徐肖冰

（沈陽理工大學經(jīng)濟管理學院，遼寧沈陽 110168）

美國巨額政府債務(wù)的成因分析①

徐肖冰

（沈陽理工大學經(jīng)濟管理學院，遼寧沈陽 110168）

金融危機后，美國政府債務(wù)迅速膨脹，本文深入剖析了美國政府債務(wù)的成因。一方面源于財政赤字的增加、經(jīng)濟增速放緩以及美元獨特的貨幣地位，另一方面美國債務(wù)問題不僅是金融問題，其背后更是兩黨政治的博弈以及不同經(jīng)濟思想的碰撞，這也是造成巨額債務(wù)形成的深層原因。

政府債務(wù)；財政赤字；經(jīng)濟增長

2008年8月金融危機后，美國政府債務(wù)不斷攀升，并且頻繁上演債務(wù)風波，每一次都牽動著全球經(jīng)濟脆弱的神經(jīng)。截至2013財年，美國政府債務(wù)高達16.719萬億美元，占GDP比重達到100.6%，如果考慮到1.191萬億美元的各州債務(wù)和1.792萬億美元的地方政府的債務(wù)，那么美國政府總債務(wù)將達到19.702萬億美元，占GDP比重將高達118.5%，很多國家債務(wù)規(guī)模達到這種程度時已經(jīng)爆發(fā)了債務(wù)危機。然而冰凍三尺非一日之寒，美國政府債務(wù)高漲也并非一日積累而成?？v觀美國債務(wù)發(fā)展歷史，二戰(zhàn)之前每一次政府債務(wù)上漲都與戰(zhàn)爭、經(jīng)濟衰退有關(guān)，但很快又能恢復到戰(zhàn)前水平，而自新世紀以來在非戰(zhàn)爭時期債務(wù)卻大規(guī)模上漲，其原因與以往有較大不同。

一、直接原因

（一）赤字財政大行其道

政府發(fā)行債務(wù)的主要原因是彌補財政赤字，財政赤字的不斷增加是債務(wù)不斷攀升的直接原因。2013財年美國政府債務(wù)達到16.719萬億美元，而20世紀80年代之前美國經(jīng)歷了獨立戰(zhàn)爭、大蕭條以及兩次世界大戰(zhàn)，債務(wù)總額也未超過1萬億美元，只占當前債務(wù)的6%左右。1981—2001年的二十年間美國共形成債務(wù)4.75萬億美元，占當前債務(wù)的30%左右。由此可見，當前64%的政府債務(wù)是在21世紀后形成的，從小布什到奧巴馬短短的十幾年間居然累積了10.28萬億美元的巨額債務(wù)。極具諷刺的是，2001年1月美國國會預算辦公室曾根據(jù)當時的基準政策預測美國政府債務(wù)將在2006年消除，②參見 Changes in CBO’s Baseline Projections Since January 2001. June7, 2012. http://www.cbo.gov。而實際上美國政府債務(wù)卻一直在迅猛增加。

新世紀以來美國政府債務(wù)飆升的原因主要是小布什和奧巴馬執(zhí)政期間財政赤字不斷攀升，為彌補赤字，政府債務(wù)自然屢創(chuàng)新高。2001年3月，美國經(jīng)濟結(jié)束了長達10年的歷史上最長的經(jīng)濟擴張期，開始出現(xiàn)衰退。為了刺激經(jīng)濟增長，小布什在2001年、2003年和2008年三次采取減稅措施，成為20年來最大規(guī)模的減稅計劃。國際金融危機的爆發(fā)，奧巴馬政府出臺了一系列減稅措施，加大對基礎(chǔ)設(shè)施、新能源等新興領(lǐng)域的投入，并將2010年底到期的布什政府時期全民減稅政策延期兩年。此外，奧巴馬政府還實施了大規(guī)模的金融救助，及醫(yī)療、氣候和新能源等方面的改革。美國政府的各種減稅措施及經(jīng)濟刺激計劃導致2001—2011年美國財政收入共減少6.147萬億美元，財政支出增加5.602萬億美元，累積赤字達到7.22萬億美元，直接導致債務(wù)增加2.5萬億美元。同時，2001年以來美國在伊拉克戰(zhàn)爭、阿富汗戰(zhàn)爭和其它反恐行動中總開支高達9500億美元，占2001年至2009年財政總支出的4%，為同期政府財政赤字的28%，推升債務(wù)增加1.4萬億美元。③The Great Debt Shift：Drivers of Federal Debt Since 2001 http://www.pewtrusts.org/.由圖1可以看出，2000年以來美國國防支出不斷增加，逐漸恢復到上世紀80年代水平，與此同時財政赤字不斷加大，2009年財政赤字占GDP比重更是高達10.1%，創(chuàng)二戰(zhàn)之后新高。

圖4 -11972-2013年美國財政赤字和國防支出占GDP比重

總體來看, 美國財政赤字不斷攀升的原因在于一方面經(jīng)濟衰退導致稅收收入的減少，同時各項減稅法案對于財政收入來說更是雪上加霜；另一方面為刺激經(jīng)濟的復蘇，財政支出又在不斷增加，最終只有靠政府發(fā)行債務(wù)來彌補赤字（見表1）。

表1 2001-2011年各種因素導致美國政府債務(wù)變化

（二）經(jīng)濟增速下滑

債務(wù)變化雖然是政府財政赤字的直接反應(yīng)，但政府財政盈虧與否往往與經(jīng)濟增長緊密聯(lián)系，事實上經(jīng)濟增長與債務(wù)變化密切相關(guān)。從美國歷史來看，大蕭條以來歷次債務(wù)大規(guī)模增長之時，經(jīng)濟增速都處于低位，甚至是負增長狀態(tài)（見圖2）。例如1933年經(jīng)濟增長率為-1.3%，債務(wù)占GDP比重將近40%；1946年經(jīng)濟增長率為-11.6%，同年債務(wù)占GDP比重達到121.7%的歷史新高?？肆诸D執(zhí)政時期美國經(jīng)濟明顯好轉(zhuǎn)，其第二任期財政出現(xiàn)了久違的盈余，此時債務(wù)的增長要遠遠低于其上一任的老布什政府。但隨著房地產(chǎn)泡沫破滅、金融危機爆發(fā)，美國經(jīng)濟陷入了嚴重的衰退，債務(wù)占GDP比重也開始不斷攀升，達到了二戰(zhàn)后的最高水平。經(jīng)濟增速下滑一方面導致財政收入減少，另一方面在凱恩斯的思想影響下，政府為刺激經(jīng)濟的復蘇，往往會大幅增加財政支出。另外，經(jīng)濟低迷時政府的福利支出也會相應(yīng)增加，導致財政支出相應(yīng)增加，債務(wù)上漲不可避免。由此可見，經(jīng)濟的低速增長成為導致債務(wù)不斷攀升的主要原因。事實上，當經(jīng)濟增速較快、處于擴張期時，弱化了政府債務(wù)規(guī)模擴張對經(jīng)濟產(chǎn)生的負面影響；而當經(jīng)濟增速放緩時，債務(wù)增長就會變得尤為明顯，并且其對經(jīng)濟的負面影響也顯得更加突出。目前美國未來經(jīng)濟增長的前景充滿不確定性，這成為美國政府債務(wù)問題短期內(nèi)難以解決的重要原因。

圖2 1950-2013年美國GDP增長率與美國政府債務(wù)占GDP比重

二、間接原因

一般來說，一國公共債務(wù)占GDP的比重達到60%以上，即超過了國際警戒線，債務(wù)融資就會出現(xiàn)困難，從而不得不依靠提高利率來吸引資金。但是2010年以來，美國公共債務(wù)占GDP的比重就已經(jīng)超過了60%，并且呈不斷上漲之勢，而美國非但沒有發(fā)生債務(wù)危機，連國債利率水平也沒有出現(xiàn)明顯上漲，究其原因主要在于美元特殊的國際貨幣地位。

布雷頓森林體系崩潰后，幾十年來美元的國際貨幣地位并沒有發(fā)生根本改變，在某種程度上甚至可以說是對布雷頓森林體系的恢復。對此，斯蒂格利茨曾這樣解釋，為了抵御國際資本的投機性攻擊，發(fā)展中國家不得不保持相當數(shù)量的儲備貨幣。而發(fā)展中國家金融市場不完善，投資渠道不順暢，外匯儲備中大量的美元儲備不得不用來購買美國國債。這也是近年來外國政府持有美國債務(wù)比重大幅增長的重要原因，也解釋了為何美國不擔心巨額債務(wù)的融資問題。即使在此次國際金融危機后，美國經(jīng)濟大幅下滑、美元貶值，但并沒有出現(xiàn)大量拋售美國國債的現(xiàn)象，這是因為一方面眾多國家早已融入到美國債務(wù)經(jīng)濟的循環(huán)中，一旦拋售，持有美國國債越多的國家受損就越嚴重，另一方面也反映出全球金融市場還沒有更好的投資產(chǎn)品來替代美國國債。時至今日，美元占國際外匯儲備的比重仍超過60%，美國國債占全球國債比重近40%。正是源于美元的特殊地位，才使美國政府發(fā)行的債務(wù)如此暢銷，也導致美國的赤字財政政策能夠依靠不斷地發(fā)新債還舊債的方式維系。但如果美國政府對其財政赤字、債務(wù)水平不加以約束，債務(wù)風險將不斷增大，美元的貨幣地位也將受到影響。

三、深層原因

（一）執(zhí)政兩黨的理念差異

美國政府債務(wù)持續(xù)上漲從表面上看是經(jīng)濟衰退、財政赤字增加而引發(fā)的，實質(zhì)上根源在于美國的兩黨政治制度，這種政治制度導致債務(wù)上升容易，下降卻并非輕而易舉。美國是實施“三權(quán)分立”的國家，總統(tǒng)代表“行政”，提出預算方案，而預算方案要經(jīng)過掌握立法權(quán)的國會批準方能生效。問題是由于總統(tǒng)和國會在選舉方式、選民基礎(chǔ)和任期長短上不一樣，導致經(jīng)常出現(xiàn)總統(tǒng)屬于一個政黨，而國會的參、眾兩院分屬另一個政黨。由于各政黨之間利益訴求不一致，黨派政治必然會影響政府決策，從而使得通過一項決定可能出現(xiàn)白宮和國會僵持的局面。事實上，政府債務(wù)的積累與財政支出的增減有著密切的關(guān)系，而財政支出的變化與各政黨所代表的選民利益息息相關(guān)。民主黨因選民以美國中低收入階層為主，一貫主張以“開源”實現(xiàn)財政平衡，強調(diào)應(yīng)針對高收入階層增稅，反對削減福利開支，認為大幅過快削減支出將損害民眾福祉并妨礙經(jīng)濟復蘇。共和黨因選民以美國高收入階層和軍火、石油等行業(yè)巨頭為主體，歷來主張以“節(jié)流”為主實現(xiàn)財政平衡，強調(diào)應(yīng)大幅削減福利開支，反對任何增稅提議，認為大幅增稅將危及經(jīng)濟增長和就業(yè)，必須在經(jīng)濟強勁增長后才可考慮增稅計劃。這樣，當經(jīng)濟衰退時，關(guān)于減稅增支方案的出臺因其可以刺激經(jīng)濟增長，也不觸及各方的利益，很容易達成一致意見，但增收減支卻是各方都不希望的結(jié)果，這也是債務(wù)增加容易，下降卻很困難的原因。

目前來看，美國債務(wù)規(guī)模已經(jīng)到了必須調(diào)整的程度，但因觸及各方利益，導致僵持不下，債務(wù)風波不斷上演。近年來，美國政治僵局常態(tài)化趨勢明顯，各方勢均力敵，很難達成實質(zhì)性的進展。究其原因，主要源于美國社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變化和在此基礎(chǔ)上形成的新的政治力量格局，特別是工會力量的衰弱使美國政治格局復雜化。尤其二戰(zhàn)后，美國經(jīng)濟的高度繁榮使人們對于工會等激進組織普遍缺乏興趣，工會活動日趨保守，工會組織發(fā)展實際處于停滯狀態(tài)。截至2013年1月，美國工會會員占全體勞工人數(shù)的比例已降至11.3%，僅相當于1916年的水平。工會組織一直是民主黨的傳統(tǒng)票倉，支持民主黨政府包括增稅問題的財政改革。然而，目前民主黨的衰落使兩黨背后力量的博弈處于平衡狀態(tài)。因此，如果沒有關(guān)系國家安全的緊急事件發(fā)生，只要兩黨分別控制參眾兩院，關(guān)于財政問題的談判將不會出現(xiàn)任何實質(zhì)性進展，大規(guī)模削減財政支出、控制債務(wù)規(guī)模，對于兩黨來說任重道遠。

（二）凱恩斯主義和新自由主義的矛盾

二十世紀七十年代的滯脹發(fā)生之后，凱恩斯主義一統(tǒng)天下的局面瓦解，新自由主義開始占據(jù)主要地位，但凱恩斯主義并未退出歷史的舞臺，尤其新凱恩斯主義對凱恩斯主義的發(fā)展，使國家宏觀經(jīng)濟政策的制定仍或多或少受到凱恩斯思想的影響。尤其當經(jīng)濟處于衰退時，政府最先想到的還是凱恩斯的增加財政支出，刺激經(jīng)濟復蘇，此次國際金融危機就是很好的例證。事實證明這確實是一個行之有效的辦法。但經(jīng)濟復蘇之后，面對高額的財政赤字和政府債務(wù)，進行縮減顯得十分困難。雖然表面上看，一方面縮減行為會觸及政黨之間的利益紛爭；另一方面政府縮減可能導致經(jīng)濟衰退卷土重來，正如2012年10月IMF在《世界經(jīng)濟展望》發(fā)布報告中就提到，一些發(fā)達經(jīng)濟體的財政整頓可能會影響經(jīng)濟復蘇。但實質(zhì)也說明當前經(jīng)濟學領(lǐng)域中關(guān)于債務(wù)思想的爭論并沒有統(tǒng)一的觀點。

目前經(jīng)濟學界在政府債務(wù)問題上的觀點主要有三種：新古典學派，凱恩斯學派和李嘉圖學派，核心觀點依次可以稱為債務(wù)有害論、債務(wù)有益論和債務(wù)中性論。①參見類承曜．國債理論的分析[M]．北京：中國人民大學出版社，2002：50。從本質(zhì)上看，這三個學派的真正分歧在于各自信奉的哲學思想不同。凱恩斯學派認為政府的明智管理是現(xiàn)代民主社會之魂，主張通過政府干預糾正市場失靈；新古典學派和李嘉圖學派則信奉新自由主義思想，認為盡管市場有失靈的時候，但政府干預會把事情搞得更糟。所以從這兩種思想根源上來看這是導致目前赤字規(guī)模難以下調(diào)，債務(wù)居高不下的深層原因。

從凱恩斯主義的角度來看，經(jīng)濟增長與財政刺激政策之間存在著正相關(guān)。只要能夠保證長期內(nèi)經(jīng)濟持續(xù)強勁增長，政府的財政赤字就將在未來得到補償。但是從新自由主義的觀點看，政府干預經(jīng)濟的政策要么歸于無效，要么加劇經(jīng)濟波動，是根本不必要的。在美國財政問題上，共和黨人往往采取新自由主義的觀點，要求政府支出進行大幅削減，強調(diào)自由市場對經(jīng)濟的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用。民主黨則更傾向于凱恩斯主義觀點，主張通過政府干預實現(xiàn)社會福利的改進。兩黨代表了美國社會不同的利益團體，運用對各自有利的經(jīng)濟學解釋對政策主張進行包裝。危機后美國經(jīng)濟復蘇乏力，財政債務(wù)問題凸顯，這背后也為這兩種經(jīng)濟學思想提供了再次較量的機會。正是由于目前還沒有任何一種經(jīng)濟學解釋能夠占有絕對優(yōu)勢，導致兩黨在財政債務(wù)問題上的斗爭一直處于僵持狀態(tài)，使得債務(wù)規(guī)模很難在短期內(nèi)得到有效控制。

四、結(jié)語

美國政府債務(wù)的持續(xù)高漲，從表面上看是由財政赤字擴大、經(jīng)濟增速下滑、美元貨幣地位所導致，但實質(zhì)上是美國執(zhí)政兩黨理念的差異，更是各自秉承不同經(jīng)濟學思想所致。而這些原因在短期內(nèi)無法改變，這也預示著美國政府債務(wù)仍將進一步上升。一般來說，政府債務(wù)的持續(xù)高漲將帶來經(jīng)濟增速下降、通貨膨脹上升甚至爆發(fā)債務(wù)危機的風險，②從20世紀80年代的拉美債務(wù)危機到90年代俄羅斯、墨西哥債務(wù)危機直到當今的希臘、愛爾蘭等歐元區(qū)國家債務(wù)危機，無不證明著一國債務(wù)不斷上漲都將面臨這幾方面的風險。中國是美國國債的最大海外持有者，美國國債安全性與中國的利益息息相關(guān)。不僅如此，中美間經(jīng)貿(mào)聯(lián)系密切，上述風險如果成為事實將對中國經(jīng)濟產(chǎn)生重大影響，所以中國政府更應(yīng)積極應(yīng)對，降低美國政府債務(wù)調(diào)整帶來的損失。

1. [美]保羅?克魯格曼．蕭條經(jīng)濟學的回歸和2008年經(jīng)濟危機[M]．劉波，譯．北京:中信出版社，2009

2. [美]卡門?M?萊因哈特，肯尼斯?S?羅格夫．這次不一樣：八百年金融危機史 [M]．劉曉峰，劉麗娜，等譯．北京：機械工業(yè)出版社，2013.

3.黃梅波，王珊珊．美國國債危機的根源及出路[J]．亞太經(jīng)濟，2012（1）：70-74.

4.類成曜．國債的理論分析[M]．北京：人民大學出版社，2002

5.Congressional Budget Office. The Budget and Economic Outlook: Fiscal Years 2013 to 2023[R]. 2013(2).

6.Reinhart,C.M. and Rogoff,K.S. Growth in a Time of Debt[R]. NBER Working Paper15639, 2010(1)

7.Reinhart,C.M. and Rogoff,K.S. A Decade of Debt[R]. NBER Working Paper16827, 2011(2)

Analysis of the Causes of the Huge Government Debt

XU Xiaobing

The U.S. government debt is rapidly expanding after the fi nancial crisis. This paper analyses the cause of the huge government debt in United States. The fi rst one is the increasing of fi nancial defi cit and the declining in economic growth. The second one is the game of political parties and the different economic thoughts, which is the fundamental reason.

Government Debt; Financial Defi cit; Economic Growth

F830

A

1009 - 3109（2014）05-0049-04

（責任編輯：吳 越）

徐肖冰，女，漢族，博士研究生，沈陽理工大學經(jīng)濟管理學院，講師。

① 本文是沈陽理工大學青年教師科研基金項目（2012QN-05-01）的階段性研究成果。