◎江治強(qiáng)

社會(huì)力量辦養(yǎng)老的困難和建議

◎江治強(qiáng)

多年來，通過公共財(cái)政投入和公辦模式，我國(guó)基本養(yǎng)老服務(wù)供給得到有效保證。但是，在當(dāng)前人口老齡化不斷加劇的形勢(shì)下，我國(guó)社會(huì)正面臨快速增長(zhǎng)的多樣化、多層次養(yǎng)老服務(wù)需求，必須在依賴政府的傳統(tǒng)模式之上，尋求新的突破，進(jìn)一步加大對(duì)社會(huì)力量舉辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的支持力度，并最終使之在養(yǎng)老服務(wù)供給格局中占據(jù)主體地位、發(fā)揮主體作用，才能保證養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)得到充分有效的供給。

支持社會(huì)力量舉辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的必然性

在現(xiàn)代化因素的影響下，我國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)需求正經(jīng)歷深刻轉(zhuǎn)型。養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)一步向社會(huì)開放，是我國(guó)社會(huì)發(fā)展到現(xiàn)階段的必然要求。

1.支持社會(huì)力量舉辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，是我國(guó)家庭養(yǎng)老功能日趨弱化條件下的客觀要求。在我國(guó)計(jì)劃生育這一基本國(guó)策長(zhǎng)期推行過程中，工業(yè)化、城市化的進(jìn)程不斷加快，我國(guó)人口自然增長(zhǎng)率不斷下降，家庭規(guī)模呈現(xiàn)小型化、少子化，核心家庭逐漸增多。2000年第五次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)平均家庭人口3.2人，2010年第六次全國(guó)人口普查則為3.1人，家庭人口規(guī)模呈下降趨勢(shì)，傳統(tǒng)的幾代同堂模式逐漸退出歷史舞臺(tái)，年輕人的獨(dú)立意識(shí)明顯增強(qiáng)，與父母分住現(xiàn)象變得更為普遍。受現(xiàn)代家庭規(guī)模小型化、生活觀念轉(zhuǎn)變和快節(jié)奏的生活方式影響，過去大家庭或聯(lián)合家庭能給予老年人的照料，目前已超出了絕大多數(shù)家庭的承受能力。特別是獨(dú)生子女家庭、無子女老人和“空巢”家庭老人的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)日益增大。家庭養(yǎng)老功能的弱化迫切需要走社會(huì)化養(yǎng)老之路，讓社會(huì)力量成為各類養(yǎng)老服務(wù)的供給主體，才能使日漸弱化的家庭養(yǎng)老功能得以有效彌補(bǔ)。

2.支持社會(huì)力量舉辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，是適應(yīng)老年人口結(jié)構(gòu)變化的需要。人口高齡化是我國(guó)人口老齡化的突出特點(diǎn)。我國(guó)80歲以上的高齡老人年均增長(zhǎng)速度達(dá)到了5%，快于60歲及以上老年人口的增長(zhǎng)速度，高于世界平均3%和發(fā)達(dá)國(guó)家平均2%的水平；2009年80歲以上老年人突破了2000萬，預(yù)測(cè)到2050年將達(dá)到1億。伴隨老年人口高齡化，必將對(duì)護(hù)理、照顧、康復(fù)服務(wù)的供給產(chǎn)生巨大需求。中國(guó)千百年來形成了老有所為、老有所樂的傳統(tǒng)觀念，“低齡”老年人只要具有自理能力，不僅不需要?jiǎng)e人照顧，還能照顧孫輩子女。因此，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)的真正需求來自于高齡老年人和失能、半失能老年人，而且需求的剛性日漸增強(qiáng)。但是目前占全部養(yǎng)老機(jī)構(gòu)70%的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大多數(shù)僅具有住養(yǎng)功能，未來需求量比較大的護(hù)養(yǎng)型、護(hù)理型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展較慢。從養(yǎng)老服務(wù)的屬性看，滿足護(hù)養(yǎng)型和護(hù)理型服務(wù)需求主要依靠社會(huì)力量投資，通過擴(kuò)大市場(chǎng)供給使絕大多數(shù)人的養(yǎng)老服務(wù)需求得以滿足。

3.支持社會(huì)力量舉辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，是提升養(yǎng)老服務(wù)水平，強(qiáng)化專業(yè)性的需要。目前，我國(guó)15%以上人口是60歲及以上老年人，而且即將進(jìn)入深度老齡化社會(huì)。在現(xiàn)代化因素影響下，服務(wù)市場(chǎng)分工水平日益提升，養(yǎng)老服務(wù)也必然趨于專業(yè)化。這一點(diǎn)跟醫(yī)療、教育類似。專業(yè)化變革的助推力和主體主要來自社會(huì)力量。從專業(yè)化角度看，養(yǎng)老服務(wù)不僅包括滿足生活質(zhì)量意義上的助餐、保潔、家政等方面的服務(wù)需求，而更指運(yùn)用符合老年人身心特點(diǎn)的方法、技能和手段，為其提供保健、護(hù)理、醫(yī)療康復(fù)、心理慰藉等高層次服務(wù)，從而需要相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)、專業(yè)設(shè)備、專業(yè)技能。這種對(duì)專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)的需求，勢(shì)必拉動(dòng)社會(huì)力量投資，同時(shí)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)直接面對(duì)生存和發(fā)展壓力，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的引導(dǎo)和驅(qū)動(dòng)下，會(huì)時(shí)刻考慮改進(jìn)管理和服務(wù)，從而有助于提高整個(gè)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的專業(yè)化水平。

當(dāng)前制約社會(huì)資本投入的主要因素

當(dāng)前社會(huì)資本普遍看好養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，投資意愿比較強(qiáng)烈，但實(shí)際投資規(guī)模和活力明顯不足。造成這種問題的原因是多方面的，既受養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)特點(diǎn)的影響，也有政策環(huán)境方面的問題。未來一段時(shí)間，社會(huì)資本在養(yǎng)老服務(wù)投資方面仍將面臨以下幾個(gè)突出的制約因素：

1.養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)性。養(yǎng)老服務(wù)具有自身的特性，一般而言，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資回收期較長(zhǎng)，特別是護(hù)理型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，需要符合標(biāo)準(zhǔn)的硬件設(shè)施、設(shè)備和各類專業(yè)人員，前期投資規(guī)模大，成本回收期相對(duì)較長(zhǎng)，需要長(zhǎng)期的低成本融資支持；由于服務(wù)對(duì)象在生理、心理方面的機(jī)能逐漸衰弱，決定了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)成本和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)較高，增加了對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資回報(bào)的不確定性，從而影響到民間資本的投入規(guī)模和結(jié)構(gòu)。目前，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)多數(shù)投資于住養(yǎng)型機(jī)構(gòu)，而針對(duì)高齡、失能半失能老年人的護(hù)理型機(jī)構(gòu)明顯偏少。

2.養(yǎng)老服務(wù)有效需求不足。人口老齡化加速發(fā)展的態(tài)勢(shì)預(yù)示著養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的巨大發(fā)展前景，但是現(xiàn)階段城鄉(xiāng)居民對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的需求尚未完全轉(zhuǎn)化為有效需求。一是城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老服務(wù)購買力不足。尤其是中低收入者，企業(yè)退休金微薄，雖然養(yǎng)老服務(wù)需求潛力很大，但真正能選擇機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的仍是少數(shù)。二是養(yǎng)老服務(wù)需求彈性較大。相比于影響因素少、缺少替代性的剛性需求，現(xiàn)階段一般居民的養(yǎng)老服務(wù)需求剛性顯然不足，尤其是在廣大農(nóng)村地區(qū)，養(yǎng)老服務(wù)需求不足的現(xiàn)實(shí)制約了養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)潛力的充分釋放。

3.缺乏良性運(yùn)行機(jī)制和公平的制度環(huán)境。目前國(guó)家雖然出臺(tái)了一系列鼓勵(lì)社會(huì)力量向養(yǎng)老服務(wù)業(yè)投資的政策措施，但總體上，仍缺乏良性的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制和公平的制度環(huán)境。主要表現(xiàn)在：公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有政府在資金和政策上的扶持，民辦機(jī)構(gòu)則很難獲得資金和優(yōu)惠政策；非營(yíng)利性民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不能以資產(chǎn)抵押方式取得銀行貸款；公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)定位不準(zhǔn)，面向社會(huì)開放，不按全成本定價(jià)，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)很難與之競(jìng)爭(zhēng)；政策上缺乏對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的運(yùn)用，抑制了民間投入的積極性。同時(shí)，政策執(zhí)行中制約民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的“玻璃門”、“彈簧門”現(xiàn)象依然難以破除。

4.民間投資的鼓勵(lì)政策難以落到實(shí)處。近年來，從中央到地方密集出臺(tái)不少鼓勵(lì)和支持發(fā)展民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)方面的法規(guī)政策，但在執(zhí)行環(huán)節(jié)，由于種種原因，導(dǎo)致政策難以全面有效落地。一是一些地方不愿落實(shí)優(yōu)惠土地政策。土地是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的必要條件，但對(duì)不少地方政府而言，土地是“第二財(cái)政”，也是招商引資的融資手段，因而不愿以無償劃撥或廉價(jià)拍賣方式用于支持產(chǎn)值較低的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)；二是優(yōu)惠政策存在著原則性太強(qiáng)、操作性較差等問題，對(duì)相關(guān)部門缺乏約束力，對(duì)不執(zhí)行政策的部門和單位沒有強(qiáng)有力的制約手段；三是有些政策甚至與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律不符。同時(shí)，相對(duì)于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)的成本和風(fēng)險(xiǎn)而言，財(cái)政補(bǔ)貼資金的支持力度和作用相對(duì)不足。這些問題的存在，使民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資者面臨“用地難”、“融資難”等問題，再加上專業(yè)化發(fā)展需要引進(jìn)專業(yè)技術(shù)人員，勞動(dòng)力成本的上升又進(jìn)一步拉升了民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)成本。

支持社會(huì)力量舉辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的對(duì)策建議

促進(jìn)社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，涉及投資、產(chǎn)業(yè)、金融、財(cái)稅等多個(gè)領(lǐng)域，政策關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，實(shí)踐中產(chǎn)生的問題相互交織。只有明確一些需要盡快解決的重大關(guān)鍵問題，調(diào)準(zhǔn)政策導(dǎo)向，才能有助于這個(gè)行業(yè)的健康發(fā)展。

1.從建立統(tǒng)一規(guī)范的養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)考慮，淡化養(yǎng)老服務(wù)的公益性，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)立、管理和扶持方面采取統(tǒng)一的法律、標(biāo)準(zhǔn)和政策，尤其要取消單純以法人性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施差別性財(cái)政補(bǔ)貼、稅收、融資方面限制的規(guī)定，代之以更加公平的優(yōu)惠扶持政策。公益性應(yīng)當(dāng)是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的定位，對(duì)于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)而言，單純強(qiáng)調(diào)非營(yíng)利性顯然不利于整個(gè)行業(yè)的發(fā)展。公益性導(dǎo)向反而使扶持政策演變?yōu)椴顒e化制度環(huán)境的根源，造成非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和企業(yè)法人養(yǎng)老機(jī)構(gòu)均面臨兩難選擇。非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能獲得較多優(yōu)惠政策，但必須執(zhí)行民辦非企業(yè)單位條例，不以營(yíng)利為目的，利潤(rùn)不可分紅、清算資產(chǎn)不可分配，也不能通過資產(chǎn)抵押融資；注冊(cè)為企業(yè)法人的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)則享受不到在用地、補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免等方面的優(yōu)惠政策。從需求來看，養(yǎng)老服務(wù)的消費(fèi)者一般不關(guān)心養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的性質(zhì)。況且即使是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都是非營(yíng)利性的，對(duì)其是否存在套取政府補(bǔ)貼、搞養(yǎng)老地產(chǎn)等問題仍然難以實(shí)施有效監(jiān)管。

2.擴(kuò)大市場(chǎng)開放度，做好民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的引導(dǎo)、支持和培育工作。一是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)扶持優(yōu)惠政策應(yīng)當(dāng)長(zhǎng)期實(shí)施，并通過制定指導(dǎo)性價(jià)格和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼相結(jié)合的方式，加大對(duì)營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的扶持力度，尤其要支持社會(huì)力量投資興辦中端養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，增加市場(chǎng)供給量，滿足普通家庭養(yǎng)老服務(wù)需求；二是立足居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托，通過政府購買服務(wù)、公益創(chuàng)投等方式擴(kuò)大社會(huì)力量參與各類養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，使社會(huì)力量承擔(dān)起居家養(yǎng)老定制服務(wù)的提供主體，成為發(fā)展社區(qū)日間照料中心、托老所等社區(qū)服務(wù)的重要運(yùn)營(yíng)者；三是支持有資質(zhì)的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)通過承包、委托、合資合作等方式，促進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)機(jī)制；新建公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)考慮采取公建民營(yíng)模式，提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)效率。

3.加大對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的財(cái)稅和補(bǔ)貼支持力度。無利或微利是不少民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在起步階段的經(jīng)營(yíng)狀態(tài)，尤其對(duì)于非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，以及承擔(dān)政府供養(yǎng)職能的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，政府應(yīng)當(dāng)加大補(bǔ)貼和財(cái)稅政策的扶持力度。從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展考慮，財(cái)政補(bǔ)助程度應(yīng)以社會(huì)需求和解決養(yǎng)老問題的實(shí)際效果來確定，不論何種性質(zhì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)只要提供了公共服務(wù)，都應(yīng)得到同等條件的待遇。當(dāng)前對(duì)非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資助力度明顯大于營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，今后加大對(duì)后者的支持力度應(yīng)當(dāng)考慮：一是在針對(duì)非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)優(yōu)惠稅收政策的基礎(chǔ)上，通過規(guī)定免征或減征的時(shí)限和比例，進(jìn)一步降低新建營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的所得稅；二是積極開展相關(guān)試點(diǎn)，探索營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本建設(shè)補(bǔ)貼、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等政策，支持引導(dǎo)社會(huì)資本投資建設(shè)營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；三是完善政府購買養(yǎng)老服務(wù)政策，通過補(bǔ)貼需求方，支持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)利用其服務(wù)設(shè)施和服務(wù)隊(duì)伍，為居家養(yǎng)老提供服務(wù)，推動(dòng)建立“沒有圍墻”的養(yǎng)老院；四是針對(duì)社區(qū)日間照料中心、社區(qū)托老所、家庭敬老院等不具有法人資格的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，也應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的床位和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼政策。

4.疏通民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)融資渠道。非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不能以其資產(chǎn)向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)抵押貸款的依據(jù)，主要是民辦非企業(yè)單位不能以盈利償還貸款利息，假設(shè)因經(jīng)營(yíng)不善倒閉，清算財(cái)產(chǎn)屬于社會(huì)資產(chǎn)也不能用于償還貸款。支持社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)必須完善相應(yīng)的金融政策與之相配套，應(yīng)當(dāng)允許符合財(cái)務(wù)硬約束條件的非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從金融機(jī)構(gòu)融資；金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新金融產(chǎn)品，探索收費(fèi)權(quán)質(zhì)押、擔(dān)保等信貸方式，打通民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的融資渠道。同時(shí)，要鼓勵(lì)和規(guī)范民間資金拆借行為，促進(jìn)資金在同類民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)循環(huán)使用。

5.構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)政策執(zhí)行的“整體性治理”機(jī)制。我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)行政管理體制屬于典型的部門分制模式，存在部門職責(zé)分割及其“自利”的驅(qū)動(dòng)，導(dǎo)致政策碎片化、利益部門化，影響政策執(zhí)行和績(jī)效目標(biāo)的達(dá)成。養(yǎng)老服務(wù)問題關(guān)系國(guó)計(jì)民生，應(yīng)當(dāng)在未來政府機(jī)構(gòu)改革中對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的部門職責(zé)、權(quán)限和協(xié)調(diào)機(jī)制構(gòu)建予以通盤考慮，總的思路是建立基于職能分工基礎(chǔ)上的整體性治理機(jī)制，打破部門分割，整合各方資源，提升政策執(zhí)行約束力和整體合力。

（江治強(qiáng)，民政部政策研究中心研究二室主任/責(zé)編張棟）