學(xué)教授，博士生導(dǎo)師，中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)，中國(guó)環(huán)境資源法研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)

自2012年8月31日第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議通過和發(fā)布新的《民事訴訟法》以來，該法第55條規(guī)定的環(huán)境公益訴訟主體問題就一直成為爭(zhēng)議的熱點(diǎn)。

先是最高人民法院的有關(guān)機(jī)構(gòu)于2012年12月7日以“高民智”的名義在《人民法院報(bào)》發(fā)表了具有指導(dǎo)性質(zhì)的文章--《關(guān)于民事公益訴訟的理解與適用》，將有關(guān)組織的范圍限定在符合4個(gè)條件的組織。同時(shí)還明確，單純以訴訟為業(yè)的組織提起的民事公益訴訟，和有關(guān)組織針對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)造成國(guó)家重大損失的行為提起公益訴訟索賠國(guó)家損失的，法院不予受理。

2012年8月31日，全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于《環(huán)境保護(hù)法修正案》（草案）一審征求意見稿公布。但該征求意見稿對(duì)社會(huì)廣泛期待的公益訴訟制度卻只字未提，因而遭到了各界的普遍質(zhì)疑和反對(duì)。

2013年7月19日，全國(guó)人大常委會(huì)公布的《環(huán)境保護(hù)法修正案》（草案二次審議稿）雖然較一次審議稿有了很大改善，增加了關(guān)于公益訴訟的規(guī)定，但卻把公益訴訟的主體限定在中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會(huì)。因而同樣遭到了民間環(huán)保組織和專家學(xué)者的質(zhì)疑和反對(duì)。

人們不禁發(fā)問：為什么環(huán)境公益訴訟制度那么難建立？為什么環(huán)境公益訴訟的主體那么難確定？為什么非要將環(huán)境公益訴訟的主體范圍限制得那么窄？

以筆者多年對(duì)環(huán)境公益訴訟進(jìn)行研究、參與相關(guān)的研討會(huì)、討論有關(guān)的立法所得的經(jīng)驗(yàn)，明顯地感覺到，相當(dāng)一部分在立法方面有話語權(quán)的人士對(duì)環(huán)境公益訴訟具有一定程度的恐懼和擔(dān)心。

其主要擔(dān)心：（1）一旦環(huán)境公益訴訟主體放開，會(huì)導(dǎo)致濫訴，使人民法院應(yīng)接不暇；（2）環(huán)境公益訴訟過多會(huì)導(dǎo)致行政機(jī)構(gòu)和企業(yè)疲于應(yīng)付，影響政府部門工作效率和企業(yè)效益，影響社會(huì)安定；（3）中國(guó)法治不夠發(fā)達(dá)，有關(guān)社會(huì)組織訴訟能力參差不齊，許多社會(huì)組織提起公益訴訟的能力不足；（4）公益訴訟是西方國(guó)家的產(chǎn)物，一旦放開會(huì)產(chǎn)生難以預(yù)料的政治后果。

不過，這些擔(dān)心果真有必要嗎？環(huán)境公益訴訟真的那么可怕嗎？

1.關(guān)于環(huán)境公益訴訟會(huì)導(dǎo)致濫訴的問題。

筆者認(rèn)為，這種擔(dān)心完全是空穴來風(fēng)。稍微有點(diǎn)法律和訴訟常識(shí)的人都知道，一起訴訟的提起，必須有明確的被告和相應(yīng)的證據(jù)，如果缺乏基本的起訴條件，將難以立案。連訴訟程序都無法進(jìn)入，也就不可能發(fā)生濫訴和人民法院應(yīng)接不暇的問題。

從世界范圍來看，還沒有任何一個(gè)國(guó)家發(fā)生環(huán)境公益訴訟濫訴的情況。即使是在美國(guó)這樣公益訴訟（公民訴訟）主體資格放得很寬泛的國(guó)家，也沒有聽說有因?yàn)E訴導(dǎo)致法院應(yīng)接不暇的情況。

從我們國(guó)家的現(xiàn)實(shí)情況看，由于缺乏法律傳統(tǒng)，大多數(shù)人視訴訟為畏途，甚至為了自己本身的利益都害怕到法院打官司，更不用說要為社會(huì)、公眾、子孫后代的利益去打官司。即使一些民間環(huán)保組織愿意為了公眾和社會(huì)的利益去提起訴訟，但由于人力缺乏、財(cái)源不足、能力有限，也不會(huì)出現(xiàn)大規(guī)模提起公益訴訟的情況。

云南昆明、貴州貴陽、江蘇無錫和海南省已經(jīng)通過地方的規(guī)范性文件將環(huán)境公益訴訟的主體資格放得很寬，而且有的地方還設(shè)立了公益訴訟基金，可公益訴訟還是極少發(fā)生。這就是環(huán)境公益訴訟不可能導(dǎo)致濫訴情況發(fā)生的最好例證。

2.關(guān)于環(huán)境公益訴訟會(huì)導(dǎo)致政府部門和企業(yè)窮于應(yīng)付，影響社會(huì)安定的問題。

眾所周知，設(shè)立公益訴訟制度的目的是為了鼓勵(lì)公眾參與，讓公眾去監(jiān)督不履行環(huán)境保護(hù)法定職責(zé)的行政機(jī)構(gòu)和違法排污、破壞環(huán)境的企事業(yè)單位，以彌補(bǔ)公權(quán)力監(jiān)督不充分、不到位的缺陷。

如果行政機(jī)關(guān)、部門都能夠依法履行環(huán)境保護(hù)法定職責(zé)，企業(yè)都能夠嚴(yán)格遵守環(huán)境法律的規(guī)定進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，也就不會(huì)發(fā)生被訴的問題。如果行政機(jī)關(guān)不履行環(huán)境保護(hù)的法定職責(zé)，企業(yè)不遵守環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)定，導(dǎo)致了環(huán)境污染和破壞，讓民間環(huán)保組織甚至公眾對(duì)其提起訴訟，降低一下他們違法的效率，又有什么不好呢？

至于環(huán)境公益訴訟會(huì)影響社會(huì)安定的擔(dān)心更是無稽之談。

現(xiàn)實(shí)情況正好相反。由于沒有公益訴訟的法定訴求渠道，我國(guó)相繼發(fā)生了反對(duì)廈門PX 項(xiàng)目建設(shè)的群體性事件、四川什邡反對(duì)鉬銅項(xiàng)目建設(shè)的群體性事件、江蘇啟東阻止排污入海的群體性事件等。這不僅造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，也嚴(yán)重地影響了社會(huì)安定。如果建立了公益訴訟制度，讓公眾有序表達(dá)訴求，通過法院來決定行政機(jī)關(guān)、建設(shè)單位是否遵守了法律的規(guī)定，就可以大面積減少類似的群體性事件的發(fā)生。

3.關(guān)于社會(huì)組織能力不足，無力提起公益訴訟的問題。

毋庸諱言，我國(guó)目前能夠在民政部門登記注冊(cè)的社會(huì)團(tuán)體主要還是有政府背景的單位，大量的草根環(huán)保組織都是作為民辦非企業(yè)單位登記的。

根據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)的一項(xiàng)調(diào)查顯示，由政府部門發(fā)起組建的環(huán)保民間組織占49.9%，學(xué)生環(huán)保社團(tuán)及其聯(lián)合體占40.3%，而真正由民間自發(fā)組成的環(huán)保民間組織只占7.2%。

同時(shí)，這些由民間自發(fā)組成的環(huán)保民間組織由于財(cái)力資源缺乏，很難吸引到特別有專業(yè)能力的人才。

然而，如果我們以此理由來否定環(huán)保民間組織提起公益訴訟、參與環(huán)境保護(hù)監(jiān)督的權(quán)利，這無疑是阻塞了環(huán)保民間組織進(jìn)一步發(fā)展的空間，讓其無法得到鍛煉和提高。如果我們一味埋怨其沒有訴訟能力，同時(shí)又不給其發(fā)展提高的機(jī)會(huì)，這無異于是強(qiáng)環(huán)保組織之難，反映的是根本不想發(fā)揮環(huán)保民間組織作用的心理。

只有給民間環(huán)保組織發(fā)揮作用的機(jī)會(huì)，他們才能提高能力，產(chǎn)生影響，吸引人才，發(fā)展壯大。

有的人，一方面擔(dān)心讓環(huán)保民間組織參與環(huán)境公益訴訟會(huì)導(dǎo)致濫訴，一方面又認(rèn)為環(huán)保民間組織根本沒有能力提起公益訴訟，反映的是一種矛盾心理，但實(shí)質(zhì)上反映的是對(duì)公眾參與環(huán)保的懼怕心理。

4.關(guān)于公益訴訟發(fā)端于西方國(guó)家能否學(xué)習(xí)借鑒和其政治后果問題。

公益訴訟，特別是環(huán)境公益訴訟確實(shí)是發(fā)端于西方。最早可以追溯到羅馬法，在羅馬程式訴訟中就存在著私益訴訟和公益訴訟之別。后來，在美國(guó)的《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定了公民可以依法對(duì)違法排污行為或?qū)ξ绰男蟹ǘx務(wù)的聯(lián)邦環(huán)保局提起訴訟, 這一制度被稱為“公民訴訟”。

但是，我們能因?yàn)槠浒l(fā)源于西方而就對(duì)其排斥嗎？

鄧小平1992年視察南方時(shí)曾對(duì)當(dāng)?shù)毓賳T說過：“社會(huì)主義要贏得與資本主義相比較的優(yōu)勢(shì)，就必須大膽吸收和借鑒人類社會(huì)創(chuàng)造的一切文明成果，吸收和借鑒當(dāng)今世界各國(guó)包括資本主義發(fā)達(dá)國(guó)家的一切反映現(xiàn)代社會(huì)化生產(chǎn)規(guī)律的先進(jìn)經(jīng)營(yíng)方式、管理方法?！?/p>

環(huán)境公益訴訟制度作為工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)對(duì)環(huán)境污染和公害的一種制度和措施，是在其傳統(tǒng)的資本主義管控制度對(duì)污染和公害的防治都不太有效的情況下應(yīng)社會(huì)公眾（也可以說是被統(tǒng)治階級(jí)）的強(qiáng)烈要求和不斷實(shí)踐的基礎(chǔ)上建立起來的。它更多地是反映了廣大勞動(dòng)人民的要求和愿望，也可以說是人類創(chuàng)造的文明成果。

我們連股票、證券、無罪推定等這些明顯發(fā)源于資本主義的經(jīng)濟(jì)和法律制度都可以引進(jìn)和吸收了，對(duì)于有助于發(fā)揮廣大群眾保護(hù)環(huán)境積極性的環(huán)境公益訴訟制度還需要擔(dān)心什么政治問題嗎？

從另一方面說，我國(guó)《憲法》明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民?！比嗣裾莆諊?guó)家權(quán)力的重要體現(xiàn)就是，當(dāng)人民發(fā)現(xiàn)政府及其有關(guān)部門和工作人員不按法律辦事、不履行其法定職責(zé)、企業(yè)和個(gè)人有違法行為時(shí)，可以通過法定的途徑糾正它，而不管這種不法行為發(fā)生在哪里，是否與自己的利益有直接關(guān)系。

公益訴訟就是實(shí)現(xiàn)“一切權(quán)力屬于人民”的重要形式之一。它也可以說是我黨長(zhǎng)期以來形成“群眾路線”在環(huán)境保護(hù)法律制度中的具體貫徹。那些以環(huán)境公益訴訟制度發(fā)源于西方資本主義國(guó)家，運(yùn)用不好會(huì)導(dǎo)致不良政治后果的擔(dān)心和議論，不是對(duì)環(huán)境公益訴訟制度的無知，就是根本不相信群眾、不愿意讓公眾在環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮應(yīng)有作用。

總之，環(huán)境公益訴訟作為公眾有序參與環(huán)境保護(hù)的途徑和方法，很有必要成為我國(guó)的一項(xiàng)環(huán)境保護(hù)法律制度。同時(shí)，對(duì)公益訴訟的主體范圍放寬一些，也并不存在過多的風(fēng)險(xiǎn)。所以，沒有必要過分擔(dān)心。

我國(guó)的《環(huán)境保護(hù)法》修訂和《民事訴訟法》的司法解釋都有望在今年出臺(tái)，其中都會(huì)涉及到公益訴訟的主體問題。筆者希望決策者能夠打消各種不必要的顧慮、疑慮和擔(dān)心，做出一個(gè)能真正鼓勵(lì)公眾參與、發(fā)揮環(huán)境公益訴訟作用的法律規(guī)定。

沙漠污水內(nèi)蒙古騰格里沙漠腹地的工業(yè)園區(qū)以“自然晾曬”、“風(fēng)干蒸發(fā)”措施處理污水，在沙漠中形成巨大的污水池。2013年8月，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)工作人員調(diào)研發(fā)現(xiàn)，池內(nèi)污水呈醬油色，散發(fā)刺鼻的化工氣味，同時(shí)污水池防滲措施也不完善。經(jīng)取樣檢測(cè)，污水呈強(qiáng)酸性，多項(xiàng)指標(biāo)超標(biāo)嚴(yán)重。而污水下滲對(duì)騰格里沙漠獨(dú)特的生態(tài)環(huán)境造成的破壞或?qū)㈦y以修復(fù)的破壞。

地球傷疤河北省文安縣新鎮(zhèn)百余家小作坊式電鍍企業(yè)，采用劇毒氰化工藝進(jìn)行電鍍生產(chǎn)，并將生產(chǎn)廢水直接排放至附近河溝池塘，致使當(dāng)?shù)匕倜滓陨系叵滤艿絿?yán)重影響。經(jīng)檢測(cè)，當(dāng)?shù)睾訙蟽?nèi)受污染水體呈強(qiáng)酸性，總鉻超標(biāo)嚴(yán)重?，F(xiàn)違法企業(yè)已全部關(guān)停，并啟動(dòng)電鍍環(huán)境污染整治和生態(tài)修復(fù)工作。圖為被污染坑塘修復(fù)現(xiàn)場(chǎng)，攝于2013年5月。

天坑河南省靈寶市某金礦企業(yè)將兩座山之間的山谷作為其天然尾礦庫。2013年3月調(diào)研結(jié)果顯示，該尾礦庫構(gòu)筑簡(jiǎn)單，存在潰壩隱患，庫中污水滲流到下游河流中，匯入黃河，嚴(yán)重影響下游飲用水安全和黃河水質(zhì)。