張煥學(xué)

關(guān)于國防動(dòng)員地方立法的思考

張煥學(xué)

在軍民融合深度發(fā)展的背景下，加快推進(jìn)國防動(dòng)員地方立法，抓緊出臺(tái)地方性法規(guī)，既是因地制宜解決國防動(dòng)員矛盾問題加快推進(jìn)地方國防動(dòng)員工作的現(xiàn)實(shí)需要，也是細(xì)化完善國防動(dòng)員法規(guī)體系，全面提升國防動(dòng)員能力的有效舉措。

國防法制 國防動(dòng)員 立法

作者：張煥學(xué)，天津警備區(qū)參謀長、天津市國防動(dòng)員委員會(huì)秘書長，大校

黨的十八屆四中全會(huì)指出，要緊緊圍繞黨在新形勢下的強(qiáng)軍目標(biāo)，構(gòu)建完善的中國特色軍事法規(guī)體系，提高國防和軍隊(duì)建設(shè)法治化水平。做好國防動(dòng)員地方性法規(guī)建設(shè)，是依法推進(jìn)國防動(dòng)員工作的重要舉措，也是完善地方性法規(guī)體系的重要內(nèi)容。2010年《中華人民共和國國防動(dòng)員法》（以下簡稱《國防動(dòng)員法》）出臺(tái)以來，全國各省市大力宣傳、積極貫徹、依法抓建，國防動(dòng)員工作呈現(xiàn)快速發(fā)展、穩(wěn)步推進(jìn)的良好態(tài)勢，積累了大量的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為出臺(tái)具有地區(qū)特色、行之有效的地方性法規(guī)奠定了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。

一、國防動(dòng)員地方立法的必要性

構(gòu)建完善的國防動(dòng)員法規(guī)體系，是實(shí)現(xiàn)依法治國戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，也是各級(jí)政府、軍隊(duì)、企事業(yè)單位以及每位公民的共同職責(zé)。在當(dāng)前軍民融合深度發(fā)展的大背景下，各地因國防動(dòng)員建設(shè)的基礎(chǔ)不同、發(fā)展水平不同，存在的矛盾問題也不盡相同，以《國防動(dòng)員法》為依據(jù)，加快推進(jìn)國防動(dòng)員地方立法，抓緊出臺(tái)地方性法規(guī)，既是因地制宜解決國防動(dòng)員矛盾問題、加快推進(jìn)地方國防動(dòng)員工作的現(xiàn)實(shí)需要，也是細(xì)化完善國防動(dòng)員法規(guī)體系，全面提升國防動(dòng)員能力的有效舉措，顯得異常必要而緊迫。

國防動(dòng)員地方立法是貫徹國家安全發(fā)展戰(zhàn)略、加緊做好地方軍事斗爭動(dòng)員準(zhǔn)備的需要。當(dāng)前，國際環(huán)境錯(cuò)綜復(fù)雜，我國周邊形勢不容樂觀。國內(nèi)改革進(jìn)入深水區(qū)，社會(huì)不穩(wěn)定因素增多，群體性事件高位顯現(xiàn)，暴恐分子活動(dòng)頻繁，自然災(zāi)害、重大事故頻發(fā)。堅(jiān)決維護(hù)國家安全、發(fā)展利益，積極應(yīng)對(duì)軍事沖突、反恐維穩(wěn)、搶險(xiǎn)救災(zāi)等任務(wù)更加艱巨。貫徹黨中央、國務(wù)院、中央軍委決策部署，全面形成應(yīng)對(duì)多種安全威脅的整體合力，必然要求各地區(qū)結(jié)合自身實(shí)際和任務(wù)特點(diǎn)，對(duì)持續(xù)做好軍事斗爭動(dòng)員準(zhǔn)備、有序推進(jìn)國防動(dòng)員工作落實(shí)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，逐步構(gòu)建與維護(hù)國家安全利益需要相適應(yīng)的地方性國防動(dòng)員法規(guī)體系。

國防動(dòng)員地方立法是貫徹落實(shí)《國防動(dòng)員法》、健全完善地方動(dòng)員法規(guī)體系的需要。近年來，各省市雖然針對(duì)人民防空、國防教育、民兵預(yù)備役建設(shè)、潛力調(diào)查等方面出臺(tái)了一些規(guī)章制度，但內(nèi)容比較單一、統(tǒng)籌兼顧不夠，缺乏特色鮮明、指導(dǎo)有力、建設(shè)規(guī)范的地方性法規(guī)。只有以《國防動(dòng)員法》為依據(jù)，以現(xiàn)有法規(guī)制度為基礎(chǔ)，結(jié)合地區(qū)實(shí)際，對(duì)宏觀條款進(jìn)行細(xì)化和明確，才能更具操作性。因此，制定出臺(tái)國防動(dòng)員地方性法規(guī)，既是貫徹落實(shí)《國防動(dòng)員法》的具體舉措，也是健全完善地方國防動(dòng)員法規(guī)體系的基礎(chǔ)工程，對(duì)推進(jìn)國防動(dòng)員建設(shè)法制化、科學(xué)化進(jìn)程，必將是一個(gè)有力的推動(dòng)和促進(jìn)。

國防動(dòng)員地方立法是拓展國防動(dòng)員功能、促進(jìn)地方穩(wěn)定發(fā)展的需要。近年來，各級(jí)國動(dòng)委在做好動(dòng)員準(zhǔn)備的同時(shí)，積極拓展國防動(dòng)員“平時(shí)服務(wù)、急時(shí)應(yīng)急”功能，在承擔(dān)搶險(xiǎn)救災(zāi)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)等多個(gè)方面發(fā)揮了愈來愈重要的作用。各級(jí)國動(dòng)委應(yīng)堅(jiān)持平戰(zhàn)結(jié)合、軍民結(jié)合、寓軍于民的方針，發(fā)揮軍地橋梁紐帶作用，積極參與地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化和生態(tài)文明建設(shè)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)和諧。制定出臺(tái)國防動(dòng)員地方性法規(guī)，從法律上明確國防動(dòng)員系統(tǒng)服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的原則、方法、途徑和責(zé)任義務(wù)，規(guī)范國防動(dòng)員體制與應(yīng)急管理機(jī)制相銜接的范圍、內(nèi)容，有利于融合軍地各方面力量，更好地推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

二、國防動(dòng)員地方立法應(yīng)突出的重點(diǎn)內(nèi)容

法律是治國之重器，良法是善治之前提。國防動(dòng)員地方立法，必須緊緊抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵，依據(jù)《國防動(dòng)員法》，從地區(qū)實(shí)際出發(fā)，按照“相銜接、有特色、可操作”的原則，科學(xué)制定法規(guī)條款，切實(shí)形成經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)統(tǒng)籌發(fā)展、經(jīng)濟(jì)效益與國防效益互促共贏的地方性法規(guī)。

一要突出各級(jí)政府的主導(dǎo)性。立法主要是通過調(diào)整社會(huì)關(guān)系、規(guī)范人們行為、設(shè)定價(jià)值目標(biāo)來引領(lǐng)實(shí)踐行動(dòng)的。國防動(dòng)員涉及社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的各個(gè)領(lǐng)域，需要協(xié)調(diào)的社會(huì)關(guān)系很多。在我國當(dāng)前行政體制下，對(duì)國防動(dòng)員的組織領(lǐng)導(dǎo)除各級(jí)政府外，其他主體都無法承擔(dān)?！秶绖?dòng)員法》明確規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，負(fù)責(zé)管理本行政區(qū)域的國防動(dòng)員工作。因此，在國防動(dòng)員地方立法中，必須突出政府的主導(dǎo)作用，強(qiáng)化政府的行政執(zhí)法力度，明確組織領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制，全面規(guī)范各級(jí)政府及相關(guān)部門在國防動(dòng)員中的職能作用，為更好推動(dòng)軍地雙方履職盡責(zé)、協(xié)調(diào)一致抓好國防動(dòng)員工作提供強(qiáng)有力的組織保證。

二要突出以人為本的和諧性。國防動(dòng)員直接目的是為奪取戰(zhàn)爭勝利、有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件和緊急狀態(tài)提供有效的動(dòng)員保障。在實(shí)施過程中，公民和組織的權(quán)益可能受到一定的制約，必須最大限度保障其合法權(quán)益，將影響降到最低。因此，國防動(dòng)員地方性立法，必須突出以人為本、科學(xué)發(fā)展的理念，依據(jù)《國防動(dòng)員法》等相關(guān)法律，通盤考慮國防動(dòng)員行動(dòng)中公民和組織的權(quán)益保障，對(duì)預(yù)備役人員儲(chǔ)備與征召、軍品轉(zhuǎn)擴(kuò)產(chǎn)、民用資源征用等保障的賠償補(bǔ)償措施進(jìn)行具體的規(guī)定，確保公民和組織的權(quán)益得到最大程度維護(hù)。

三要突出經(jīng)濟(jì)建設(shè)與國防建設(shè)的融合性。統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)、兼顧富國和強(qiáng)軍是國防動(dòng)員建設(shè)發(fā)展的重要內(nèi)容?！秶绖?dòng)員法》規(guī)定，要建立健全與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的國防動(dòng)員體系。因此，制定國防動(dòng)員地方性法規(guī)，必須把軍民融合深度發(fā)展的理念作為重要指導(dǎo)和遵循，滲透到經(jīng)濟(jì)建設(shè)貫徹國防要求、國防動(dòng)員規(guī)劃制定、軍品轉(zhuǎn)擴(kuò)產(chǎn)等內(nèi)容中，并將各地區(qū)軍民融合實(shí)踐成果用法律的形式固定下來，形成具有指導(dǎo)性、前瞻性的法律條款，促進(jìn)生產(chǎn)力與戰(zhàn)斗力結(jié)合。

四要突出國防動(dòng)員體制與應(yīng)急管理機(jī)制的銜接性。提高應(yīng)對(duì)各種危機(jī)和戰(zhàn)勝自然災(zāi)害的能力，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的迫切需要，也是國防動(dòng)員系統(tǒng)的一項(xiàng)重要任務(wù)。《國防動(dòng)員法》規(guī)定，要建立健全與突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制相銜接的國防動(dòng)員體系。由于國防動(dòng)員委員會(huì)與突發(fā)事件應(yīng)急委員會(huì)之間，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃、有效對(duì)接，導(dǎo)致關(guān)系交叉、建設(shè)重復(fù)等問題。因此，在國防動(dòng)員地方性法規(guī)中，要依據(jù)《國防動(dòng)員法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等法律，注重國防動(dòng)員體制與應(yīng)急管理機(jī)制的融合銜接，在組織指揮、方案制定、力量建設(shè)、行動(dòng)協(xié)同、綜合保障等方面進(jìn)行科學(xué)規(guī)范，從法律層面進(jìn)一步突出國防動(dòng)員“應(yīng)急”功能，推動(dòng)兩大體制實(shí)現(xiàn)方案一體、隊(duì)伍共用、資源共享的發(fā)展模式。

五要突出法律規(guī)范的有效性。當(dāng)前，國防動(dòng)員工作依然存在著組織體制不夠順暢、職能作用發(fā)揮不夠突出、工作末端落實(shí)不夠到位，特別是經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)兼顧國防需求不夠、動(dòng)員潛力統(tǒng)計(jì)調(diào)查難以有效開展等突出問題。國防動(dòng)員地方性立法，要針對(duì)存在的矛盾問題，牢牢把握法律規(guī)范的有效性這個(gè)重點(diǎn)，突出責(zé)任落實(shí)，科學(xué)規(guī)范政府、公民和組織在國防動(dòng)員活動(dòng)中的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，明確職責(zé)任務(wù)及獎(jiǎng)懲措施。要明確國防動(dòng)員工作的執(zhí)法主體和權(quán)限，確保在法律規(guī)定的范圍內(nèi)依法處理國防動(dòng)員的各項(xiàng)工作，樹立良好的法制權(quán)威，從根本上解決“標(biāo)準(zhǔn)不一、有法難依”的窘境，為國防動(dòng)員建設(shè)發(fā)展提供切實(shí)可行、行之有效的法律依據(jù)。

三、國防動(dòng)員地方立法應(yīng)把握的幾個(gè)環(huán)節(jié)

科學(xué)立法、民主立法是提升立法質(zhì)量的根本途徑。在國防動(dòng)員地方立法工作中，要充分借鑒實(shí)踐成果，凝聚社會(huì)共識(shí)、聚焦突出問題、發(fā)揮群眾力量，切實(shí)通過立法為國防動(dòng)員建設(shè)創(chuàng)新發(fā)展提供行之有效的法律保障。

一是要加大立法宣傳，樹立法治理念。立法宣傳是法律制度實(shí)施和貫徹的基礎(chǔ)，只有加大立法宣傳，才能讓社會(huì)關(guān)注，讓老百姓理解，從而擴(kuò)大立法的影響力，推動(dòng)法制的完善和發(fā)展。就國防動(dòng)員立法宣傳而言，應(yīng)結(jié)合國家開展的全民普法教育，將國防動(dòng)員立法宣傳納入全民普法教育規(guī)劃，納入全民國防教育體系，以各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部為重點(diǎn)，以廣大群眾為基礎(chǔ)，充分借助現(xiàn)代先進(jìn)的傳媒手段、即時(shí)的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等多種形式，有計(jì)劃有步驟地開展立法宣傳活動(dòng)，使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和廣大群眾明確各自在動(dòng)員工作中的權(quán)利和義務(wù)，提高廣大群眾尤其是各級(jí)政府和企事業(yè)單位主動(dòng)參與地方立法工作的積極性、貫徹執(zhí)行動(dòng)員法規(guī)的自覺性，不斷營造全民參與、群策群力的立法環(huán)境。

二是要踐行群眾路線，深入調(diào)查研究。國防動(dòng)員地方立法工作涉及部門多、領(lǐng)域廣，法規(guī)起草內(nèi)容包羅萬象。在國防動(dòng)員地方立法過程中，要始終堅(jiān)持群眾路線，堅(jiān)定依托群眾，充分發(fā)動(dòng)群眾，最大限度地將群眾的意愿集中起來、智慧凝聚起來、力量發(fā)揮出來。要擴(kuò)大社會(huì)各層次人民群眾對(duì)國防動(dòng)員地方立法工作的有序參與，深入聽取各方面的意見，向相關(guān)的各領(lǐng)域各部門各行業(yè)人員、專家學(xué)者和社會(huì)人士請教，以便集思廣益、多謀善斷。

三是要符合母法精神，利于操作執(zhí)行?！秶绖?dòng)員法》以法律的形式明確了國防動(dòng)員計(jì)劃、實(shí)施預(yù)案、潛力統(tǒng)計(jì)調(diào)查、預(yù)備役人員儲(chǔ)備、戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備和調(diào)用、戰(zhàn)爭災(zāi)害的預(yù)防和救助等制度，但作為統(tǒng)領(lǐng)國防動(dòng)員建設(shè)的母法，主要是從宏觀層面對(duì)國防動(dòng)員工作進(jìn)行法制化規(guī)范，在內(nèi)容、程序、方法等方面不夠具體明確，加之各地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展不平衡，貫徹落實(shí)的側(cè)重點(diǎn)也不盡相同。在制定國防動(dòng)員地方性法規(guī)中，必須以《國防動(dòng)員法》規(guī)定的各項(xiàng)制度為突破口，充分了解本地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、法制、文化、風(fēng)俗、民情等對(duì)立法的需求，找準(zhǔn)迫切需要解決的現(xiàn)實(shí)問題，按照與母法“不抵觸、不重復(fù)、有特色、易執(zhí)行”的要求，逐項(xiàng)進(jìn)行細(xì)化和明確，切實(shí)構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理、嚴(yán)謹(jǐn)配套、科學(xué)完備、易于操作的國防動(dòng)員法律法規(guī)體系。

（責(zé)任編輯：鄭 寧）

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A

1002-4484（2014）-12-0049-03