□王志強(qiáng)

加快河南省出租汽車行業(yè)立法的思考

□王志強(qiáng)

出租汽車行業(yè)；立法；道路運(yùn)輸管理；宏觀調(diào)控；河南省

2014年3月，河南省十二屆人大三次會(huì)議上有11位代表提議制定《河南省出租汽車管理?xiàng)l例》。4月，河南省道路運(yùn)輸管理局組織鄭州、洛陽(yáng)、新鄉(xiāng)等7個(gè)省轄市召開(kāi)立法調(diào)研座談會(huì)，印發(fā)了省人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)委關(guān)于征求人大會(huì)議議案辦理意見(jiàn)函。新鄉(xiāng)市客運(yùn)管理處高度重視，安排相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和人員參加，拜訪了市百貨大樓有限公司董事長(zhǎng)、總經(jīng)理王樹(shù)安，通報(bào)了省局立法調(diào)研座談會(huì)精神，并匯報(bào)了新鄉(xiāng)市出租汽車管理情況。筆者參與了此項(xiàng)活動(dòng)，現(xiàn)就加快河南省出租汽車行業(yè)立法提出一些看法和建議。

一、出租汽車行業(yè)立法的重要性和必要性

改革開(kāi)放以來(lái)，河南省出租汽車行業(yè)發(fā)展較快，目前擁有出租汽車總量超6萬(wàn)輛，企業(yè)500多家，從業(yè)人員10萬(wàn)余人。作為現(xiàn)代城市交通運(yùn)輸體系的重要組成部分，出租汽車緩解了公交運(yùn)力不足，為人民群眾提供了便捷、快速和舒適的出行服務(wù)，在促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、方便群眾出行、擴(kuò)大社會(huì)就業(yè)、提升城市綜合服務(wù)能力等方面發(fā)揮著重要的作用。

現(xiàn)行《城市出租汽車管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱辦法），是公安部、原建設(shè)部1998年2月起實(shí)施的部門(mén)規(guī)章，辦法出臺(tái)對(duì)規(guī)范行業(yè)管理，引導(dǎo)出租汽車市場(chǎng)制度化、規(guī)范化和科學(xué)化發(fā)展起到了積極作用。河南省轄各市為了規(guī)范出租汽車管理，促進(jìn)行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，加快了立法進(jìn)程。如鄭州市出臺(tái)了《鄭州市出租汽車管理?xiàng)l例》，其他市、縣也先后出臺(tái)了出租汽車管理規(guī)范性文件。

大部制改革以來(lái)，河南省城市客運(yùn)體制已整合，出租汽車主管機(jī)關(guān)已明確，但地方管理機(jī)構(gòu)名稱、單位性質(zhì)、執(zhí)法主體、經(jīng)費(fèi)來(lái)源和渠道等不統(tǒng)一，管理隊(duì)伍也尚未穩(wěn)定。省轄市除鄭州、洛陽(yáng)等城市有立法權(quán)外，其他市都無(wú)立法權(quán)限，仍然使用已實(shí)施15年的《辦法》，《辦法》的條款規(guī)定和罰款標(biāo)準(zhǔn)早已不適應(yīng)目前的現(xiàn)實(shí)情況。出租汽車行業(yè)發(fā)展中一些深層矛盾和問(wèn)題較為突出，省轄各市、縣不同程度出現(xiàn)越級(jí)上訪、停運(yùn)罷運(yùn)、圍堵黨政機(jī)關(guān)等群體性事件，導(dǎo)致出租汽車行業(yè)不穩(wěn)定因素日益加重。出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)、交通事故和經(jīng)濟(jì)糾紛等民事訴訟案件時(shí)有發(fā)生，而地方法院判案無(wú)法可依，這些問(wèn)題都需要迫切立法來(lái)解決。

隨著河南省出租汽車數(shù)量日益增多，行業(yè)管理不適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展需要的矛盾和問(wèn)題也逐漸暴露，成為制約河南省出租汽車行業(yè)發(fā)展的瓶頸。一是經(jīng)營(yíng)者、司機(jī)和政府主管部門(mén)等相關(guān)各方利益關(guān)系需要調(diào)整和規(guī)范。二是司機(jī)過(guò)勞駕駛、負(fù)擔(dān)過(guò)重、收入偏低、職業(yè)病比較嚴(yán)重，部分司機(jī)沒(méi)有參加社會(huì)保險(xiǎn)。三是經(jīng)營(yíng)者、司機(jī)的準(zhǔn)入和退出機(jī)制不健全，服務(wù)質(zhì)量不高，服務(wù)水平難以滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。四是非法運(yùn)營(yíng)“黑車”擾亂了客運(yùn)市場(chǎng)秩序，損害了合法經(jīng)營(yíng)者的利益，危及到出租汽車行業(yè)的穩(wěn)定。這些矛盾和問(wèn)題，需要省級(jí)立法機(jī)關(guān)立法予以規(guī)范。

立法是加快推進(jìn)河南省出租汽車行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必由之路。出租汽車立法的根本目的在于依靠法律權(quán)威，運(yùn)用法律手段，保證出租汽車行業(yè)科學(xué)規(guī)范發(fā)展，依法實(shí)施有效的行業(yè)監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)綜合交通運(yùn)輸發(fā)展目標(biāo)，建設(shè)高度文明的、具有河南特色的現(xiàn)代交通運(yùn)輸體系，推動(dòng)河南省經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

出租汽車行業(yè)發(fā)展是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，而出租汽車行業(yè)法規(guī)是整個(gè)出租汽車行業(yè)發(fā)展的基本依據(jù)。出租汽車是民眾的一種出行交通工具，它涉及到城市管理的方方面面，具有較強(qiáng)的社會(huì)公益性、公眾服務(wù)性、特殊經(jīng)營(yíng)性。

二、出租汽車行業(yè)立法的重要意義

法治是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)則，它規(guī)范市場(chǎng)行為，制約市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)，調(diào)控市場(chǎng)方向、結(jié)構(gòu)、規(guī)模和速度，保障市場(chǎng)健康有序的發(fā)展。盡快對(duì)出租汽車行業(yè)立法是出租車市場(chǎng)健康發(fā)展的有力保障。出租汽車行業(yè)立法意義主要體現(xiàn)在以下3個(gè)方面。

1.立法是出租汽車行業(yè)發(fā)展的必然要求

以法律規(guī)范的形式組織管理出租汽車，將從法律角度加強(qiáng)河南省出租汽車管理，使河南省出租汽車行業(yè)形成有章可循和有法可依的良好局面；能有效改變當(dāng)前出租汽車行業(yè)中有些經(jīng)營(yíng)者和司機(jī)法律意識(shí)不強(qiáng)、法制觀念淡薄及運(yùn)營(yíng)服務(wù)不規(guī)范的現(xiàn)狀。

2.立法是出租汽車市場(chǎng)宏觀調(diào)控的客觀需要

立法對(duì)經(jīng)營(yíng)者、司機(jī)及車輛的準(zhǔn)入和退出、發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)營(yíng)許可、經(jīng)營(yíng)權(quán)配置、轉(zhuǎn)讓、質(zhì)押、抵押和收回、經(jīng)營(yíng)模式和期限、運(yùn)營(yíng)服務(wù)和保障、監(jiān)督管理、信息化建設(shè)、法律責(zé)任等都將作出明文規(guī)定；根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，綜合考慮市場(chǎng)供需狀況和運(yùn)營(yíng)效率等因素，服務(wù)人民群眾出行的個(gè)性化需求；從宏觀上對(duì)行業(yè)發(fā)展方向、規(guī)模和速度實(shí)施有效控制，防止和克服發(fā)展的盲目性、被動(dòng)性，加強(qiáng)了政府對(duì)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控。

3.立法是保障各方利益的迫切需求

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)主體和客體的行為需要通過(guò)立法來(lái)規(guī)范，各方利益關(guān)系需要提高立法來(lái)調(diào)整。政府和乘客的權(quán)益、經(jīng)營(yíng)者和司機(jī)的利益雖有不同的標(biāo)準(zhǔn)和要求，但從根本上說(shuō)是一致的。立法正是通過(guò)法律手段來(lái)保障和維護(hù)政府、乘客、經(jīng)營(yíng)者和司機(jī)的利益，從而在根本上兼顧各方的利益。

三、出租汽車行業(yè)立法關(guān)注的主要問(wèn)題

通過(guò)多年出租汽車管理實(shí)踐，筆者認(rèn)為當(dāng)前存在幾個(gè)具體問(wèn)題需要在立法機(jī)關(guān)在立法過(guò)程中予以考慮。

1.出租汽車司機(jī)準(zhǔn)入門(mén)檻低，沒(méi)有退出機(jī)制，不便于管理

立法中應(yīng)對(duì)司機(jī)制定無(wú)責(zé)投訴率規(guī)定，單人或單車考核期內(nèi)無(wú)責(zé)投訴超過(guò)一定次數(shù)的應(yīng)參加違章培訓(xùn)；出現(xiàn)拒載、議價(jià)、繞道或不按規(guī)定使用計(jì)價(jià)器及性質(zhì)惡劣、社會(huì)負(fù)面影響較大的問(wèn)題，應(yīng)吊銷其從業(yè)資格證。目前，計(jì)價(jià)器還沒(méi)有統(tǒng)一的管理制度，現(xiàn)行規(guī)章只規(guī)定要使用相關(guān)部門(mén)鑒定合格的計(jì)價(jià)器，立法應(yīng)當(dāng)對(duì)計(jì)價(jià)器的安裝、使用和維護(hù)等制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于從業(yè)人員越級(jí)上訪的，應(yīng)當(dāng)追究當(dāng)事人責(zé)任。

2.出租汽車企業(yè)沒(méi)有履行管理服務(wù)責(zé)任

出租汽車企業(yè)對(duì)所屬?gòu)臉I(yè)人員監(jiān)管不力，但現(xiàn)行部門(mén)規(guī)章沒(méi)有企業(yè)退出機(jī)制。應(yīng)將企業(yè)的責(zé)、權(quán)、利在條例中予以明確，鼓勵(lì)出租汽車企業(yè)向規(guī)模化、集約化、公司化經(jīng)營(yíng)發(fā)展。企業(yè)弱、小、散是許多城市面臨的主要問(wèn)題，應(yīng)制定企業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)管理人員、辦公場(chǎng)所、停車場(chǎng)地、管理制度、駕駛員及運(yùn)營(yíng)車輛數(shù)量等予以明確。

3.跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)沒(méi)有明確的界定和處罰條款

出租汽車道路運(yùn)輸證應(yīng)體現(xiàn)經(jīng)營(yíng)區(qū)域。非法運(yùn)營(yíng)“摩的”和殘疾人車輛擾亂了客運(yùn)市場(chǎng)秩序，存在執(zhí)法難、查處難、取證難和處罰難的問(wèn)題。條例中應(yīng)明確界定，對(duì)跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)、非法營(yíng)運(yùn)設(shè)定處罰條款和標(biāo)準(zhǔn)。運(yùn)營(yíng)車輛應(yīng)強(qiáng)制購(gòu)買(mǎi)城市客運(yùn)承運(yùn)人責(zé)任保險(xiǎn)。

四、出租汽車行業(yè)立法的幾點(diǎn)建議

第一，在立法過(guò)程中，應(yīng)充分考慮當(dāng)前河南省出租汽車行業(yè)管理的現(xiàn)實(shí)狀況，關(guān)注社會(huì)反響大的難點(diǎn)問(wèn)題，化解發(fā)展矛盾，破解發(fā)展難題和瓶頸，做好頂層設(shè)計(jì)，理清工作思路。第二，借鑒和吸收已經(jīng)立法的其他兄弟省市的成功經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)真開(kāi)展調(diào)查研究，廣泛征求行業(yè)內(nèi)外的意見(jiàn)建議，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、民主立法、開(kāi)門(mén)立法。第三，收集國(guó)務(wù)院及其部門(mén)和地方政府已經(jīng)出臺(tái)的出租汽車行業(yè)管理政策法規(guī)及相關(guān)條例。第四，成立由各方代表參加的出租汽車行業(yè)立法咨詢機(jī)構(gòu)，制定立法工作實(shí)施方案。第五，立法過(guò)程中，

運(yùn)營(yíng)服務(wù)規(guī)范中好的標(biāo)準(zhǔn)要采納到條例中。

《河南省出租汽車管理?xiàng)l例》的制定并頒布實(shí)施必將進(jìn)一步明確出租汽車管理責(zé)任，理清經(jīng)營(yíng)者、司機(jī)和政府主管部門(mén)的關(guān)系；按照以人為本、科學(xué)發(fā)展、公平公開(kāi)透明的原則，科學(xué)重構(gòu)出租汽車行業(yè)利益分配新格局，切實(shí)保障乘客、經(jīng)營(yíng)者和司機(jī)的合法權(quán)益；優(yōu)化出租汽車市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)環(huán)境，提升服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)出租汽車行業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展，為加快中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)提供交通運(yùn)輸服務(wù)支持。

（作者單位：河南省新鄉(xiāng)市城市客運(yùn)管理處）

10.3963/j.issn.1006-8864.2014.12.008鑒于此，筆者認(rèn)為非常有必要制定《河南省出租汽車管理?xiàng)l例》，并盡快付諸實(shí)施。