虞偉

“嘉興模式”中的公眾參與

虞偉

在浙江嘉興，公眾不但能對環(huán)境治理“指手畫腳”，還有機會當 “環(huán)境法官”參與執(zhí)法。

“大環(huán)?！苯M織、項目審批“圓桌會”、案件處罰“評審員”、環(huán)境執(zhí)法“點單式”、部門合作“聯(lián)動化”……近幾年，嘉興因嘗試讓公眾參與環(huán)境保護，不但在浙江省內多個地市進行了推廣復制，還在全國環(huán)保領域有了一定名氣。

多方聯(lián)手參與治理

近年來，由于未與公眾形成良性互動，各地垃圾焚燒廠、PX工廠等項目因選址、建設、運營等情況紛紛上演鄰避事件。這些案例無一不說明，環(huán)境治理需要信息公開和公眾參與的力量。

環(huán)境保護部的數(shù)據(jù)顯示，當前我國處于環(huán)境群體性事件多發(fā)期，年均增長29%。據(jù)統(tǒng)計，聚集萬人以上的群體性事件超過一半與環(huán)保有關；而每一次環(huán)保事件都以“要生存”為旗號，反映了民眾對環(huán)境的焦慮和家園的關注。

公眾對于自己生活環(huán)境的改變，到底能不能親身參與治理和決策呢？答案是：能。在浙江嘉興，公眾不但能對環(huán)境治理“指手畫腳”，還有機會當“環(huán)境法官”參與執(zhí)法。

公眾參與環(huán)境治理的嘗試在一些地方早已開始，作為中歐環(huán)境治理項目的地方伙伴關系項目之一，“嘉興模式”已經(jīng)運行多年，相對比較成熟。

所謂 “嘉興模式”，主要是嘉興市在公眾參與環(huán)境保護過程中形成的“一會三團一中心”公眾參與機制。即嘉興市環(huán)保聯(lián)合會、環(huán)保市民檢查團、專家服務團、生態(tài)文明宣講團、環(huán)境權益維護中心為主要協(xié)同形式，骨干公眾代表為主要參與人員的多元互助合作的治理主體結構。

嘉興市推進公眾參與環(huán)境保護的實踐經(jīng)驗做法主要體現(xiàn)在六個方面，基本內容包括：“大環(huán)?！?，即社會共同參與，包括嘉興市環(huán)保聯(lián)合會，市民檢查團、建設項目公眾參與團和環(huán)保專家服務團；“圓桌會”，即開展市民專家建言獻策“圓桌會”活動，建設項目論證會，行政執(zhí)法通報會和治理方案懇談會等；“陪審員”，即賦予公眾充當“環(huán)境法官”決定罰多罰少，使環(huán)境執(zhí)法體察民意；“道歉書”，即要求不良企業(yè)公開承諾，簽署《致全市人民道歉信》，通過媒體向社會發(fā)表；“點單式”，即公眾代表隨機抽查點名的全程專項執(zhí)法行動；“聯(lián)動化”即公眾參與區(qū)域污染防治監(jiān)督的聯(lián)動等。

在嘉興，政府特別是環(huán)保部門有不斷進行體制機制創(chuàng)新的動力，不僅出臺《關于鼓勵發(fā)展群眾性環(huán)保組織的指導意見》、《關于進一步加強環(huán)保公眾參與工作的若干意見》等各類政策性文件，還將公眾評議引入行政處罰、行政許可等具體行政過程，控制自由裁量權，增強環(huán)境執(zhí)法、行政許可等具體行政行為的合法性與正當性。嘉興經(jīng)驗對于如何有效提升公眾的環(huán)境參與意識有重要的參考價值，同時也對于如何構建公眾有效參與環(huán)境決策機制具有重要的意義。

賦予公眾話語權

“嘉興模式”最大的亮點是賦予公眾環(huán)境領域的話語權。市民代表對污染企業(yè)“摘帽”和建設項目審批有“否決權”，對排污企業(yè)抽查有“點名權”，對環(huán)境行政處罰結果有“表決權”。

比如，2010年，嘉興市環(huán)保聯(lián)合會成立后，將首次行動鎖定了韓泰輪胎有限公司(以下簡稱韓泰輪胎) 等3家大氣污染企業(yè),督促企業(yè)做好排放的惡臭氣體的整改。

在此之前，時不時排出的惡臭讓韓泰輪胎等幾家企業(yè)早已成為眾矢之的。在這次行動中，韓泰輪胎公司副總經(jīng)理告訴嘉興市環(huán)保聯(lián)合會成員，在之前的一個星期，韓泰輪胎有5名韓方高層分別搬進了廠區(qū)附近的禾城世紀花園、紫溪花園等社區(qū)居住。之后，公司19名韓方高層人員和1名中方高層人員也將陸續(xù)搬家到廠區(qū)附近的小區(qū)，和投訴企業(yè)的居民做鄰居，向居民表達了治理廢氣的決心。

公眾參與不僅在污染企業(yè)治理上發(fā)力，還成功地阻止了一些重污染的大項目在嘉興落地。

2010年4月，嘉興日報上刊登了某大型企業(yè)要在嘉興所屬的一個縣級市上馬一個橡膠項目。得知此事，嘉興市市民環(huán)保檢查團和專家服務團成員聯(lián)合到現(xiàn)場調研，并結合嘉興市同類企業(yè)的治污難度給嘉興市政府寫了一份報告，認為選址的地域面積窄小、環(huán)境容量有限，不適宜引進此類污染量大的大型項目。當?shù)卣罱K因環(huán)保問題否決了這個計劃投資100億元的項目。

推動公眾參與“五水共治”

浙江省嘉興市地處杭嘉湖平原，是典型的江南水鄉(xiāng)，毗鄰江蘇、上海。上個世紀90年代以來，由于自身及周邊地區(qū)工業(yè)化、城市化的快速推進，經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境承載力有限的矛盾突出，境內水體以劣五類為主，水質性缺水嚴重，環(huán)境糾紛尤其是跨省界的環(huán)境糾紛和矛盾此起彼伏，社會公眾反響強烈。

2014年，“嘉興模式”在浙江的實踐有了年度目標，將力推公眾參與時下最熱的“五水共治”。

今年是浙江省委、省政府實施“五水共治”的第一年，明確提出了發(fā)動人民群眾的力量，共同助推“美麗浙江”建設。

水、土壤、大氣等問題是當前一段時期環(huán)境保護工作重點和環(huán)境熱點問題，對于類似“五水共治”這樣的年度重大環(huán)保專項行動，要同步制定相應的行動策略，不斷提高工作的精準性和實效性，鼓勵公眾參與其中，避免政府陷入被動、尷尬的境地，努力建立政府和公眾的互信關系。

公眾參與亟需制度化

嘉興探索將公眾力量全面引入環(huán)境治理各個環(huán)節(jié)，在此方面提供了有益的經(jīng)驗，但也存在制度建設及公眾參與能力不足等短板。

比如，嘉興目前最主要的民間環(huán)保組織為嘉興市環(huán)保聯(lián)合會和所轄縣區(qū)的分會，主要負責人全部由環(huán)保局的相關領導兼任，資金完全依賴環(huán)境保護部門，獨立性低，運行能力有限。另外，規(guī)范公眾參與的制度化不足，不確定性始終存在?，F(xiàn)有的規(guī)范公眾參與的政策文件主要為環(huán)境保護部門制訂的內部規(guī)范性文件。嚴格來講，這些規(guī)范規(guī)定相對粗放、效力低，導致公眾參與的權利缺少有效保障。

此外，公眾參與決策活動形式大于內容，深度參與有限。目前嘉興公眾參與環(huán)境保護主要集中協(xié)助政府環(huán)境執(zhí)法方面，在環(huán)境決策方面涉及不多，對政府投資或引進的大型項目，征求意見走過場的現(xiàn)象時有發(fā)生。公眾制度化參與機制還缺少剛性和可操作性，公眾參與權利被邊緣化、被隨意界定或者分割。

未來，嘉興將致力于搭建公眾參與環(huán)境保護的平臺，現(xiàn)正在積極探索建立環(huán)境決策、環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督、環(huán)境公益訴訟等全范圍、全過程的公眾參與機制，努力推進環(huán)境保護公眾參與和環(huán)境教育地方立法。

實踐表明，引入第三方參與，能在一定程度上避免環(huán)保執(zhí)法部門與違法企業(yè)的直接沖突?！凹闻d模式”計劃在浙江11個城市推廣，浙江省已于今年6月成立了浙江環(huán)保聯(lián)合會，搭建省內公眾參與平臺。

嘉興市環(huán)保聯(lián)合會組織市民代表赴北部污染企業(yè)開展點單式執(zhí)法檢查。