李士虎+趙卉寒

中共十八屆三中全會決定提出：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價?！痹搩热莸奶岢鰧⒋蚱崎L期以來土地被地方政府壟斷的格局，也將打破長期以來土地市場由政府與開發(fā)商分肥的利益格局。顯然，全面把握農村集體建設用地的設置目的、構成及其經營性建設用地的動態(tài)調整，已成為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場的關鍵。在此背景下，農村的土地格局和土地流轉將迎來什么樣的變化？《經濟》記者就此問題采訪了全國人大代表、民進中央常委、民進中央經濟委員會主任蔡繼明先生。

《經濟》：我國農村的土地結構特征是什么？什么是農村集體經營性建設用地？

蔡繼明：中農辦主任陳錫文在解讀中共中央十八屆三中全會決定時說：農村的集體建設用地分為3大類：宅基地、公益性公共設施用地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。只有過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地才算作經營性用地，才可以在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，進入城市的建設用地市場，享受和國有土地同等權利。

問題在于，農村集體建設用地總量大概有17萬平方公里，其中絕大部分是宅基地，真正屬于經營性建設用地即鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村辦企業(yè)用地所占比例很小。如果把農村集體經營性建設用地僅限于原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村辦企業(yè)用地，如此建立起來的所謂城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場中，農村集體建設用地所占比重和發(fā)揮的作用就微不足道了。

根據中共十八屆三中全會的精神，要使市場在土地資源配置中起決定性作用，應該允許農村集體建設用地的結構根據工業(yè)化、城市化發(fā)展的需要，按照市場規(guī)律進行如下動態(tài)調整。

其一，隨著大量農村人口向城市轉移以及新村建設和舊村改造，農民自住性宅基地所占比例會逐步縮小，公共設施用地也會相應減少，應允許由此節(jié)省出來的建設用地調整為經營性建設用地。從而逐步擴大農村集體經營性建設用地進入市場的規(guī)模，以滿足工業(yè)化和城市化對土地的有效需求。

其二，在新農村建設中，由于舊村改造和新村建設使農村居民原有的宅基地得以集約使用，由此節(jié)省出的大量宅基地應允許調整為經營性建設用地并與國有建設用地同等入市。

其三，即使是列入城市規(guī)劃的農地，只要不是出于公共利益的需要，也不必再采取征收的方式變成國有建設用地，而應該允許農民集體所有的農地直接轉變成經營性建設用地進入市場。

也就是說，隨著國家公益性用地范圍的確定以及相應的征地范圍的縮小，應該根據工業(yè)化、城市化、信息化和農業(yè)現代化協調發(fā)展的需要適時調整農村集體建設用地結構，實現經營性建設用地動態(tài)管理，才能構建起全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，使土地資源在全國范圍內得到合理有效配置。

《經濟》：十八屆三中全會決定指出：“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道?！蹦绾谓庾x？

蔡繼明：隨著農民收入水平的提高和人口向城市的轉移，宅基地的分配應在保證一戶一宅的基礎上，允許一戶兩宅，從而至少允許非自住性宅基地使用權擔保、抵押和轉讓。要建立進城落戶農民宅基地有償退出機制，賦予其農村宅基地使用權出租、擔保、抵押和轉讓的完整產權，允許進城落戶的農民用宅基地使用權換房（通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤），對于符合享受公租房條件的農民工，不能強迫無償放棄原宅基地使用權。

這里又引發(fā)我們進一步思考：國有建設用地，除了公益性用地，無論是工業(yè)用地還是商業(yè)用地和商品房用地，都是通過招拍掛進入一級市場的，為什么對農村集體土地入市僅限于經營性建設用地呢？如果城市的工業(yè)用地、商業(yè)用地和非保障性住宅用地使用權可以在二級市場上轉讓、出租、入股、抵押，而農村集體建設用地中的宅基地則不允許進入市場，何以構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，城鄉(xiāng)建設用地又何談同等入市、同權同價。這里顯然還是存在著對農村集體土地產權的歧視。

我認為，要做到城鄉(xiāng)土地同地同權同價，可以將城鄉(xiāng)土地都劃分為公益性用地和非公益性用地：城市非公益性用地中，除了劃撥的保障房用地，其他土地均可視為經營性建設用地；而農村非公益性用地中，除了農民自住房宅基地外，其他建設用地（包括農民個體或集體興建的非自住房宅基地）均可視為經營性建設用地，而只要符合規(guī)劃和用途管制（關鍵是在制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃和實行用途管制時，不要對集體土地所有制加以歧視），農村集體經營性建設用地就可以用于商業(yè)和房地產開發(fā)。按照這種劃分標準，所謂城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，就是城鄉(xiāng)統(tǒng)一的經營性建設用地市場，農村集體經營性建設用地（包括非自住性宅基地）應該與城市國有經營性建設用地同等入市、同權同價。

《經濟》：在您看來，小產權房是否違反我國的土地管理法，對于小產權房的發(fā)展您有何建議？

蔡繼明：官方的態(tài)度一直很明確：小產權房是“三違建筑”，即違法占地、違章建設、違規(guī)銷售。

何為違法占地？《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）第四十三條規(guī)定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地?！彼^小產權房恰恰是指村民在農村集體土地上建設并向城市居民銷售的商品房。從這點來看，小產權房的確違反了我國的《土地管理法》。但問題在于，農村集體建設用地只能用于建設農民自住的房子、公共設施和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)，不得用于商品房等房地產開發(fā)。這里我們要指出，《土地管理法》的上述規(guī)定有諸多不合理之處。

小產權房沒有經過規(guī)劃部門批準，那是因為小產權房是建設在農村集體土地上的，政府有關部門是不可能批準的——而一旦由政府把相關的土地征收為國有，規(guī)劃自然就會被批準，當然，小產權房也就變成大產權房了。由此可見，現行的《土地管理法》明顯存在著對農村集體土地所有權的歧視，相關條款應當修改。

有人認為農民的宅基地是作為集體所有制成員享受的一種福利，城鎮(zhèn)居民到農村買房或租地建房，會損害農民的利益。這顯然是一種誤解。農民向城市居民出售小產權房，其中只涉及農村集體宅基地使用權的轉讓，而且這種轉讓是有償有期的，轉讓雙方是平等互利的，何來損害農民的利益？國有土地的使用權可以有償轉讓給私營企業(yè)甚至外資企業(yè)使用，這絲毫沒有改變國有土地的性質，為什么集體所有的宅基地（或更一般地建設用地）不能有償轉讓給集體所有制成員以外的個人或企業(yè)使用呢？

所以，既要看到小產權房違規(guī)違法違章的一面，也要看到小產權房增加農民財產性收入、為城市低收入居民和農民工及外來人口提供廉價住房的合情合理的一面。對小產權房的整治，既要尊重其歷史，也要正視現實，更要立足長遠，要本著改革的精神，標本兼治?？尚械倪x擇是在立即叫停在建在售的小產權房的同時，按照中共十八屆三中全會的精神修改和完善相關的土地法律法規(guī)和國務院政策，使已建成的、在建的和以后新建的小產權房在符合規(guī)劃和用途管制的前提下合法入市。對于城中村也應按照中共十八屆三中全會的精神，在不改變集體土地所有權和符合城市規(guī)劃及用途管制的前提下，允許農民自行改造。endprint