丁啟民

(合肥市發(fā)展改革委員會，安徽合肥230071）

試論新型城鎮(zhèn)化背景下合肥地區(qū)“鎮(zhèn)級市”培育與發(fā)展

丁啟民

(合肥市發(fā)展改革委員會，安徽合肥230071）

在前期調研的基礎上，對照江蘇、浙江等先發(fā)地區(qū)的做法，著重研究新型城鎮(zhèn)化背景下合肥地區(qū)“鎮(zhèn)級市”培育與發(fā)展問題。本文擬定合肥地區(qū)“鎮(zhèn)級市”試點的要素條件，對現(xiàn)有建制鎮(zhèn)試點進行優(yōu)先排序，提出試點的主要任務和政策保障措施，對于合肥科學推進新型城鎮(zhèn)化建設具有很強的指導意義。

城鎮(zhèn)化 鎮(zhèn)級市 合肥

城鎮(zhèn)化是經濟社會發(fā)展的必然趨勢，是現(xiàn)代化的重要標志，是新型工業(yè)化、信息化和農業(yè)現(xiàn)代化的重要載體和依托。推進新型城鎮(zhèn)化，是合肥轉變發(fā)展方式，打造“大湖名城、創(chuàng)新高地”的戰(zhàn)略舉措，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化建設，實現(xiàn)在全省率先全面建成小康社會、率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略需求，意義重大而深遠。

一、“鎮(zhèn)級市”的內涵與特征

“鎮(zhèn)級市”有三大基本內涵、四個時代特征。政府部門表述的“鎮(zhèn)級市”內涵歸納為一句話，“所謂鎮(zhèn)級市，即建設發(fā)展領先、功能齊全、環(huán)境優(yōu)美、特色鮮明的現(xiàn)代化小城市”。學術界討論的“鎮(zhèn)級市”，可歸納為三個基本內涵。第一，鎮(zhèn)級市應當是縣轄市或縣下市。鎮(zhèn)級市是屬縣級政府管轄的城市。第二，鎮(zhèn)級市應當是現(xiàn)代化城市?，F(xiàn)代化城市首先是工業(yè)化的城市。所以，鎮(zhèn)級市的形成強調有現(xiàn)代產業(yè)發(fā)展的基礎。城市規(guī)模不代表它的基本內涵。鎮(zhèn)級市的規(guī)?？梢允切⌒统鞘?，也可以是中等城市。第三，鎮(zhèn)級市應當是具有成長活力的城市。成長活力是指所試點培育的小城鎮(zhèn)，具有未來發(fā)展的潛力，在建設中可以不斷增強城市的競爭力。

“鎮(zhèn)級市”的時代特征主要在四個方面，即：人口集中、產業(yè)集聚、要素集約、功能集成。

人口集中特征是指城區(qū)人口每年在增長，既包括戶籍人口增長，也包括常住人口的增長。產業(yè)集聚特征是指現(xiàn)代產業(yè)聚集，城區(qū)有工業(yè)園區(qū)、物流園區(qū)、現(xiàn)代服務園區(qū)，就業(yè)機會和就業(yè)人數(shù)每年在增長。要素集約是指城區(qū)的各類經濟組織，能夠高效利用各種經濟資源，提高經濟資源的集約使用水平。功能集成是指城區(qū)有完整的相互協(xié)調的城市功能分區(qū)。鎮(zhèn)級市建設能夠提升原城鎮(zhèn)的城市功能，能夠改變原城鎮(zhèn)的形態(tài)，從建成區(qū)規(guī)劃到市政建設都具有城市特色。

二、“鎮(zhèn)級市”在我國的發(fā)展狀況

1.正式實施“鎮(zhèn)級市”的省份狀況

目前，我國正式實施鎮(zhèn)級市試點的省份有：浙江省、山東省；非正式實施鎮(zhèn)級市試點的省份有：江蘇省、湖北省、河南省、廣東省等。

從2010年開始，小城鎮(zhèn)改革開始向“小城市”邁進，部分地方明確提出將小城鎮(zhèn)發(fā)展為小城市，浙江省2010年啟動了小城市培育試點工作。首批27個小城市列入試點，進行為期三年的培育，提出目標“三年大變樣”。試點的政策包括，試點鎮(zhèn)的用地指標由縣里單獨切塊直接下達，市縣有關部門在試點鎮(zhèn)建立分局，試點鎮(zhèn)黨政主要領導級別升級等。經過兩年的培育，到2012年底，浙江省27個試點鎮(zhèn)總共新吸引48.3萬人落戶，城鎮(zhèn)化率提高了5.8個百分點，供職于工業(yè)和服務業(yè)的從業(yè)人員比重達88.9%，高出全省5個百分點；試點鎮(zhèn)每萬人新增個體工商戶95戶，是全省的2.5倍，在城市化進程中取得了顯著成效。

山東建設鎮(zhèn)級市試點緊隨浙江省之后。山東以96個國家重點鎮(zhèn)和252個省級中心鎮(zhèn)為重點，實施擴權強鎮(zhèn)，賦予其相應的管理權和執(zhí)法權，增強小城鎮(zhèn)自我發(fā)展能力。2013年，青島市啟動小城市試點，規(guī)劃用4年時間，5個小城市試點鎮(zhèn)主要指標達到：建成區(qū)面積10平方公里以上，建成區(qū)常住人口10萬以上；年地區(qū)生產總值達到100億元以上，年地方財政收入達到6億元以上，農村居民人均年收入達到2.5萬元以上；第三產業(yè)增加值占GDP比重30%以上，同時建立起與小城市發(fā)展相適應的社會保障體系和行政管理機制。

2.非正式實施“鎮(zhèn)級市”的省份狀況

湖北省計劃培育一批“鎮(zhèn)級市”。按規(guī)劃，將選擇鎮(zhèn)區(qū)戶籍人口在5萬人以上、財政一般預算收入在1億元以上的重點中心鎮(zhèn)，開展“鎮(zhèn)級市”試點?！版?zhèn)級市”將被賦予縣級管理權限，擴大土地使用權、財政支配權、行政審批權和事務管理權，建立城鎮(zhèn)管理綜合執(zhí)法隊伍、行政審批服務中心、土地儲備中心和招投標中心，完善城鎮(zhèn)功能。

2013年11月，鄭州市提出“一部分地域、人口與經濟規(guī)模達到設市標準的鎮(zhèn)設立鎮(zhèn)級市”。

2013年成都新啟動一批一般城鎮(zhèn)改造，實現(xiàn)11條田園城市建設示范線上場鎮(zhèn)改造全覆蓋。

廣東省住建廳規(guī)劃珠三角有條件的中心鎮(zhèn)或特大鎮(zhèn)將逐步升格為“縣轄市(鎮(zhèn)級市)”，賦予城市的管理權限和發(fā)展條件。

三、合肥發(fā)展“鎮(zhèn)級市”的意義與可能性

“鎮(zhèn)級市”介于普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)與城市之間，是溝通普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)與城市的橋梁，發(fā)展意義重大。

1.加快實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的需要。目前，合肥縣域城鎮(zhèn)化水平還比較低，大量小城鎮(zhèn)仍然屬于“大農村”范疇，具有明顯的鄉(xiāng)村社會屬性；而“城市型”小城鎮(zhèn)盡管數(shù)量較少，但具有一定的城市社會屬性，是縣域小城鎮(zhèn)的發(fā)展方向。因此，縣域走新型城鎮(zhèn)化道路，“鄉(xiāng)村型”小城鎮(zhèn)必須向“城市型”小城鎮(zhèn)轉型。

2.加速推進城鄉(xiāng)一體化的需要。發(fā)展鎮(zhèn)級市有利于農民就近享受城市帶來的便利和公共服務，有利于農民就近實現(xiàn)就業(yè)和創(chuàng)業(yè)，從而提高農民收入，促進城鄉(xiāng)一體化。讓中心鎮(zhèn)擁有更多的經濟社會管理權限，當?shù)仄髽I(yè)和居民可以就近接受公共服務而不需要再進入縣城。而鎮(zhèn)級市擁有更多的社會管理權限，也能夠更好地為當?shù)鼐用裉峁┚C合服務。更為顯著的是，鎮(zhèn)級市在“以城帶鄉(xiāng)、以工補農”上能發(fā)揮更大作用。

3.完善合肥都市圈功能的需要。合肥部分產業(yè)完全可以轉移到周邊一些有較強實力的鎮(zhèn)。通過有選擇地發(fā)展一批“衛(wèi)星”小城市承接合肥產業(yè)轉移，使合肥能夠聚焦主業(yè)，緩解合肥發(fā)展壓力。

4.加速縣域經濟發(fā)展的需要。目前，合肥各縣走新型城鎮(zhèn)化道路，在縣域范圍則會出現(xiàn)城鎮(zhèn)的集群，城鎮(zhèn)發(fā)展組團化具有必然趨勢，那些基礎設施落后的“鄉(xiāng)村型”小城鎮(zhèn)，會逐步整合、合并、提升?？h域城鎮(zhèn)組團化的空間實現(xiàn)大約有二種類型：一是融入中心大城市的組團化。這種類型主要發(fā)生在城市周邊的城鎮(zhèn)，與城市的距離一般在10—30公里，如桃花鎮(zhèn)、雙墩鎮(zhèn)、崗集鎮(zhèn)等。二是多核心的組團化。這種類型主要發(fā)生在國土面積較大和地形狹長的縣，縣城和多個大鎮(zhèn)是縣域的經濟文化中心，縣域城鎮(zhèn)化會逐漸向城市化方向發(fā)展，縣城將逐漸發(fā)展成為中等城市，大鎮(zhèn)發(fā)展成為小型城市，在縣域范圍內出現(xiàn)多核的城鎮(zhèn)組團。

5.合肥發(fā)展“鎮(zhèn)級市”的可能性。長期研究區(qū)域經濟的專家學者普遍認為，“鎮(zhèn)級市”的改革符合經濟社會發(fā)展的規(guī)律，讓有實力的經濟強鎮(zhèn)擴權，有力地推動它們突破發(fā)展瓶頸。

四、“鎮(zhèn)級市”試點的要素條件

1.合肥市現(xiàn)有建制鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀

表1到表5是合肥市除市區(qū)的各縣（市）所屬鎮(zhèn)經濟社會發(fā)展情況，考慮到縣城所在鎮(zhèn)實力較強，因此各縣（市）統(tǒng)計表均不包括縣城所在鎮(zhèn)。五個縣（市）所有鎮(zhèn)平均人口6.06萬人，建成區(qū)面積平均為5.2平方公里，建成區(qū)人口平均為2.03萬人，規(guī)模以上工業(yè)總產值平均為18.77億元，財政收入平均為0.55億元，全社會固定資產投資平均為9.24億元。

表1 肥東各鎮(zhèn)經濟社會發(fā)展情況

肥東各鎮(zhèn)平均水平與合肥市平均水平大體相當，但是剔除各項指標領先的撮鎮(zhèn)后，肥東縣各鎮(zhèn)經濟社會發(fā)展實力明顯落后于合肥市平均水平。

表2 肥西各鎮(zhèn)經濟社會發(fā)展情況

肥西各鎮(zhèn)經濟社會平均發(fā)展水領先于合肥市平均水平，除桃花鎮(zhèn)外，各鎮(zhèn)發(fā)展水平較為均衡。

表3 長豐各鎮(zhèn)經濟社會發(fā)展情況

長豐縣雙墩和崗集各項指標較其他鎮(zhèn)大幅度領先，下塘、吳山次之，其他各鎮(zhèn)發(fā)展水平遠落后于合肥市平均水平。

表4 廬江各鎮(zhèn)經濟社會發(fā)展情況

廬江縣屬于較典型的農業(yè)大縣，各鎮(zhèn)人口平均規(guī)模大于合肥市平均水平，其他指標如工業(yè)產值、財政收入均較落后。

表5 巢湖各鎮(zhèn)經濟社會發(fā)展情況

巢湖市各鎮(zhèn)平均水平低于合肥市平均發(fā)展水平，但部分經濟強鎮(zhèn)如夏閣鎮(zhèn)、黃麓鎮(zhèn)、槐林鎮(zhèn)等工業(yè)總產值較高。

綜上所述，合肥市五縣（市）中，肥西縣屬于第一梯隊，超過合肥市建制鎮(zhèn)平均發(fā)展水平的數(shù)量較多，長豐縣、肥東縣、巢湖市屬于第二梯隊，平均水平相當或略低于合肥市平均水平，但均有實力較強的建制鎮(zhèn)，廬江縣屬經濟欠發(fā)達地區(qū)，各鎮(zhèn)平均發(fā)展水平落后于合肥，也缺乏經濟實力較強的鎮(zhèn)。

2.“鎮(zhèn)級市”試點要素條件

“鎮(zhèn)級市”的主要功能是帶動城鄉(xiāng)一體化，提高原有行政區(qū)劃內居民的福利水平，因此鎮(zhèn)級市設立后應當能夠顯著提升農業(yè)產業(yè)化水平；并使原有建成鎮(zhèn)具備城市功能，有條件的地方要發(fā)展商貿、物流；并積極吸引農民進城，提高城鎮(zhèn)化率。因此，試點鎮(zhèn)應當有一定的經濟發(fā)展基礎，交通便利，是周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的區(qū)域性中心。根據(jù)合肥市各鎮(zhèn)經濟社會發(fā)展情況現(xiàn)狀，設定的鎮(zhèn)級市要素條件有以下10項：

眾所周知，大型體育賽事的運作管理是跟金錢物資有直接關系的工作，許多項目的競爭都是極為激烈的，如果運作不善就會掉進“糖衣陷阱”，甚至引發(fā)各種經濟犯罪。因此賽事運作負責人要對運作管理隊伍的思想建設引起足夠重視，經常性地進行防腐倡廉教育，重視建設規(guī)章制度，以及接待、洽談、維權、物管、財務等方面的工作規(guī)范，重視強化審計監(jiān)督職能，積極主動地邀請審計監(jiān)督部門定期進行審計工作。

（1）鎮(zhèn)區(qū)人口集聚狀況。這個要素條件直接反映本區(qū)域的人口城鎮(zhèn)化目前所處水平。從杭州市、蘇州市所屬的試點鎮(zhèn)來看，鎮(zhèn)區(qū)人口一般都在10萬人以上，少數(shù)試點鎮(zhèn)在5萬以上。結合合肥地區(qū)重點鎮(zhèn)的實際情況，鎮(zhèn)級市試點鎮(zhèn)的總人口一般4萬以上為宜。

（2）產業(yè)集聚及企業(yè)實力狀況。這個要素條件直接反映本區(qū)域的產業(yè)集聚水平，反映未來該鎮(zhèn)提供就業(yè)機會的能力。該鎮(zhèn)產業(yè)發(fā)展應當特色鮮明，有明確的主導產業(yè)和產業(yè)集群，集聚企業(yè)數(shù)量較多，特別是應有一批規(guī)模以上企業(yè)入駐。結合合肥重點鎮(zhèn)的實際情況，工業(yè)總產值應當在20億元以上。

（3）鎮(zhèn)區(qū)面積及可輻射影響的區(qū)域面積。這個要素條件直接反映城鎮(zhèn)基礎設施建成水平以及城區(qū)對周圍鄉(xiāng)鎮(zhèn)影響力和可能提供服務的范圍。設鎮(zhèn)應當是周圍若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經濟中心，其主導產業(yè)能夠吸引周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)腹地農民就業(yè)?？紤]到合肥現(xiàn)有各鎮(zhèn)建成區(qū)面積較小，應當選擇的中心鎮(zhèn)建成區(qū)面積在4平方公里以上，未來規(guī)劃建成區(qū)面積要在10平方公里以上。

（4）鎮(zhèn)區(qū)與中心大城市的直線距離。這個要素條件直接反映設市鎮(zhèn)與合肥中心城區(qū)的空間關系，既不能太近，也不能太遠。如果鎮(zhèn)區(qū)與中心大城市距離太近，未來10年內合肥中心城區(qū)的擴展可能將該設市鎮(zhèn)覆蓋，培育小城市的意義不大。如果鎮(zhèn)區(qū)與中心大城市距離太遠，則不利于接受合肥中心城區(qū)的輻射和產業(yè)轉移、部分功能項目的布局。根據(jù)合肥中心城區(qū)的規(guī)劃，未來打造千萬人口的全國區(qū)域性大城市，建成區(qū)面積應當科學判斷為1000平方公里左右；也就是說，以主城區(qū)為中心，外圍可能擴展至50公里以遠。因此，設市鎮(zhèn)選擇最好是距離合肥中心城區(qū)50公里為佳。

（5）綜合交通狀況。這個要素條件直接反映設市鎮(zhèn)交通便利情況。綜合交通狀況首先考慮連接高速公路情況，距高鐵的遠近；鎮(zhèn)域內國道、省道、縣道的分布狀況；水運及碼頭設施狀況等。設市鎮(zhèn)應當起到連接大城市與農村的橋梁作用，其商貿物流產業(yè)能夠滿足周邊地區(qū)的需求。

（6）財政及稅收狀況。這個要素條件直接反映設市鎮(zhèn)的財政供給能力和可持續(xù)發(fā)展能力。從統(tǒng)計數(shù)字來看，各個縣（市）除了靠近合肥中心城區(qū)的個別經濟強鎮(zhèn)外，其他各鎮(zhèn)財政收入普遍較低，試點鎮(zhèn)要加強基礎設施建設必須有較強的財力作后盾，根據(jù)各鎮(zhèn)實際情況，擬培育的設市鎮(zhèn)年財政收入應當在0.5億元以上。

（7）鎮(zhèn)區(qū)全社會固定資產投資及基礎設施狀況。這個要素條件直接反映設市鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展能力。固定資產投資代表未來的經濟增長潛力，固定資產投資越高，未來增長潛力越大，根據(jù)各鎮(zhèn)實際情況，擬培育的設市鎮(zhèn)年固定資產投資不應低于10億元；同時公共基礎設施有一定的基礎，所有中心村通四級以上公路。

（8）鎮(zhèn)域自然資源狀況。這個要素條件間接反映設市鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展能力。自然資源狀況，包括該鎮(zhèn)擁有的森林資源、地下礦產資源、溫泉資源等，合肥市部分中心鎮(zhèn)有較豐富的自然資源顯然比沒有豐富的自然資源城鎮(zhèn)更具有競爭能力。

（9）鎮(zhèn)區(qū)教育、衛(wèi)生狀況。這個要素條件直接反映設市鎮(zhèn)的公共服務能力和軟實力。如果該鎮(zhèn)集聚的各類學校、醫(yī)院、在校學生人數(shù)、衛(wèi)生專業(yè)技術人員數(shù)量多，說明該鎮(zhèn)是區(qū)域性文化教育中心，軟實力較強。

五、合肥發(fā)展“鎮(zhèn)級市”的優(yōu)選排序

目前，合肥市五縣（市）（不包括主城區(qū)中的鎮(zhèn)和縣城）有52個建制鎮(zhèn)。如何優(yōu)選出設市試點鎮(zhèn)，我們在調研的基礎上認為以上各個參考要素條件的作用是不平均的，需要量化其影響權數(shù)。為此，結合10位專家的打分評估，我們對全市52個建制鎮(zhèn)分別進行科學量化評估。從綜合結果來看，試點的設市鎮(zhèn)首先看鎮(zhèn)域人口集聚狀況、產業(yè)集聚及企業(yè)實力狀況、鎮(zhèn)區(qū)固定資產投資及基礎設施狀況；其次看鎮(zhèn)區(qū)面積及可輻射影響的區(qū)域面積、財政及稅收狀況、綜合交通狀況、鎮(zhèn)區(qū)教育及衛(wèi)生狀況、鎮(zhèn)區(qū)與中心大城市的直線距離、鎮(zhèn)域自然資源狀況。其他軟實力指標適當考慮。

肥東縣各鎮(zhèn)設市要素條件量化比較，從綜合評估結果來看，撮鎮(zhèn)鎮(zhèn)評定的綜合總分最高；其次，為橋頭集鎮(zhèn)、長臨河鎮(zhèn)、梁園鎮(zhèn)。

肥西縣各建制鎮(zhèn)設市要素條件量化比較，從綜合評估結果來看，三河鎮(zhèn)評定的綜合總分最高；其次，為桃花鎮(zhèn)、紫蓬鎮(zhèn)。

長豐縣各鎮(zhèn)設市要素條件量化比較，從綜合評估結果來看，下塘鎮(zhèn)評定的綜合總分最高；其次，為雙墩鎮(zhèn)、崗集鎮(zhèn)、吳山鎮(zhèn)。

廬江縣各鎮(zhèn)設市要素條件量化比較，從綜合評估結果來看，湯池鎮(zhèn)評定的綜合總分最高；其次，為羅河鎮(zhèn)、泥河鎮(zhèn)。

巢湖市各鎮(zhèn)設市要素條件量化比較，從綜合評估結果來看，黃麓鎮(zhèn)評定的綜合總分最高；其次，為柘皋鎮(zhèn)、烔煬鎮(zhèn)、槐林鎮(zhèn)。

六、合肥“鎮(zhèn)級市”試點的培育目標

1.指導思想

全面貫徹黨的十八大和十八屆三中全會精神，堅持以中央城鎮(zhèn)化工作會議精神為統(tǒng)領，落實省委、省政府對合肥發(fā)展的新要求，順應人民群眾過上更加美好生活的新期待，以富民強市為目的，以加快推進人口集中、產業(yè)集聚、功能集成、要素集約為著力點，自覺尊重自然規(guī)律和遵循經濟規(guī)律和城市發(fā)展規(guī)律，加大改革創(chuàng)新力度，加快培育一批經濟繁榮、功能完備、社會進步、生態(tài)文明、宜居宜業(yè)、社會和諧的小城市，構筑集聚能力強、建設質量優(yōu)、帶動效應好、體制機制活、管理水平高的城市化發(fā)展新平臺，走出一條具有合肥特色的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新路徑。

2.主要目標

到2020年，納入小城市培育試點的建制鎮(zhèn)應實現(xiàn)以下主要目標：

（1）建設規(guī)模。建成區(qū)面積達10平方公里以上，形成布局合理的居住、工業(yè)、商貿、文化教育、生態(tài)旅游等功能分區(qū)，建成比較完備的水、電、路、氣、環(huán)保等城區(qū)基礎設施網絡。建成區(qū)戶籍人口10萬人以上或常住人口12萬人以上，城鎮(zhèn)化率達到75%。

（2）產業(yè)規(guī)模及就業(yè)保障水平。形成有一定競爭實力的主導產業(yè)集群，形成100億元以上年營業(yè)收入，培育5家年銷售收入超億元的農業(yè)龍頭企業(yè)，帶動農業(yè)發(fā)展，農村居民人均收入達到2萬元以上。第三產業(yè)增加值占GDP比重40%以上，二、三產業(yè)從業(yè)人員比重90%以上，擁有3萬個以上就業(yè)崗位。

（3）經濟實力。經濟增長率高于所在縣2個百分點，年地區(qū)生產總值達到50億元以上，年地方財政收入達到5億元。試點鎮(zhèn)居民收入增長速度快于所在縣平均水平2個百分點，提前完成全面建成小康社會的目標。

（4）服務水平?？萍冀逃?、文化體育、衛(wèi)生和計劃生育等設施完備，形成比較完善的社會事業(yè)發(fā)展網絡；基本公共服務、居民互動服務、市場商業(yè)服務三結合的社區(qū)服務體系健全，形成便民利民的社區(qū)服務網絡；同時形成商業(yè)、金融繁榮的商貿金融服務網絡。

（5）管理水平。建立與小城市發(fā)展相適應、權責一致、運作順暢、便民高效的行政管理體制。建立權責明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制。健全社區(qū)黨組織領導下的充滿活力的社區(qū)自治機制，形成管理民主、運作規(guī)范、服務完善、文明和諧的社區(qū)管理服務體系。

七、合肥“鎮(zhèn)級市”試點的政策措施

1.主要任務

（1）制定完善的小城市規(guī)劃。制定小城市總體規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃，并與城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、農村土地綜合整治規(guī)劃等相銜接。按照彰顯特色、集聚發(fā)展的要求，完善城市設計，科學編制小城市基礎設施等專項規(guī)劃和以中心村為重點的村莊布局規(guī)劃。

（2）著力提升小城市功能。大力推進市政基礎設施、環(huán)?；A設施、教育醫(yī)療設施、文化體育設施建設，努力提高基礎設施的網絡化水平和綜合承載能力，加快行政執(zhí)法、土地儲備、公共資源交易、行政審批服務等平臺建設，不斷提升小城市公共管理和服務水平。

（3）大力發(fā)展小城市經濟。按照城市經濟的特點，大力發(fā)展現(xiàn)代物流、商務、金融等生產性服務業(yè)，因地制宜地發(fā)展旅游、商貿、文化娛樂等面向民生的服務業(yè)。堅持錯位發(fā)展、集約發(fā)展的原則，主動承接合肥等大城市的產業(yè)轉移，加快共性技術平臺建設，著力推進特色產業(yè)集群發(fā)展。大力發(fā)展綠色農業(yè)、設施農業(yè)、旅游觀光農業(yè)，提升現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展水平。

（4）加快小城市人口集聚。全面放開小城市落戶限制，堅持自愿、分類、有序的原則，推進農業(yè)轉移人口市民化，解決已經轉移到小城鎮(zhèn)就業(yè)的農業(yè)轉移人口落戶問題，努力提高農業(yè)轉移人口融入城鎮(zhèn)的素質和能力。

（5）全面提升小城市服務水平和管理水平。按照城市管理職能和小城市發(fā)展的需要，積極推進保留鎮(zhèn)級建制，賦予縣級經濟社會管理權限的體制改革，加快行政執(zhí)法體制改革。根據(jù)管理服務標準不斷提高、任務日益繁重的實際，積極整合公共管理資源，完善機構設置和人員編制配備，切實提高小城市公共服務水平和管理水平。

2.扶持政策

（1）擴大行政管理自主權。根據(jù)小城市管理需要，在保留鎮(zhèn)級建制不變的前提下，明確試點鎮(zhèn)職能定位，在符合法律法規(guī)的前提下，通過委托、交辦、延伸機構等方式和途徑，賦予試點鎮(zhèn)與縣級政府基本相同的經濟社會管理權限。試點鎮(zhèn)不僅立足于服務本鎮(zhèn)，還可輻射周邊若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)，成為縣政務中心的分中心。

（2）完善小城市機構設置。根據(jù)試點鎮(zhèn)人口規(guī)模、經濟總量、管理任務，允許試點鎮(zhèn)在核定的編制總數(shù)內統(tǒng)籌安排機構設置和人員配備；縣市政府部門派駐試點鎮(zhèn)的機構，業(yè)務上接受上級職能部門的指導，日常管理以試點鎮(zhèn)為主，其負責人的任用、調整及工作人員的調動，應書面征得試點鎮(zhèn)黨委、政府的同意。垂直管理部門可以在試點鎮(zhèn)設派駐機構。

（3）合理調整行政區(qū)劃。按照小城市總體規(guī)劃，根據(jù)試點鎮(zhèn)的經濟社會發(fā)展實際和生產要素流向，結合小城市的管理水平和實際承載能力，適度調整行政區(qū)劃，拓展發(fā)展空間，增強集聚輻射能力，提升集約發(fā)展水平。

（4）強化要素保障機制。在土地資源支持上，借鑒浙江省的經驗，建立小城市建設用地支持保障制度，在省下達的年度城鎮(zhèn)建設用地切塊指標中優(yōu)先予以安排。加強對試點鎮(zhèn)的金融服務，加大對試點鎮(zhèn)的信貸支持。鼓勵金融機構到試點鎮(zhèn)設立分支機構，支持試點鎮(zhèn)設立村鎮(zhèn)銀行和小額貸款公司。

（5）擴大財政管理自主權。按照分稅制財政體制的總體要求，合理劃分縣市與試點鎮(zhèn)的事權。按照財權和事權相匹配的原則，進一步理順縣市與試點鎮(zhèn)的財力分配關系，支持試點鎮(zhèn)建立設有金庫的一級財政體制，實現(xiàn)財力分配向試點鎮(zhèn)傾斜，促進小城市培育。

對各試點鎮(zhèn)“劃分稅種、核定基數(shù)、超收全額返還、一定五年不變”，即除中央和省財政外，試點期間，市和縣（市）級財政只享有該試點鎮(zhèn)基期份額，超額部分全額返還支持試點鎮(zhèn)發(fā)展，同時實行土地出讓金全返、盤活的建設用地全留、市政重點工程全包。

（6）加大稅費分成的支持力度。鼓勵縣（市）政府對在試點鎮(zhèn)新辦的大型商貿企業(yè)，自營業(yè)當年度起，實行房產稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、企業(yè)所得稅地方分成部分按收入級次三年內予以金額撥付；對在試點鎮(zhèn)新辦的金融保險企業(yè)，自營業(yè)當年度起，實行交納的營業(yè)稅按收入級次三年內予以撥付50%。試點鎮(zhèn)土地出讓凈收益，縣市留成部分和在試點鎮(zhèn)征收的城鎮(zhèn)基礎設施配套費，全額返還用于試點鎮(zhèn)建設。

（7）建立試點專項資金。設立小城市建設專項資金，每年財政投入1億元，縣（市）政府按照1∶1進行配套，支持試點鎮(zhèn)基礎設施建設。

（8）轉移項目支持。從優(yōu)選的試點鎮(zhèn)類型來看，下塘、撮鎮(zhèn)可以作為工業(yè)項目轉移地，三河、湯池、黃麓可以作為文化旅游、科教體育項目轉移地。設市鎮(zhèn)需要在試點建設中高標準、高質量增強轉移項目的承接能力，在與中心城市競爭中提升城市建設質量、塑造城市美麗特色。

3.組織實施

（1）建立組織協(xié)調機制。成立合肥市小城市培育試點協(xié)調小組及其辦公室。定期召開會議研究重大問題，及時分解工作任務、落實責任單位，不斷完善扶持政策、加大推進力度，加強信息收集分析、實施動態(tài)管理。有關縣市政府要建立相應組織協(xié)調機制。

（2）建立績效考核機制。按照獎勵發(fā)展、激勵先進的原則，建立小城市培育試點工作年度績效考核獎勵機制。與此同時，建立試點淘汰機制，對連續(xù)兩年度績效考核不合格的試點鎮(zhèn)，取消其試點資格。

（3）強化聯(lián)動推進機制。研究相應的扶持政策，支持小城市培育試點工作。試點鎮(zhèn)要分階段編制行動計劃和年度實施計劃，大膽改革創(chuàng)新，要求以現(xiàn)代“小城市”的標準來規(guī)劃、建設和管理，城市規(guī)模、設施、產業(yè)結構、現(xiàn)代服務業(yè)能力要達到城市水準，教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育設施等各項社會事業(yè)要接近城市標準，確保試點取得顯著成效。

責任編輯：吳妍妍

2014—11—09

丁啟民，合肥市發(fā)展改革委員會高技術產業(yè)處處長。