劉洋，北京師范大學(xué)政府管理研究院研究員陳弘明，北京師范大學(xué)政府管理研究院研究員隋吉林，中央文化管理干部學(xué)院社會(huì)教育部主任楊美瓊，中國(guó)文化產(chǎn)業(yè)研究會(huì)

警惕環(huán)境治理成本轉(zhuǎn)嫁

劉洋，北京師范大學(xué)政府管理研究院研究員
陳弘明，北京師范大學(xué)政府管理研究院研究員
隋吉林，中央文化管理干部學(xué)院社會(huì)教育部主任
楊美瓊，中國(guó)文化產(chǎn)業(yè)研究會(huì)

30多年的城市化、工業(yè)化奮進(jìn)造就了我國(guó)“世界第二大經(jīng)濟(jì)體”的奇跡，同時(shí)也戴上了“最嚴(yán)重環(huán)境污染國(guó)”的帽子，主要生態(tài)指標(biāo)拉響紅色警報(bào)，一系列環(huán)境災(zāi)難頻發(fā)。正如李克強(qiáng)總理所言“向污染宣戰(zhàn)”，我們不得不與環(huán)境污染展開(kāi)生存權(quán)、健康權(quán)的生死爭(zhēng)奪，環(huán)境治理強(qiáng)制化、嚴(yán)格化、法制化必然滲透到經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)角落。值得關(guān)注的是，按照西方經(jīng)驗(yàn)，環(huán)境治理代價(jià)可能高達(dá)過(guò)去經(jīng)濟(jì)收益的數(shù)倍。徹底扭轉(zhuǎn)乃至根治我國(guó)幾十年積攢下來(lái)的環(huán)境欠賬，其成本將是天文數(shù)字。以霧霾治理為例，北京市提出7000億治霾，以此估算東部發(fā)達(dá)地區(qū)治霾花費(fèi)至少數(shù)萬(wàn)億，超過(guò)了2013年GDP的2%，高于當(dāng)年公共財(cái)政環(huán)境投入，也高于國(guó)民經(jīng)濟(jì)多數(shù)行業(yè)產(chǎn)值。

誰(shuí)該承擔(dān)環(huán)境治理成本？

多部環(huán)保法律法規(guī)都明確提出了污染者付費(fèi)的原則。許多企業(yè)通過(guò)減少或者逃避環(huán)境治理投入，謀取暫時(shí)利益，欠下大量環(huán)境賬。一些地方官員為了提高政績(jī)，成為環(huán)境污染縱容者，甚至通過(guò)招商引資，故意以不檢、不查作為優(yōu)惠條件吸引重污染企業(yè)，造就了數(shù)字光鮮卻帶血的GDP和稅收。顯然，這些不負(fù)責(zé)任的企業(yè)和政府作為環(huán)境污染的最大受益人，理應(yīng)是環(huán)境治理的主要責(zé)任者和成本承擔(dān)者。

誰(shuí)在承擔(dān)環(huán)境治理成本？

然而，在管控機(jī)制尚不健全的現(xiàn)實(shí)條件下，企業(yè)和地方政府將本該“自掃門(mén)前雪”的環(huán)境治理責(zé)任和成本有意、無(wú)意地巧妙轉(zhuǎn)嫁給公眾。方式有二。

第一，“李代桃僵”，公眾超負(fù)荷承擔(dān)環(huán)境治理成本。公眾是生活污染主力軍，水電氣等公共品價(jià)格調(diào)控是較為有效的環(huán)境治理成本承擔(dān)方式，誰(shuí)消耗誰(shuí)付費(fèi)，用得多付得多。但是，我國(guó)價(jià)格形成機(jī)制很不完善，特別是公共性、資源性產(chǎn)品價(jià)格改革滯后，政府指導(dǎo)性價(jià)格仍然占據(jù)主導(dǎo)，不能真實(shí)反映市場(chǎng)供求關(guān)系和資源稀缺程度，往往導(dǎo)致公眾超負(fù)荷承擔(dān)環(huán)境治理成本。以成品油為例，油價(jià)幾乎未征求公眾意見(jiàn)，上漲早已常態(tài)化，“兩桶油”成為最賺錢(qián)的世界500強(qiáng)。令人唏噓的是，在環(huán)保部對(duì)中央企業(yè)年度主要污染物總量減排情況考核時(shí)，“兩桶油”常常未達(dá)標(biāo)，2013年還被環(huán)保部暫停審批除油品升級(jí)和節(jié)能減排項(xiàng)目之外的新、改、擴(kuò)建煉化項(xiàng)目環(huán)評(píng)。企業(yè)不能因?yàn)閴艛嘟?jīng)營(yíng)，一味謀取暴利，環(huán)境保護(hù)“短斤缺兩”，讓公眾承擔(dān)高企油價(jià)，甚至“綁架”政府使用公共財(cái)政來(lái)治理污染。油品價(jià)格只能一定程度體現(xiàn)資源開(kāi)發(fā)、資源破壞、環(huán)境治理的成本，限制公眾對(duì)油品的使用量，但是卻無(wú)法約束企業(yè)大手大腳使用資源和大張旗鼓污染環(huán)境。

第二，“暗度陳倉(cāng)”，犧牲公眾利益為環(huán)境治理買(mǎi)單。 2007年我國(guó)開(kāi)始全面實(shí)施政府收支分類(lèi)改革，首次單設(shè)了“211環(huán)境保護(hù)”支出功能科目，2011年我國(guó)環(huán)保投入約占GDP的1.4%，低于美國(guó)1977年的水平（1.5%），要達(dá)到美國(guó)2000年的水平（2.6%），“十二五”期間我國(guó)環(huán)保投入將達(dá)到5萬(wàn)億。專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政支出增長(zhǎng)本就非常艱難，而這些投入于日趨嚴(yán)峻的環(huán)境問(wèn)題而言還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。加之環(huán)境治理多發(fā)生在污染事后，很難追究到事前、事中，之前處罰由于缺乏完善的制度規(guī)范，受多方利益博弈，也不能與事后治理成本同等當(dāng)量。尤其在治理霧霾、太湖等突發(fā)性重大環(huán)境污染時(shí)，政府甚至動(dòng)用并非由污染當(dāng)事人罰沒(méi)、繳納的巨量公共財(cái)政，損失某些民生領(lǐng)域的公眾利益去“拆東墻，補(bǔ)西墻”。

切斷成本轉(zhuǎn)嫁公眾的鏈條

事實(shí)上，公眾正是環(huán)境污染的直接和最大受害者，其一，污染直接影響了公眾生存和生活的環(huán)境，既對(duì)他們的身體造成了嚴(yán)重傷害，也給他們帶來(lái)了巨額經(jīng)濟(jì)損失。其二，公眾是壟斷性公共產(chǎn)品的直接受害者，壟斷企業(yè)通過(guò)不斷漲價(jià)，把環(huán)境治理、經(jīng)營(yíng)不善、收入提高等增量成本轉(zhuǎn)嫁給公眾。其三，把環(huán)境治理成本轉(zhuǎn)嫁給公眾，勢(shì)必對(duì)遵紀(jì)守法的企業(yè)造成不公，助長(zhǎng)污染企業(yè)繼續(xù)逃避責(zé)任，謀取私利。顯然，讓公眾成為環(huán)境治理成本的實(shí)際主要承擔(dān)者是“飲鴆止渴”，有失公允，也難以為繼。因此，我們不僅要強(qiáng)化剛性環(huán)境監(jiān)管，讓污染者無(wú)處遁形，更要清晰量化、合理共擔(dān)環(huán)境治理成本。

首先，有效增加環(huán)境污染機(jī)會(huì)成本。強(qiáng)化環(huán)境污染責(zé)任人監(jiān)管。將資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展質(zhì)量、政府官員、國(guó)企高管工作績(jī)效考核體系，實(shí)行獎(jiǎng)懲對(duì)等、一票否決、終生追究和即時(shí)處置；加強(qiáng)環(huán)境聲譽(yù)管理。政府、媒體、NGO、公眾要敢于加大曝光環(huán)境污染責(zé)任方，讓企業(yè)品牌、收入和地方官員執(zhí)政評(píng)價(jià)因負(fù)面環(huán)境聲譽(yù)受到打擊；提高項(xiàng)目審批和市場(chǎng)準(zhǔn)入的環(huán)境門(mén)檻。落實(shí)環(huán)評(píng)獨(dú)立性原則，由環(huán)保部門(mén)而非利益相關(guān)方委托第三方承擔(dān)，實(shí)行項(xiàng)目準(zhǔn)入“環(huán)評(píng)不達(dá)標(biāo)”一票否決，政府采購(gòu)、招投標(biāo)等公共財(cái)政支付的市場(chǎng)領(lǐng)域要加大環(huán)境準(zhǔn)入權(quán)重，將有前科的污染企業(yè)排除在外，使其失去市場(chǎng)；加強(qiáng)基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法能力建設(shè)。擴(kuò)大基層環(huán)境監(jiān)察隊(duì)伍，提升基層環(huán)境執(zhí)法的權(quán)威性、針對(duì)性、可操作性，推行“以日計(jì)罰”、“上不封頂”的基層環(huán)境行政處罰，切實(shí)讓企業(yè)感到“肉痛”，使企業(yè)來(lái)不及、讓公眾成為環(huán)境治理成本的實(shí)際主要承擔(dān)者是“飲鴆止渴”，有失公允，也難以為繼。顧不上成本轉(zhuǎn)嫁，大大提高企業(yè)違法成本；促進(jìn)環(huán)境NGO盡責(zé)。鼓勵(lì)環(huán)境NGO不受利益集團(tuán)左右，聚集基于共同環(huán)境信仰的專(zhuān)業(yè)人士、群體，廣泛代表民意，用組織化、社會(huì)化、法制化的力量捍衛(wèi)環(huán)境權(quán)益。

其次，構(gòu)建公平合理的環(huán)境治理成本共擔(dān)機(jī)制。一是審慎使用價(jià)格手段。價(jià)格調(diào)控盡管能夠一定程度抑制資源的無(wú)節(jié)制消耗浪費(fèi)，但其短板也很明顯。在事關(guān)公眾切身利益的公共產(chǎn)品價(jià)格調(diào)整時(shí)，應(yīng)吸納社會(huì)評(píng)估、社會(huì)公示、公眾聽(tīng)證、信息公開(kāi)等民意要素，明確價(jià)格漲幅部分有多少比例用于環(huán)境治理，不能籠統(tǒng)歸于CPI因素。二是增加公共財(cái)政支出透明度。落實(shí)政府作為環(huán)境治理最終責(zé)任人的原則，各級(jí)政府要在剛性環(huán)境指標(biāo)體系框架內(nèi)明確公共財(cái)政用于環(huán)境治理的比例和增幅，專(zhuān)款專(zhuān)用，避免擠占、挪用其他民生領(lǐng)域資金。在各地環(huán)境公報(bào)、年報(bào)上，要清晰體現(xiàn)政府資金的額度、增幅、去向、效益等關(guān)鍵指標(biāo)，及時(shí)向社會(huì)公布，增加政府資金使用的透明度和效率。三是提升企業(yè)環(huán)境治理的動(dòng)力。通過(guò)市場(chǎng)準(zhǔn)入、項(xiàng)目審批、政府采購(gòu)、招投標(biāo)、輿論曝光、行政處罰、責(zé)任追究等差別化調(diào)控手段，使企業(yè)環(huán)境違法成本遠(yuǎn)高于守法成本，守法企業(yè)獲得更多發(fā)展機(jī)遇和空間，從經(jīng)濟(jì)賬這個(gè)源頭倒逼企業(yè)不敢違法、不愿違法、積極守法。