印曉晴

我國(guó)經(jīng)濟(jì)在經(jīng)歷了長(zhǎng)期快速的增長(zhǎng)后，隨著勞動(dòng)力資源優(yōu)勢(shì)的弱化和生態(tài)環(huán)境約束的日益突出，資源、環(huán)境和社會(huì)等方面的可持續(xù)發(fā)展矛盾日益顯現(xiàn)。可以說(shuō)，我國(guó)已進(jìn)入到了轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的最重要時(shí)期；“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展”勢(shì)在必行，必須成為各級(jí)政府和城鄉(xiāng)規(guī)劃從業(yè)人員的共識(shí)。從宏觀經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的角度來(lái)看，城鎮(zhèn)化是我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略，是拉動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的根本動(dòng)力，是釋放內(nèi)需的巨大潛力所在，也是建設(shè)和諧社會(huì)的重要途徑。城鎮(zhèn)化路徑及發(fā)展方式，將會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展在效率和效益兩個(gè)方面起到至關(guān)重要的作用。

2012年11月28日，李克強(qiáng)在會(huì)見(jiàn)世界銀行行長(zhǎng)時(shí)指出，中國(guó)已進(jìn)入中等收入國(guó)家行列，但發(fā)展還很不平衡，尤其是城鄉(xiāng)差距量大面廣，差距就是潛力，未來(lái)幾十年最大的發(fā)展?jié)摿υ诔擎?zhèn)化。13億人的現(xiàn)代化和近10億人的城鎮(zhèn)化，在人類歷史上是沒(méi)有的，中國(guó)這條路子走好了，不僅造福中國(guó)人民，對(duì)世界也是貢獻(xiàn)。

前世界銀行副行長(zhǎng)、諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獲獎(jiǎng)?wù)咚沟俑窭念A(yù)言：“中國(guó)的城市化與美國(guó)的高科技發(fā)展將是影響21世紀(jì)人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)程的兩件大事。中國(guó)的城市化將是區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的火車頭，將會(huì)產(chǎn)生最重要的經(jīng)濟(jì)效益。同時(shí)，城市化也將是中國(guó)在新世紀(jì)里面臨的第一大挑戰(zhàn)。”本文分析我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的空間特征，歸納面臨的主要矛盾和挑戰(zhàn)，進(jìn)而提出我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑的若干思考。

圖1 2000—2011年中國(guó)、加拿大、美國(guó)、日本的城市人口比重變化圖（單位:%）

表1 全國(guó)地級(jí)城市市轄區(qū)總?cè)丝诜纸M變化情況（單位:個(gè)）

圖2 2000—2011年中國(guó)、印度、俄羅斯、巴西的城市人口比重變化圖（單位:%）

圖3 2005—2010年城、鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)率變化情況（單位:%）

1 我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的空間特征分析

1.1 城鎮(zhèn)人口規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大

改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化率（主要表現(xiàn)在城鎮(zhèn)人口比重）迅速提升，尤其是上世紀(jì)90年代后期開(kāi)始，在主要依靠投資和出口經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式驅(qū)動(dòng)下，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力涌向城市及周邊地區(qū)，沿海及省會(huì)城市的用地和人口規(guī)模不斷增長(zhǎng)。中國(guó)城鎮(zhèn)人口比重已從1978年的17.9%提高到2011年的51.27%，近15年來(lái)的年平均增速是1.38%，中國(guó)成為世界上城鎮(zhèn)人口比重增長(zhǎng)最快的國(guó)家（圖1，圖2）。

根據(jù)2005年至2010年全國(guó)地級(jí)城市市轄區(qū)總?cè)丝诜纸M統(tǒng)計(jì)，在287個(gè)地級(jí)城市中，100萬(wàn)至400萬(wàn)人規(guī)模的城市不斷增加，20萬(wàn)至50萬(wàn)人口及以下的城市數(shù)量在減少。（表1）另?yè)?jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)縣城的平均人口規(guī)模約為8萬(wàn)人。建制鎮(zhèn)中，超過(guò)5萬(wàn)人的不足400個(gè)，占其總數(shù)不足3%。

2 我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的主要矛盾和挑戰(zhàn)

2.1 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)并存

一方面，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)性矛盾突出。由于收入、生活方式（習(xí)慣）、受教育程度以及地方政策等諸多因素，城市中聚集的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)人口雖然為當(dāng)?shù)爻鞘械慕?jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮巨大作用，但在居住環(huán)境和條件、子女教育、社會(huì)保障等方面，與戶籍人口之間存在較大的差異。隨著市政動(dòng)遷、城中村改造等城市更新改造的逐步推進(jìn)，這一部分流動(dòng)人口的生存空間受到壓縮，生活成本被動(dòng)提高。

另一方面，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)難以消除，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌缺乏實(shí)質(zhì)性推進(jìn)，城鄉(xiāng)利益矛盾集中，農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足，公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)不健全，社會(huì)保障欠缺。農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大量進(jìn)城后造成“留守”人口老齡化和少齡化，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)缺乏發(fā)展活力[1]。

2.2 人口的流動(dòng)性大,“人的城鎮(zhèn)化”滯后

人口的流動(dòng)性表現(xiàn)在年周期和年齡周期兩個(gè)方面。在年周期方面，每年春節(jié)前后，城市人口的“回鄉(xiāng)”和“返城”已成為常態(tài)，對(duì)長(zhǎng)、短途交通運(yùn)輸造成巨大壓力，交通事故頻發(fā)，也對(duì)交通運(yùn)輸設(shè)施配置和高效利用帶來(lái)挑戰(zhàn)。在年齡周期方面，根據(jù)2010年底的統(tǒng)計(jì)，超過(guò)2億的流動(dòng)人口中，有約80%的人口是單純的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，而非家庭遷移，雖然其中大部分希望將來(lái)能夠居住在城市中，但是，由于收入水平、保障制度和教育等方面因素的制約卻很難在城市中“安居”，他們的生活重心保留在農(nóng)村，這一部分人口預(yù)期自己老年、生病或失業(yè)時(shí)仍將返回農(nóng)村。

2.3 大城市粗放拓展， 小城鎮(zhèn)發(fā)展空間被壓縮

近10年以來(lái)，我國(guó)地級(jí)以上城市通過(guò)行政區(qū)劃的調(diào)整包括縣改區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)改街道等方式，城市范圍迅速擴(kuò)大。原先的一主、多核的“星”狀城、鎮(zhèn)空間格局，數(shù)年間演變成了以主城區(qū)為核心，圈層式蔓延的“餅”狀結(jié)構(gòu)，城市環(huán)路和封閉式住宅區(qū)加低路網(wǎng)密度成為這些城市道路網(wǎng)形式的共同特征（圖4）。在土地資源嚴(yán)格調(diào)控的政策背景下，小城鎮(zhèn)則在“狹”縫中“求”發(fā)展，利用有限的土地指標(biāo)、非農(nóng)用地及其它土地利用方式擴(kuò)展規(guī)模，大尺度道路斷面和寬闊的道路綠化帶成為了這些城鎮(zhèn)解決交通和美化城市的主要方式（圖5）。

圖4 城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)變化示意

圖5 城鎮(zhèn)內(nèi)部的空曠道路

圖6 垂直結(jié)構(gòu)——4級(jí)地方政府層級(jí)

“十一五”期間，全國(guó)每年土地利用計(jì)劃下達(dá)的新增建設(shè)用地指標(biāo)為40萬(wàn)hm2（約600萬(wàn)畝）。如果按照每人120m2城市建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算，每年新增建設(shè)用地可容納新增城市人口3 300萬(wàn)人，城鎮(zhèn)人口比重可提高約2.5%。而在此期間，城鎮(zhèn)人口比重實(shí)際增長(zhǎng)比例則約為1.4%。實(shí)際上，土地的城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)高于人口的城鎮(zhèn)化。

2.4 小結(jié)

城鎮(zhèn)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的階段或狀況不同，城鎮(zhèn)的空間形態(tài)和出現(xiàn)的問(wèn)題不盡相同。我國(guó)城鎮(zhèn)化的空間形態(tài)特征和存在的問(wèn)題，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式等方面的原因有關(guān)，然而，工業(yè)化階段、市場(chǎng)化程度和行政管理體系則應(yīng)是更深層次的原因。①在工業(yè)化初期，工業(yè)發(fā)展速度越快，所需求的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力越多，城市擴(kuò)張就越快；②區(qū)域市場(chǎng)化程度越高，產(chǎn)業(yè)集中度和城鎮(zhèn)的密集度就越高；③地方政府的行政權(quán)力越大，可調(diào)配的要素資源越多，產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模就越大。而與此相反的縣鎮(zhèn)級(jí)小城鎮(zhèn)則由于產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、市場(chǎng)化程度和資源調(diào)控等方面的相對(duì)弱勢(shì)而發(fā)展緩慢。

3 我國(guó)城鎮(zhèn)化路徑思考

3.1 真正將城鎮(zhèn)化納入國(guó)家戰(zhàn)略

在工業(yè)化快速發(fā)展的過(guò)程中，我國(guó)城鄉(xiāng)的空間格局和社會(huì)形態(tài)發(fā)生了巨大的改變，同時(shí)也產(chǎn)生了諸多方面的問(wèn)題。近年來(lái)，隨著國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化和在國(guó)內(nèi)深化改革、轉(zhuǎn)型發(fā)展的宏觀背景下，尤其是黨的“十八大”以來(lái)，城鎮(zhèn)化發(fā)展已不再是過(guò)去的“被動(dòng)”適應(yīng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而是作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，成為社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和諧穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展的國(guó)家戰(zhàn)略。

李克強(qiáng)總理在全國(guó)資源型城市與獨(dú)立工礦區(qū)可持續(xù)發(fā)展及棚戶區(qū)改造工作座談會(huì)上指出：“城鎮(zhèn)化不是簡(jiǎn)單的城市人口比例增加和面積擴(kuò)張，而是要在產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會(huì)保障、生活方式等方面實(shí)現(xiàn)由‘鄉(xiāng)’到‘城’的轉(zhuǎn)變。各級(jí)政府要按照轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的要求，積極創(chuàng)造轉(zhuǎn)型發(fā)展的環(huán)境?！?/p>

在“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展”的新形勢(shì)下，伴隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)更加合理、健康地快速增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)化水平仍將持續(xù)提高。若按發(fā)達(dá)國(guó)家80%的城鎮(zhèn)比率和我國(guó)過(guò)去10年的城鎮(zhèn)化發(fā)展速度進(jìn)行預(yù)測(cè)，未來(lái)20年里，將會(huì)有約4.5億人口從鄉(xiāng)村進(jìn)入城鎮(zhèn)。這一部分人口的流向，取決于城鎮(zhèn)化路徑的選擇。是被動(dòng)地按照過(guò)去30年城鎮(zhèn)化發(fā)展模式還是在“創(chuàng)新、政策”的驅(qū)動(dòng)下，尋求新的城鎮(zhèn)化路徑。

3.2 發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制， 合理配置城鎮(zhèn)發(fā)展要素資源

投資、出口和內(nèi)需既是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的三大驅(qū)動(dòng)力，也是促進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)因。地區(qū)中心城市（地級(jí)以上城市），在以第二產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，“地方資源”（土地、財(cái)稅、能源、項(xiàng)目等）掌控和分享了人口紅利（農(nóng)村剩余勞動(dòng)力）的情況下，較快地進(jìn)入或完成了工業(yè)化發(fā)展階段。其中，除了既有的區(qū)位和交通等優(yōu)勢(shì)，其對(duì)“地方資源”的支配權(quán)起著決定性的作用。所謂“地方資源”主要包括：產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的引進(jìn)和落地、土地和水等資源及能源的利用、地方財(cái)稅的征管和使用等等。

今后，地區(qū)中心城市應(yīng)以調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提升產(chǎn)業(yè)能級(jí)，注重人居環(huán)境，以“精明增長(zhǎng)（Smart Growth）”為重要導(dǎo)向，不再一味追求規(guī)模和數(shù)量發(fā)展，而是將提升城市的綜合競(jìng)爭(zhēng)力和改善環(huán)境質(zhì)量放在核心位置。同時(shí)，要弱化和消除對(duì)于行政區(qū)域內(nèi)“地方資源”的“壟斷”，而改為運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制獲取和利用。

重點(diǎn)發(fā)展縣、鎮(zhèn)級(jí)城鎮(zhèn)的關(guān)鍵在于其應(yīng)具有在所轄行政區(qū)域內(nèi)獲取、使用“地方資源”的權(quán)利，并利用地域環(huán)境、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力等先天優(yōu)勢(shì)，積極發(fā)掘、發(fā)展地方特色產(chǎn)業(yè)和主動(dòng)承接大、中城市的轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)，吸引城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)投資。同時(shí)，改善人居環(huán)境和完善社會(huì)保障體系、制度。相對(duì)于地區(qū)中心城市，縣鎮(zhèn)級(jí)城鎮(zhèn)憑借其較低的生活成本，鄰近自然的城鎮(zhèn)環(huán)境以及傳統(tǒng)的生活習(xí)俗和社會(huì)形態(tài)將會(huì)有效地承載本地區(qū)的“農(nóng)”轉(zhuǎn)“非”人口并吸引部分大城市流動(dòng)人口的回流。

3.3 調(diào)整地方政府層級(jí)， 建立區(qū)域間合作機(jī)制

地方政府的行政管理體系，很大程度上決定了城鎮(zhèn)發(fā)展等級(jí)規(guī)模的構(gòu)成形態(tài)。我國(guó)省、地區(qū)及縣（市）、鎮(zhèn)各級(jí)政府，至上而下分為4個(gè)層級(jí)，在行政管理、城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面在相當(dāng)程度上均存在著垂直結(jié)構(gòu)的分級(jí)管理方式（圖6）。因此，我國(guó)的城鎮(zhèn)發(fā)展等級(jí)規(guī)模的構(gòu)成形態(tài)仍然表現(xiàn)為地方政府行政級(jí)別與政府所在地城鎮(zhèn)規(guī)模等級(jí)高度吻合，即省會(huì)城市大于計(jì)劃單列城市，計(jì)劃單列城市大于一般地級(jí)城市，一般地級(jí)城市大于縣城，縣城大于建制鎮(zhèn)（除沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)個(gè)別情況外）。

圖7 平行結(jié)構(gòu)——二級(jí)地方政府層級(jí)

行政級(jí)別的高低意味著對(duì)“地方資源”支配權(quán)力的大小。所以，若要合理優(yōu)化和配置城鎮(zhèn)發(fā)展所依賴的“資源”條件，借鑒加拿大“平行結(jié)構(gòu)”行政體系框架[2]，可將現(xiàn)有的地方政府行政體系的垂直結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化為平行結(jié)構(gòu)行政體系并撤縣設(shè)市（圖7）。在平行結(jié)構(gòu)的行政體系中，地級(jí)城市、縣級(jí)市均由省級(jí)政府直管，建制鎮(zhèn)由縣級(jí)市直管。地級(jí)城市、縣級(jí)市和鎮(zhèn)在各自的行政區(qū)域內(nèi)對(duì)“地方資源”的控制權(quán)力相同，鎮(zhèn)的財(cái)稅征管由縣級(jí)市代管，根據(jù)當(dāng)年預(yù)算，由縣級(jí)市財(cái)政撥付。地級(jí)城市、縣級(jí)市和鎮(zhèn)之間在資源利用，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)等方面可通過(guò)協(xié)商機(jī)制或合作方式進(jìn)行有效的調(diào)節(jié)和配置[3]。

3.4 提高縣（市）和鎮(zhèn)的規(guī)劃編制和管理水平

相對(duì)于大、中城市，縣（市）和鎮(zhèn)等小城鎮(zhèn)在建設(shè)發(fā)展過(guò)程中，對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃、集約發(fā)展、節(jié)約用地和生態(tài)環(huán)境等方面的意識(shí)較為淡薄，隨意性較大。社會(huì)關(guān)系、人情世故往往容易影響規(guī)劃的編制、執(zhí)行和監(jiān)督。為了求速度、比規(guī)模，城鎮(zhèn)的傳統(tǒng)風(fēng)貌破壞嚴(yán)重、空間環(huán)境缺乏特色。因此，科學(xué)規(guī)劃和依法管理是小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的一項(xiàng)重要工作。

首先，應(yīng)重視土地利用的科學(xué)性，盡量避免占用耕地、良田和模仿大城市的空間格局和尺度，完善規(guī)劃成果審批的法定程序，加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目申報(bào)和實(shí)施的管理與監(jiān)督。其次，注重提煉、形成或保護(hù)小城鎮(zhèn)的特色風(fēng)貌，既有現(xiàn)代化城市設(shè)施和生活方式，又能保持原有傳統(tǒng)的社會(huì)和生活形態(tài)。

4 結(jié)語(yǔ)

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了城市內(nèi)和城鄉(xiāng)之間在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境等方面存在的差異，同時(shí)也構(gòu)成了它們之間的“勢(shì)能”，這一“勢(shì)能”正是未來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的最大潛力。

未來(lái)數(shù)億的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力將去向何處？若繼續(xù)流向大城市，則這些城市的常住人口將在現(xiàn)在的基礎(chǔ)上再增加約一倍，而隨著縣、鎮(zhèn)級(jí)城鎮(zhèn)在產(chǎn)業(yè)承接和交通、基礎(chǔ)設(shè)施及人居環(huán)境方面的改善，其環(huán)境容量和承載能力則遠(yuǎn)大于大城市。

縣、鎮(zhèn)級(jí)城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展最大的挑戰(zhàn)是現(xiàn)行的行政體制，只有簡(jiǎn)化地方政府層級(jí)，充分實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，縣、鎮(zhèn)級(jí)城鎮(zhèn)才能夠真正走上合理、均衡發(fā)展的軌道。

縣、鎮(zhèn)級(jí)城鎮(zhèn)行政和規(guī)劃管理等方面的意識(shí)和執(zhí)行力往往比較薄弱，因此，加強(qiáng)法制化建設(shè)，注重城鎮(zhèn)規(guī)劃的戰(zhàn)略性和控制性，對(duì)于其“兩型”社會(huì)的建設(shè)尤為重要。

我國(guó)現(xiàn)有建制鎮(zhèn)（含城關(guān)鎮(zhèn)）19 683個(gè)，縣級(jí)市370個(gè)。在部分省、自治區(qū)，正計(jì)劃或已經(jīng)開(kāi)始了省直管縣甚至于直管鎮(zhèn)的試點(diǎn)工作（如寧夏、河南、河北、江蘇等）；國(guó)土資源部近期強(qiáng)調(diào)，我國(guó)“十二五”期間，土地節(jié)約、集約的目標(biāo)是要將單位國(guó)內(nèi)總值建設(shè)用地下降30%，目前各地也正在逐級(jí)分解落實(shí)這一目標(biāo)任務(wù)。這些舉措將會(huì)對(duì)于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、提高產(chǎn)業(yè)效能、節(jié)約集約土地資源等起到積極的促進(jìn)作用，也會(huì)使得城鎮(zhèn)化發(fā)展方式和路徑發(fā)生轉(zhuǎn)變。在大城市“精明增長(zhǎng)”的同時(shí)，調(diào)整、減少地方政府層級(jí)，合理、高效地調(diào)節(jié)和利用城鎮(zhèn)建設(shè)、發(fā)展要素資源，重點(diǎn)發(fā)展縣、鎮(zhèn)級(jí)城鎮(zhèn)將會(huì)對(duì)形成新型城鎮(zhèn)化格局，消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，改善人居環(huán)境，構(gòu)建和諧社會(huì)和經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展起到戰(zhàn)略性和積極的作用。

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