◎謝新源

政策環(huán)評(píng)：決策透明和公眾參與

◎謝新源

今年新修訂通過(guò)的《環(huán)境保護(hù)法》第十四條提出，“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織制定經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策，應(yīng)當(dāng)充分考慮對(duì)環(huán)境的影響，聽取有關(guān)方面和專家的意見(jiàn)”。這是我國(guó)第一次以法律的形式，為政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)（簡(jiǎn)稱“政策環(huán)評(píng)”）打開了一扇門。

貫徹“預(yù)防原則”，需要政策環(huán)評(píng)

眾所周知，處理環(huán)境問(wèn)題的一項(xiàng)基本原則是“預(yù)防原則”，防治污染于未然，而環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度就是為實(shí)踐這一原則而設(shè)立的環(huán)境管理制度。一套完整的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度應(yīng)該包括戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)（戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，SEA）和項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)（項(xiàng)目環(huán)評(píng)，EIA），戰(zhàn)略環(huán)評(píng)又包括宏觀的政策環(huán)評(píng)、法律環(huán)評(píng)，中觀的規(guī)劃環(huán)評(píng)、區(qū)域環(huán)評(píng)。在現(xiàn)有的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中，已經(jīng)對(duì)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的程序做出了較為詳細(xì)的規(guī)定，規(guī)劃環(huán)評(píng)也有專門的《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》，只有政策還未被列入環(huán)評(píng)的范圍。

政策是各類決策的源頭，沒(méi)有政策環(huán)評(píng)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度就帶有“先天缺陷”，源頭治理的“預(yù)防原則”就不可能得到貫徹。因?yàn)?，政策解決的是“是否建設(shè)”“為什么建設(shè)”的問(wèn)題；規(guī)劃解決的是產(chǎn)量和地域分布。如果到了項(xiàng)目環(huán)評(píng)階段，產(chǎn)量、選址都已經(jīng)確定下來(lái)，就只能考慮“怎么達(dá)標(biāo)排放”的問(wèn)題了。這時(shí)即使不考慮監(jiān)管的漏洞，達(dá)標(biāo)排放還是排放，污染都已經(jīng)不可避免。只有進(jìn)行“政策環(huán)評(píng)”，人們常說(shuō)的“替代方案”“零方案”比選的討論才能在制度上成為可能。

以垃圾管理為例，公眾現(xiàn)在關(guān)心的不是一個(gè)建在我家門口的焚燒項(xiàng)目應(yīng)該采取什么樣的污染控制措施才能達(dá)標(biāo)的問(wèn)題，而是這個(gè)項(xiàng)目根本就不應(yīng)該在這里選址。然而，僅考慮選址也不能解決問(wèn)題，因?yàn)樵S多地方政府說(shuō)得也沒(méi)錯(cuò)，現(xiàn)在中國(guó)到處都是人，如果焚燒廠都不讓建在自己家后院，那么結(jié)果就是垃圾圍城。但是，無(wú)論是大多數(shù)公眾還是政府，都沒(méi)有認(rèn)真考慮一件事：為什么要建這么多焚燒廠？有沒(méi)有一些不需要建這么多焚燒廠的垃圾問(wèn)題解決方案？其實(shí)民間環(huán)保組織對(duì)此問(wèn)題討論不少，“自然之友”在2010年就發(fā)布了《中國(guó)生活垃圾管理：?jiǎn)栴}與建議》，詳細(xì)分析了以垃圾分類和生化處理促末端減量的管理方式，但由于沒(méi)有政策環(huán)評(píng)的制度規(guī)定，有關(guān)部門就沒(méi)有必要回應(yīng)、聽取這些意見(jiàn)，仍舊強(qiáng)推焚燒。在這樣的政策要求下，垃圾焚燒項(xiàng)目的鄰避事件不斷發(fā)生幾乎是不可避免的。這說(shuō)明，沒(méi)有政策環(huán)評(píng)，項(xiàng)目環(huán)評(píng)、甚至規(guī)劃環(huán)評(píng)往往會(huì)顯得蒼白無(wú)力。

環(huán)評(píng)相關(guān)方應(yīng)盡早參與

可以想見(jiàn)的是，推進(jìn)政策環(huán)評(píng)，將會(huì)遇到很多困難。這里我們可以以規(guī)劃環(huán)評(píng)為例，來(lái)提前給即將試水的政策環(huán)評(píng)打好預(yù)防針。

一是規(guī)劃編制部門配合難。這一方面是因?yàn)?，有些部門從主觀上認(rèn)為環(huán)評(píng)是環(huán)保部門的責(zé)任，不是他們的責(zé)任，甚至認(rèn)為環(huán)評(píng)介入規(guī)劃是對(duì)他們決策權(quán)的稀釋；另一方面是因?yàn)橐?guī)劃的類型和涉及的部門眾多，許多規(guī)劃編制本身的程序就不規(guī)范不透明，相應(yīng)的規(guī)劃環(huán)評(píng)程序也就難以規(guī)范了。

二是在目前的程序中，環(huán)評(píng)介入時(shí)機(jī)過(guò)晚。規(guī)劃環(huán)評(píng)大多是在地方規(guī)劃文本形成初稿、征求意見(jiàn)時(shí)才介入，此時(shí)規(guī)劃已經(jīng)基本成型，甚至項(xiàng)目選址大多已經(jīng)確定，因?yàn)榄h(huán)評(píng)不合格而改變項(xiàng)目的選址、選線或者改變項(xiàng)目規(guī)模、結(jié)構(gòu)等難度很大。而實(shí)際上環(huán)境影響是在確定選址、規(guī)模的時(shí)候就應(yīng)該考慮的。

三是公眾參與的制度和實(shí)踐不足。規(guī)劃環(huán)評(píng)條例雖然要求“對(duì)于可能造成環(huán)境影響的規(guī)劃草案報(bào)批前，規(guī)劃編制機(jī)關(guān)應(yīng)公開征求公眾對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書的意見(jiàn)”，但由于沒(méi)有對(duì)規(guī)劃和規(guī)劃環(huán)評(píng)信息公開的程序和內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，對(duì)于不征求公眾意見(jiàn)的做法也沒(méi)有規(guī)定應(yīng)該承擔(dān)什么樣的責(zé)任，因此“征求意見(jiàn)”實(shí)際上成為空談。另一方面，雖然規(guī)劃環(huán)評(píng)法規(guī)定，環(huán)評(píng)報(bào)告應(yīng)該對(duì)是否采納公眾意見(jiàn)作出合理說(shuō)明、在對(duì)規(guī)劃做跟蹤評(píng)價(jià)時(shí)應(yīng)該考察公眾對(duì)環(huán)境影響的意見(jiàn)，但事實(shí)上有公眾甚至專業(yè)的環(huán)保組織參與規(guī)劃環(huán)評(píng)的案例非常少見(jiàn)，規(guī)劃環(huán)評(píng)并沒(méi)有被真正當(dāng)作問(wèn)題。

以上這些存在于規(guī)劃環(huán)評(píng)中的困難，很可能會(huì)在政策環(huán)評(píng)過(guò)程中表現(xiàn)得更加突出，因此也給政策環(huán)評(píng)引入相關(guān)方參與提供了借鑒。

政策環(huán)評(píng)制度應(yīng)該盡快立法確立

由于政策環(huán)評(píng)可能存在著眾多困難，因此就出現(xiàn)了幾種說(shuō)法：認(rèn)為建立政策環(huán)評(píng)制度還不到時(shí)候，甚至否定政策環(huán)評(píng)的必要性；政策環(huán)評(píng)在我國(guó)幾乎沒(méi)有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，立法條件不成熟；環(huán)保部門連項(xiàng)目環(huán)評(píng)都沒(méi)管好，沒(méi)有必要搞政策環(huán)評(píng)；等等。

知識(shí)鏈接：

鄰避運(yùn)動(dòng)，又稱鄰避效應(yīng)。指居民或當(dāng)?shù)貑挝灰驌?dān)心建設(shè)項(xiàng)目（如垃圾場(chǎng)、核電廠、殯儀館等鄰避設(shè)施）對(duì)身體健康、環(huán)境質(zhì)量和資產(chǎn)價(jià)值等帶來(lái)諸多負(fù)面影響，從而激發(fā)人們的嫌惡情結(jié)，滋生“不要建在我家后院”的心理，及采取的強(qiáng)烈和堅(jiān)決的、有時(shí)高度情緒化的集體反對(duì)甚至抗?fàn)幮袨椤?/p>

1980年《基督教科學(xué)箴言報(bào)》在一篇報(bào)道中，第一次用“鄰避”這個(gè)詞來(lái)描述美國(guó)人對(duì)化工垃圾的排斥和反抗。后來(lái)媒體和學(xué)界以此來(lái)概括在現(xiàn)代化進(jìn)程中，社會(huì)必需的公共設(shè)施遭到選址社區(qū)排斥甚至引起群體抗議的現(xiàn)象，其對(duì)應(yīng)的英文短語(yǔ)是“NIMBY”（Not in my back yard，音譯為“鄰避”），也就是“別在我的后院中”。與之相關(guān)的設(shè)施即為鄰避設(shè)施，抗議活動(dòng)則為鄰避運(yùn)動(dòng)。

在筆者看來(lái)，存在困難不是不建立制度的理由；相反，正是因?yàn)榇嬖诶щy，才需要建立相應(yīng)的制度。

首先，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足不影響立法，相反只有立法才能促進(jìn)實(shí)踐。立法只是對(duì)程序、權(quán)責(zé)作出框架性的規(guī)定，具體操作可以通過(guò)部門規(guī)章、操作導(dǎo)則進(jìn)行細(xì)化。如果沒(méi)有法定職責(zé)，在環(huán)保部門想做政策環(huán)評(píng)試點(diǎn)的時(shí)候，有關(guān)部門很可能會(huì)以沒(méi)有法律依據(jù)為由，拒絕配合；即使做出試點(diǎn)，環(huán)評(píng)結(jié)論也很可能成為擺設(shè)——因?yàn)闆](méi)有法律效力。實(shí)際上，環(huán)境問(wèn)題本身不是環(huán)保部門造成的，而是如前所述，其他政府部門在決策過(guò)程中也有可能產(chǎn)生環(huán)境影響，只有通過(guò)立法確責(zé)，有關(guān)部門才沒(méi)有借口再當(dāng)“鴕鳥”。

其次，項(xiàng)目環(huán)評(píng)的實(shí)踐已經(jīng)說(shuō)明了立法的重要意義。盡管還存在不少問(wèn)題，但環(huán)保部門的項(xiàng)目環(huán)評(píng)已經(jīng)取得了很大進(jìn)步——自環(huán)評(píng)法出臺(tái)后，環(huán)保部門先后頒布了《環(huán)境信息公開辦法（試行）》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)政府信息公開指南（試行）》等文件，新環(huán)保法更是將環(huán)評(píng)全本和環(huán)評(píng)批復(fù)列為法定公開的文件。毫不夸張地說(shuō)，環(huán)保部門是政府信息公開的排頭兵，環(huán)保部網(wǎng)站上法律法規(guī)政策標(biāo)準(zhǔn)一應(yīng)俱全，走在其它政府部門的前列。這些進(jìn)步，除了環(huán)保部門自身的努力外，也說(shuō)明公眾參與是至關(guān)重要的。正是在眾多環(huán)保組織和公眾不斷向各級(jí)環(huán)保部門申請(qǐng)信息公開、行政復(fù)議甚至行政訴訟的努力下，環(huán)境信息公開制度才最終得到真正落實(shí)，并且逐步加以改善。因此，只有立法開放公眾參與的空間，引入群眾監(jiān)督，其決策會(huì)產(chǎn)生環(huán)境影響的各個(gè)部門才會(huì)真正加入環(huán)境保護(hù)的行列。

第三，政策環(huán)評(píng)將促進(jìn)項(xiàng)目環(huán)評(píng)改善。政策環(huán)評(píng)是一種根本性、方向性的糾偏機(jī)制，在制定政策階段就發(fā)現(xiàn)一些做法是有可能產(chǎn)生不良社會(huì)效果的，進(jìn)而避免可能會(huì)產(chǎn)生的社會(huì)矛盾。試想如果不需要建這么多焚燒廠，項(xiàng)目環(huán)評(píng)就不會(huì)左右為難，也就不會(huì)引發(fā)諸多鄰避運(yùn)動(dòng)（鄰避運(yùn)動(dòng)是社會(huì)失靈的一種表現(xiàn)），如果不趁勢(shì)引入政策環(huán)評(píng)，化害為利，將會(huì)錯(cuò)失向生態(tài)文明轉(zhuǎn)型的一個(gè)機(jī)遇。

第四，政策環(huán)評(píng)是給權(quán)力帶上緊箍咒，更體現(xiàn)了執(zhí)政為民的原則。帶有隨意性的、閉門造車式的決策，歸根到底是沒(méi)有搞清楚決策是為了什么、為了誰(shuí)。任何決策都會(huì)有直接對(duì)象和間接受到影響的人。政府應(yīng)該發(fā)揮制衡作用，盡量把利益相關(guān)方找全，指出評(píng)估決策分別會(huì)給這些利益相關(guān)方帶來(lái)什么利益，使其遭受什么損害。各方能夠都受益最好；如果必須有一部分人受損，那么要考慮能不能把損害降到最低；如果損害不能降到最低，那么要給受損的人相應(yīng)補(bǔ)償。如果從平衡各方利益的政府所應(yīng)有的社會(huì)職能考慮，而不是被決策部門的“山頭主義”、甚至決策者個(gè)人利益蒙住了雙眼，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)，環(huán)境影響是目前政府決策過(guò)程中可能產(chǎn)生負(fù)面社會(huì)影響的一個(gè)重要方面，而政策環(huán)評(píng)則是從根源上減輕甚至避免這種影響的一種有效手段。

如何進(jìn)行政策環(huán)評(píng)

所幸的是，新環(huán)保法已經(jīng)為政策環(huán)評(píng)放下懸梯，使之不再是可望而不可及的空中樓閣。接下來(lái)，就是如何順著懸梯落地的問(wèn)題了。

從立法的角度，政策環(huán)評(píng)不但需要下位法、實(shí)施細(xì)則、技術(shù)導(dǎo)則等一系列支撐，還可能涉及到環(huán)保之外的其他法律法規(guī)。首先，要通過(guò)法律來(lái)規(guī)定各類政策出臺(tái)的程序；其次，要為政策環(huán)評(píng)在這些程序中安排合理的位置，規(guī)劃清楚環(huán)保部門和其他部門的權(quán)責(zé)邊界；最后要明確信息公開和公眾參與的時(shí)機(jī)、形式、內(nèi)容，以及問(wèn)責(zé)方式等，環(huán)保部門之外的發(fā)改、規(guī)劃、土地、建設(shè)等部門以及各類產(chǎn)業(yè)部門，應(yīng)該出臺(tái)其職權(quán)范圍內(nèi)的環(huán)境信息公開和公眾參與的有關(guān)規(guī)定。至于政策環(huán)評(píng)的實(shí)施方法，可以通過(guò)今后制定技術(shù)導(dǎo)則逐漸摸索和細(xì)化。

在具體操作上，開展政策環(huán)評(píng)應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：

首先，政策環(huán)評(píng)應(yīng)該納入盡可能多的參與方。決策本身不是決策部門的“家務(wù)事”，而是一項(xiàng)公共事務(wù)。會(huì)產(chǎn)生哪些好處，會(huì)帶來(lái)哪些害處，承受這些損益的主體分別是誰(shuí)，不僅決策部門應(yīng)該進(jìn)行分析，而且這些主體也都應(yīng)該有代表參與到?jīng)Q策過(guò)程，表達(dá)各自的訴求。

作為公眾，新環(huán)保法實(shí)施后，環(huán)評(píng)法等相關(guān)法律法規(guī)、部門規(guī)章也將隨之作相應(yīng)修改，應(yīng)該主動(dòng)跟蹤這一進(jìn)程，提出意見(jiàn)，發(fā)起倡導(dǎo)；可以督促環(huán)保部門之外的政府部門公開政策、規(guī)劃的環(huán)評(píng)信息，引起有關(guān)部門對(duì)環(huán)境信息公開的重視，促其制度化；可以參與政策環(huán)評(píng)案例，或者從“后評(píng)估”開始做起；等等。

其次，避免過(guò)于依賴“量化指標(biāo)”。在目前的項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾參與中，環(huán)評(píng)單位和環(huán)保部門有迷信“同意率”的傾向，仿佛只要在問(wèn)卷的“同意”選項(xiàng)上打鉤，公眾參與工作就算做到位了。而實(shí)際上，持不同意見(jiàn)的人，即使只有一個(gè)，只要其擔(dān)心是有理由的，就應(yīng)該記錄在案，有關(guān)方面就應(yīng)該對(duì)其疑義做出回應(yīng)。

對(duì)于政策環(huán)評(píng)來(lái)說(shuō)，引入定性分析是非常重要的。先有定性，定量才有意義；而且定性分析往往是常人就能夠理解的。例如，沙漠地區(qū)極度缺水，生態(tài)脆弱，就不應(yīng)該發(fā)展耗水量大、水污染嚴(yán)重的煤化工等產(chǎn)業(yè)，但現(xiàn)實(shí)中這種產(chǎn)業(yè)布局屢見(jiàn)不鮮，這就是不注重定性分析、不講常識(shí)的惡果。將公眾、而不只是“精英”納入決策過(guò)程，將在很大程度上改善這種狀況。

從定性分析中還能發(fā)現(xiàn)本末倒置的情況。例如，中國(guó)許多城市正在開展垃圾分類，對(duì)于它們中的大多數(shù)而言，大有敷衍現(xiàn)象。一些主管部門雖然開展了“垃圾分類”活動(dòng)，但骨子里則認(rèn)為垃圾分類不可能做成。于是在預(yù)測(cè)垃圾量的時(shí)候，它們就不去考慮垃圾分類會(huì)產(chǎn)生減量效果這一因素，而只是采取各種數(shù)學(xué)模型，僅根據(jù)過(guò)去的垃圾量增長(zhǎng)速度來(lái)預(yù)測(cè)今后的垃圾量。結(jié)果事情往往變成，垃圾分類“出人意料”地產(chǎn)生了一定的效果，而投入巨資修建的垃圾處理設(shè)施要么“吃不飽”，要么為了“吃飽”而阻礙了垃圾的進(jìn)一步減量，同時(shí)持續(xù)產(chǎn)生環(huán)境污染。

第三，要注重對(duì)歷史進(jìn)行回顧性考察，從歷史中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。現(xiàn)在之所以開始強(qiáng)調(diào)政策環(huán)評(píng)，正是因?yàn)檫^(guò)去有很多政策如大躍進(jìn)、人口政策、汽車產(chǎn)業(yè)政策，沒(méi)有進(jìn)行環(huán)評(píng)，也沒(méi)有相關(guān)方的及早參與，于是對(duì)資源和環(huán)境產(chǎn)生了巨大破壞。

第四，考慮多種政策方案、甚至“零方案”的比對(duì)。對(duì)比國(guó)外的實(shí)踐，我國(guó)的環(huán)評(píng)幾乎從來(lái)沒(méi)有多方案比對(duì)，這和目前我國(guó)環(huán)評(píng)的重點(diǎn)在項(xiàng)目環(huán)評(píng)上有很大的關(guān)系，因?yàn)轫?xiàng)目環(huán)評(píng)時(shí)，規(guī)劃、選址已經(jīng)難以改變。政策環(huán)評(píng)應(yīng)該綜合考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的綜合效益，有必要、也有可能在這方面做出改進(jìn)。

總之，政策環(huán)評(píng)不僅是環(huán)境管理領(lǐng)域的變革，而且為政府部門明晰決策過(guò)程、改進(jìn)決策方式提供了機(jī)會(huì)。實(shí)踐黨的群眾路線不是一句空話，政策環(huán)評(píng)需要在制度層面把公眾納入決策和監(jiān)督的過(guò)程。

（謝新源，自然大學(xué)研究員/責(zé)編 劉玉霞）