◎張獻(xiàn)生
關(guān)于構(gòu)建立法協(xié)商體制機(jī)制的問題
◎張獻(xiàn)生
黨的十八屆三中會會把立法協(xié)商作為推進(jìn)社會主義協(xié)商民主的重要形式,開辟了社會主義協(xié)商民主的新領(lǐng)域,成為中國特色社會主義民主政治制度的重要實(shí)踐內(nèi)容。立法協(xié)商如何切實(shí)有效開展?最基本的是構(gòu)建符合我國政治體制性質(zhì)、結(jié)構(gòu)和特點(diǎn),程序合理、運(yùn)行順暢、協(xié)商高效的立法協(xié)商體制機(jī)制。這里,結(jié)合北京市政協(xié)委員、法學(xué)專家常紀(jì)文同志親自參與全國政協(xié)和北京市政協(xié)立法協(xié)商實(shí)踐和對立法協(xié)商有關(guān)問題的思考,就建立健全立法協(xié)商體制機(jī)制的相關(guān)問題作一些研究探討。
在立法協(xié)商中,首要的問題是誰與誰協(xié)商,也就是明確立法協(xié)商的構(gòu)成主體。常紀(jì)文同志根據(jù)兩場立法協(xié)商的參與單位和人員,提出協(xié)商的主體宜包括人大、政協(xié)、各民主黨派、工商聯(lián)和無黨派人士,政協(xié)參加協(xié)商的人士宜以政協(xié)各委員會的專家代表為主。這里,人大、各民主黨派、工商聯(lián)和無黨派人士、政協(xié)委員及各委員會的專家等作為立法協(xié)商主體是沒有問題的,但政協(xié)是否能作為立法協(xié)商主體,則需要具體研究。
所謂立法協(xié)商,從廣義上講,是指相關(guān)單位人員及社會公眾圍繞立法的有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行的各種形式的協(xié)商活動;從狹義上講,主要是指具有立法職能的機(jī)構(gòu)或部門在立法過程中,按照一定程序,與有關(guān)方面、部門或人士,或面向社會公眾,就有關(guān)事項(xiàng)和內(nèi)容通過咨詢、溝通、對話、討論、聽證、征求意見、提出建議和反饋等方式進(jìn)行的協(xié)商活動。立法協(xié)商中,與立法機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)商的各民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、政協(xié)委員、專家學(xué)者,以及社會公眾等協(xié)商對象都可以成為協(xié)商主體,但政協(xié)作為協(xié)商對象則存在以下問題:
其一,政協(xié)是中國人民的政治協(xié)商機(jī)關(guān),這種政治協(xié)商是參加政協(xié)的各黨派、各團(tuán)體和各族各界人士,就有關(guān)問題通過各種會議在政協(xié)內(nèi)部進(jìn)行的各種協(xié)商,而不是政協(xié)作為一個單位或一個方面與外部單位進(jìn)行政治協(xié)商;其二,政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織和多黨合作的重要機(jī)構(gòu),是進(jìn)行政治協(xié)商的重要平臺,也就是說它是為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)等,就有關(guān)問題與參加政協(xié)的有關(guān)黨派、團(tuán)體和各族各界人士及所聯(lián)系的專家學(xué)者等進(jìn)行各種協(xié)商提供舞臺,而不是自身作為一個角色在臺上表演;其三,政協(xié)作為我國政治體制的重要組成部分,與作為權(quán)力機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)的人大相輔相成,兩者既相互聯(lián)系,又相互區(qū)別。人大在行使國家權(quán)力和立法權(quán)的過程中,要發(fā)揮民主,聽取包括參加政協(xié)的統(tǒng)一戰(zhàn)線單位、政協(xié)委員的意見建議,但不存在與政協(xié)進(jìn)行立法協(xié)商的問題。其四,政協(xié)作為由34個界別組成的具有統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)的政治實(shí)體,其組成單位和政協(xié)委員都是政協(xié)政治協(xié)商的參與者和實(shí)踐者,都可以成為政治協(xié)商重要內(nèi)容的立法協(xié)商的主體,但難以作為政協(xié)整體與任何部門和單位協(xié)商;而政協(xié)機(jī)關(guān)是為政協(xié)委員履行職能服務(wù)的,是政協(xié)政治協(xié)商的組織者和推動者,本身并不是協(xié)商對象。所以,不宜以政協(xié)的名義與立法機(jī)構(gòu)或人員進(jìn)行立法協(xié)商。
立法協(xié)商的實(shí)質(zhì)是走群眾路線,開門立法、民主立法,廣泛聽取社會各界和民眾的意見。因此,政協(xié)參與立法協(xié)商,主要應(yīng)包括兩個方面:一是政協(xié)參加單位和政協(xié)委員等作為協(xié)商主體直接參與立法協(xié)商;二是政協(xié)(主要應(yīng)指機(jī)關(guān))作為政治協(xié)商的組織者和推動者,具體組織好有關(guān)的立法協(xié)商。因此,在確定立法協(xié)商主體時,應(yīng)把政協(xié)與政協(xié)參加單位的各民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、各界政協(xié)委員、專家學(xué)者等協(xié)商對象區(qū)別開來,不宜籠統(tǒng)并列為立法協(xié)商的主體。如果把政協(xié)作為立法協(xié)商的主體,立法協(xié)商就成了人大與政協(xié)的協(xié)商,這顯然不符合我國政治體制運(yùn)行的特點(diǎn)和要求。
立法協(xié)商作為民主立法的重要體現(xiàn),要面向社會方方面面和廣大民眾,必須科學(xué)組織、公眾參與。根據(jù)我國《立法法》規(guī)定,作為體現(xiàn)民主立法的立法協(xié)商,主要由負(fù)責(zé)立法的機(jī)構(gòu)或部門,通過座談、聽證、評估、公布法律草案等,組織有關(guān)方面和公民有序參與。比如,《物權(quán)法》的制定過程中,全國人大常委會有關(guān)部門多次組織聽證會、座談會,公布法律草案,面向社會聽取意見建議。但從常紀(jì)文同志的實(shí)踐情況看,兩次協(xié)商都不是由人大有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)組織的:一次由中共北京市委組織,一次由全國政協(xié)組織。而全國政協(xié)組織的立法協(xié)商,全國人大有關(guān)部門也沒有派人參加。他為此建議人大應(yīng)參與政協(xié)的立法協(xié)商。那么,立法協(xié)商究竟應(yīng)由誰來組織和主導(dǎo)?
立法協(xié)商從一般意義上講,包括立法過程中相關(guān)部門和社會公眾對所有相關(guān)的立法問題的協(xié)商。從這個角度看,起碼包括三種基本的組織方式:一是具有立法權(quán)的有關(guān)機(jī)構(gòu)或部門,主要是人大常委會、人大法律工作委員會以及政府的法制辦公室等,通過組織立法聽證會、座談會、面向社會征求意見等進(jìn)行立法協(xié)商;二是具有總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨委及有關(guān)部門,如中共中央就憲法修改等組織召開的各種座談會、協(xié)商會等,常紀(jì)文同志參加的由中共北京市委出面組織的,北京市人大常委會、北京市政協(xié)、北京市法制辦及北京市其他相關(guān)委辦局的領(lǐng)導(dǎo)和專家,各民主黨派市委、市工商聯(lián)和無黨派的代表參與的,就《北京市大氣污染防治條例》進(jìn)行的立法協(xié)商。三是具有政治協(xié)商職能的人民政協(xié),根據(jù)年度協(xié)商計(jì)劃和政協(xié)提出、人大同意的立法協(xié)商建議,組織參加政協(xié)的有關(guān)單位、界別、專委會和政協(xié)委員,就立法中的有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行的立法協(xié)商。
由于立法涉及許多專業(yè)性問題,因此,黨委或政協(xié)組織的立法協(xié)商中,經(jīng)常請立法機(jī)構(gòu)、有關(guān)單位和人員就有關(guān)問題進(jìn)行說明和解釋,以便更充分更有針對性地進(jìn)行協(xié)商。但在有的情況下,如人大授權(quán)政府制定的某些地方性法規(guī),政協(xié)在組織立法協(xié)商中,人大立法機(jī)構(gòu)和人員則不一定參與。換句話說,人大或政府立法機(jī)構(gòu)或人員,要不要參與政協(xié)組織的立法協(xié)商,要根據(jù)實(shí)際需要來確定,不一定每次立法協(xié)商都要有人大和政府立法機(jī)構(gòu)和人員參與。所以,不應(yīng)對立法機(jī)構(gòu)和人員參與政協(xié)立法協(xié)商作硬性要求,也不應(yīng)因沒有人大立法機(jī)構(gòu)和人員參與就認(rèn)為不重視不規(guī)范。
這里需要說明的是,立法協(xié)商主要的經(jīng)常的組織者是人大的立法機(jī)構(gòu)(包括政府被賦予立法職能的部門)。其既是立法協(xié)商的主體,又是立法協(xié)商的主導(dǎo)者。在立法過程中,如何體現(xiàn)走群眾路線,實(shí)行開門立法、民主立法,即找誰協(xié)商、協(xié)商什么、什么時間協(xié)商、用什么方式協(xié)商、對協(xié)商意見的吸納和反饋等,主要是由他們確定的。政協(xié)可以就某個法律立法等相關(guān)問題提出協(xié)商建議,但只有在人大同意后方可在政協(xié)進(jìn)行協(xié)商。政協(xié)根據(jù)黨委批準(zhǔn)的協(xié)商計(jì)劃進(jìn)行立法協(xié)商,黨委批準(zhǔn)前也要征求人大或政府意見。所以,在立法協(xié)商中,政協(xié)可以充分發(fā)揮能動作用,但真正起主導(dǎo)作用的應(yīng)是人大的立法機(jī)構(gòu)。為了增強(qiáng)立法協(xié)商的規(guī)范性、程序性,有的同志提出,在法律立法協(xié)商規(guī)劃執(zhí)行中,應(yīng)由人大、政府與政協(xié)建立協(xié)商協(xié)作機(jī)制。這是必要的、有益的,但這只是工作協(xié)商機(jī)制,而不是立法協(xié)商本身。
民主黨派作為參政黨,其參政的基本點(diǎn)之一,就是參與國家法律法規(guī)的制定執(zhí)行。政治協(xié)商是多黨合作的基本職能,也是中國共產(chǎn)黨與各民主黨派合作共事的重要方式,而政治協(xié)商就包括立法協(xié)商。因此,參與立法協(xié)商,是民主黨派作為參政黨的重要職責(zé),也是推進(jìn)社會主義協(xié)商民主的重要內(nèi)容。
民主黨派如何參加立法協(xié)商?常紀(jì)文同志提出,宜邀請各民主黨派、無黨派人士參與協(xié)商議程。特別是各黨派中非全國政協(xié)委員的專家代表應(yīng)參與到立法協(xié)商工作中來,他們中有很多人士是各領(lǐng)域的著名專家,具有出色的專業(yè)背景,對于立法工作大有裨益。一些同志在研究探討中,也提出應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)各民主黨派參加立法協(xié)商的參與程度。
充分發(fā)揮民主黨派以及專家學(xué)者在立法協(xié)商中的作用,拓寬參政協(xié)商渠道,確實(shí)十分必要。我國民主黨派作為參政黨,在立法協(xié)商中具有多重作用。其一,作為參政黨,在與作為執(zhí)政黨的政治協(xié)商中,可以就立法的相關(guān)問題提出意見建議,如民建中央提出將多黨合作和政治協(xié)商制度寫進(jìn)憲法的建議,民革中央提出的制定《反分裂國家法》的建議等;其二,作為政協(xié)的參加單位,可以在政協(xié)以本黨派名義就立法中的相關(guān)問題提出意見建議;其三,各民主黨派中的政協(xié)委員、常務(wù)委員或?qū)iT委員會成員以至政協(xié)副主席,可以參與政協(xié)組織的相關(guān)方面和內(nèi)容的立法協(xié)商;其四,各民主黨派中的人大代表、常務(wù)委員、專門委員會委員、副委員長(副主任)等,可以參與人大組織的相關(guān)方面和內(nèi)容的立法協(xié)商;其五,民主黨派成員作為專家學(xué)者或社會公眾,也可以受邀參與各方面組織的各種形式的立法協(xié)商??傊?,在立法協(xié)商方面,民主黨派作為參政黨是立體性參與,既應(yīng)積極參與政協(xié)的立法協(xié)商,也要全面參與有關(guān)方面的立法協(xié)商。
民主黨派作為政協(xié)參加單位,黨派中的非政協(xié)委員專家代表,包括擔(dān)任人大領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的黨派負(fù)責(zé)人,是否應(yīng)參與到政協(xié)的立法協(xié)商中來?這應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況具體分析:第一,政協(xié)進(jìn)行立法協(xié)商,把不是政協(xié)委員、而是擔(dān)任人大領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的黨派負(fù)責(zé)人請來參與,是不是名正言順?第二,政協(xié)進(jìn)行立法協(xié)商,政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)同志與人大領(lǐng)導(dǎo)同志共同參與協(xié)商,會不會造成人大與政協(xié)進(jìn)行立法協(xié)商的錯覺?第三,立法協(xié)商如聽取各民主黨派意見建議,可通過多黨合作機(jī)制,由中央或地方黨委出面,通過政黨協(xié)商來進(jìn)行;第四,各民主黨派主要負(fù)責(zé)同志在人大擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù),一般都有負(fù)責(zé)同志在政協(xié)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù),他們在立法協(xié)商或其它協(xié)商中,能夠代表本黨派發(fā)表意見。所以,作為非政協(xié)委員但又擔(dān)任人大領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的民主黨派負(fù)責(zé)同志,參與政協(xié)立法協(xié)商的必要性在哪里,還需進(jìn)一步研究。
立法協(xié)商的實(shí)質(zhì)是民主立法,就是通過人民群眾的廣泛參與,使立法更好地集中人民智慧,體現(xiàn)人民意志,維護(hù)人民利益。因此,提高立法協(xié)商效能的根本要求,就是在立法過程中,充分聽取和吸納人民群眾的意見建議。
立法聽取人民群眾意見建議,政協(xié)領(lǐng)域廣泛、人才薈萃、智力密集,是一個十分重要的方面。但應(yīng)該明確,政協(xié)參與立法協(xié)商,不是政協(xié)與人大共同對等協(xié)商立法,也不是政協(xié)介入立法過程干預(yù)立法,而是政協(xié)在立法協(xié)商中,利用政治協(xié)商這個廣闊平臺,組織政協(xié)參加單位、專委會和政協(xié)委員充分協(xié)商,為立法機(jī)構(gòu)提供高質(zhì)量高水平的意見建議。這是立法聽取人民群眾意見建議的重要渠道,也是政協(xié)參于立法協(xié)商的具體實(shí)現(xiàn)方式。
立法聽取人民群眾意見建議,當(dāng)然要聽取有價值、有分量、有見地的意見建議。為此,發(fā)揮立法協(xié)商主體的集體智慧和專家學(xué)者的作用集思廣益,是必要的。但不能“先在人民政協(xié)內(nèi)部完善利益的協(xié)商與調(diào)整的過程達(dá)成共識,并將這種帶有共識性的意見傳遞給立法部門”。應(yīng)當(dāng)明確,政協(xié)向人大立法機(jī)構(gòu)提供的,是綜合了各方面的意見建議,包括不同和反對意見,而不是在政協(xié)達(dá)成共識后的意見,更不是經(jīng)政協(xié)“加工”形成的共識性意見。這樣,才能使立法機(jī)構(gòu)了解不同群體、不同方面的不同利益訴求,在立法中更好地平衡和兼顧各方利益,更好地反映和體現(xiàn)人民群眾的根本利益。
立法聽取人民群眾的意見建議,還體現(xiàn)在重視對人民群眾所提意見建議的吸納。為此,一方面要在提高意見建議的質(zhì)量上下功夫,一方面要對所提意見建議充分吸納、及時反饋,而不能“協(xié)商結(jié)果要成為具有約束力的會議文件,一旦一方違反了協(xié)商的結(jié)果,遵守結(jié)果的一方就可以啟動相應(yīng)的救濟(jì)程序和機(jī)制,確保自身的合法利益”。立法協(xié)商的本質(zhì)是民主立法,是立法機(jī)構(gòu)廣泛聽取征求意見建議,并根據(jù)其合理性、科學(xué)性、可行性進(jìn)行采納,最終按法定程序形成法律。它不是與協(xié)商主體討價還價、共同立法,也不是以協(xié)商共識形成法律。立法協(xié)商是發(fā)揚(yáng)民主而不是立法過程,協(xié)商結(jié)果是供立法機(jī)構(gòu)參考吸納而不是約束要求。應(yīng)把提高意見建議的水平作為提高立法協(xié)商效能的根本途徑,而不應(yīng)走到增強(qiáng)意見建議“約束力”的邪路上去。
(張獻(xiàn)生,中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部四局局長,教授/責(zé)編劉玉霞)