●張 明

自1970年代以來(lái)，由于公共政策失敗、公共物品供給低效、政府機(jī)構(gòu)膨脹、尋租與腐敗等問(wèn)題，在成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家引發(fā)了行政改革熱潮，在公共選擇理論主導(dǎo)下，新公共管理改革措施逐漸推行。其中政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)作為新公共管理改革的具體措施，逐漸改變著充斥理性官僚體制缺陷和弊端的傳統(tǒng)政府的社會(huì)治理模式。我國(guó)自2013年政府機(jī)構(gòu)改革明確提出加大政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)方針后，目前，國(guó)務(wù)院辦公廳已頒布《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，財(cái)政部也出臺(tái)《關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)有關(guān)預(yù)算管理問(wèn)題的通知》；一些省級(jí)《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)清單》已相應(yīng)制定并予以實(shí)施。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)繁榮發(fā)展在即，相應(yīng)的監(jiān)督管理業(yè)務(wù)亟待執(zhí)行，特別是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的預(yù)算管理和資金監(jiān)管制度建設(shè)和業(yè)務(wù)處理等，已成為各級(jí)政府及財(cái)政面臨的亟待解決的問(wèn)題。

一、我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀

（一）我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)發(fā)展

我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)大約始于1990年代中期，1995年上海浦東新區(qū)探索政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)方式。2002年我國(guó)頒布《政府采購(gòu)法》規(guī)定，政府采購(gòu)對(duì)象為貨物、工程和服務(wù)，并將政府采購(gòu)服務(wù)定義為“指除貨物和工程以外的其他政府采購(gòu)對(duì)象”。

自此，全國(guó)各地（如無(wú)錫、深圳等）政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)試點(diǎn)不斷增多，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)量不斷增加。從早期的編制外聘服務(wù)人員，發(fā)展到涉及教育、扶貧、養(yǎng)老、公共衛(wèi)生、社區(qū)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等諸多領(lǐng)域，在探索轉(zhuǎn)變政府職能、節(jié)約財(cái)政資金、提高公共服務(wù)質(zhì)量等方面發(fā)揮了積極作用。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，到2005年上海各區(qū)縣政府和市級(jí)相關(guān)各部門(mén)，每年用于購(gòu)買(mǎi)民間組織服務(wù)的資金從幾百萬(wàn)至數(shù)億元不等。以至于“十一五”期間，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)成為上海、無(wú)錫等地方政府改革的主要思路之一。

同時(shí)我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)還邁出了與國(guó)際接軌的步伐。2005年前，我國(guó)陸續(xù)出現(xiàn)一些地方政府向國(guó)內(nèi)外NGO購(gòu)買(mǎi)小額服務(wù)。2006年初國(guó)務(wù)院扶貧辦、亞洲開(kāi)發(fā)銀行、江西省扶貧辦和中國(guó)扶貧基金會(huì)，共同實(shí)施的“NGO與政府合作實(shí)施村級(jí)扶貧規(guī)劃試點(diǎn)項(xiàng)目”，通過(guò)向NGO開(kāi)放扶貧資源的公開(kāi)招標(biāo)，17家投標(biāo)的NGO中有6家中標(biāo)，成為我國(guó)第一次高規(guī)格向NGO公開(kāi)競(jìng)標(biāo)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)。

近兩年來(lái)，相關(guān)領(lǐng)域及部門(mén)率先試行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)并取得成效。2012年底民政部、財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》。2012-2013年中央財(cái)政每年安排專項(xiàng)資金2億元，用于支持社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)。民政部累計(jì)購(gòu)買(mǎi)發(fā)展示范、社會(huì)服務(wù)試點(diǎn)、社會(huì)工作服務(wù)示范、人員培訓(xùn)示范4大類共850項(xiàng)服務(wù)。京、津、冀、滬、粵等地已建立政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度，滬、蘇、浙、贛、粵等已開(kāi)展社會(huì)組織公益創(chuàng)投。這些地區(qū)社會(huì)公益財(cái)政投入與采購(gòu)力度增加，民生性政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目增加，區(qū)域性公共服務(wù)市場(chǎng)蓬勃發(fā)展，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)就業(yè)做出積極貢獻(xiàn)。

（二）我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)存在的問(wèn)題

在我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)繁榮發(fā)展的同時(shí)，也存在以下明顯問(wèn)題：

1、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)范圍有限，大量公共服務(wù)未納入現(xiàn)行政府采購(gòu)品目。到2013年底，我國(guó)《政府采購(gòu)品目分類表》中，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)范圍只包括印刷出版、咨詢、信息服務(wù)、維修、保險(xiǎn)、租賃、交通車輛維護(hù)、會(huì)議、培訓(xùn)、物業(yè)等11大類項(xiàng)目。大量的適合采取市場(chǎng)化方式提供的、社會(huì)力量能夠承擔(dān)的、具有突出公共性和公益性的公共服務(wù)，如教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育及殘疾人服務(wù)等基本公共服務(wù)種類尚未明確納入，以致政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)范圍有限，在更寬泛的社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，缺乏相對(duì)明確的法律依據(jù)和具體的業(yè)務(wù)制度規(guī)范。

2、現(xiàn)行政府采購(gòu)品目名類中的服務(wù)項(xiàng)目，目前主要由相關(guān)行政事業(yè)單位自行提供解決，從社會(huì)購(gòu)買(mǎi)的部分相對(duì)較少。眾所周知，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)管理體制轉(zhuǎn)變，以及社會(huì)發(fā)展、管理方式、管理水平提高過(guò)程中，行政事業(yè)單位機(jī)構(gòu)職能重疊、編制超員幾經(jīng)分流。現(xiàn)行政府采購(gòu)品目中的服務(wù)類項(xiàng)目，大多成為相關(guān)行政事業(yè)單位分流實(shí)體承擔(dān)的后勤服務(wù)，正所謂“肥水不流外人田”，這些政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)一定程度上成為相關(guān)行政事業(yè)單位解決超編人員或本部門(mén)創(chuàng)收的重要渠道。

以上問(wèn)題雖是我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的必然，但也是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須解決的問(wèn)題，更是目前富強(qiáng)民主文明和諧社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)必須解決的問(wèn)題。因?yàn)?，該?wèn)題不僅導(dǎo)致我國(guó)行政事業(yè)單位機(jī)構(gòu)臃腫，公務(wù)員規(guī)模龐大、人浮于事，民間議論的官民比(1/26)較高(2012年數(shù)據(jù)[公務(wù)員約689萬(wàn)+事業(yè)人員約3000萬(wàn)]/總?cè)丝?；也導(dǎo)致不少領(lǐng)域公共服務(wù)質(zhì)量效率不高、規(guī)模不足和發(fā)展失衡等。同時(shí)也相當(dāng)程度地影響我國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)體制建設(shè)，影響公共服務(wù)提供主體和提供方式多樣化進(jìn)程，以及政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公辦民辦并舉的創(chuàng)新型公共服務(wù)供給模式的形成；影響政府進(jìn)一步強(qiáng)化公共服務(wù)職能，有效動(dòng)員社會(huì)力量，構(gòu)建多層次、多方式公共服務(wù)供給體系，提供更加方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效公共服務(wù)，滿足群眾日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（三）我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改革的頂層設(shè)計(jì)

2013年3月國(guó)務(wù)院頒布 《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》明確要求，公平對(duì)待社會(huì)力量提供醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文化、群眾健身、社區(qū)服務(wù)等公共服務(wù)，增加政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)力度。同時(shí)國(guó)務(wù)院辦公廳下達(dá)《關(guān)于實(shí)施 〈國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案〉任務(wù)分工的通知》，指定財(cái)政部、發(fā)改委會(huì)同衛(wèi)計(jì)委、教育部、文化部、民政部、農(nóng)業(yè)部、人社部等有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)，于年底前提出具體政策。9月國(guó)務(wù)院辦公廳頒發(fā)《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，從政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的重要性，指導(dǎo)思想、基本原則、目標(biāo)任務(wù)等總體方向，購(gòu)買(mǎi)主體、承接主體、購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容、購(gòu)買(mǎi)機(jī)制、資金管理、績(jī)效管理等業(yè)務(wù)規(guī)范，組織領(lǐng)導(dǎo)、健全機(jī)制、監(jiān)督管理、宣傳引導(dǎo)等組織實(shí)施執(zhí)行等方面做出明確規(guī)定。這不僅標(biāo)志著我國(guó)統(tǒng)一的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的制度基本明確并建立，而且預(yù)示著我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)未來(lái)繁榮發(fā)展的趨勢(shì)。

二、我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的預(yù)算管理及資金監(jiān)管現(xiàn)狀

（一）我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的預(yù)算管理及資金監(jiān)管現(xiàn)狀

我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的預(yù)算管理及資金監(jiān)管現(xiàn)狀，是原有(2013年以前)政府采購(gòu)品目分類下，我國(guó)相關(guān)行政事業(yè)單位使用政府預(yù)算資金提供政府采購(gòu)品目中的服務(wù)類項(xiàng)目的管理監(jiān)督狀況。具體包括：（1）原有政府采購(gòu)品目中11類服務(wù)項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)涉及的政府預(yù)算及單位資金；（2）相關(guān)貨物商品采購(gòu)如辦公室電話、電腦、打印復(fù)印機(jī)，汽車、建筑物和各類基礎(chǔ)設(shè)施工程等兼有服務(wù)購(gòu)買(mǎi)所涉及的政府預(yù)算及單位資金，即上述相關(guān)貨物商品一定期限的售后服務(wù)購(gòu)買(mǎi)資金。

由于政府采購(gòu)及監(jiān)管尚屬我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的新領(lǐng)域，相應(yīng)的預(yù)算管理和資金監(jiān)管在理論上、業(yè)務(wù)制度上都比較粗略，以致現(xiàn)有政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的預(yù)算管理與資金監(jiān)管，既未分門(mén)別類單獨(dú)予以重視，也未根據(jù)其特點(diǎn)實(shí)行有一定針對(duì)性的監(jiān)管，而是未加區(qū)別地并入政府采購(gòu)管理。我國(guó)政府采購(gòu)的預(yù)算管理及資金監(jiān)管現(xiàn)狀，基本也就是我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的預(yù)算管理及資金監(jiān)管現(xiàn)狀。

（二）我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的預(yù)算管理及資金監(jiān)管問(wèn)題

在我國(guó)政府采購(gòu)及管理現(xiàn)狀條件下，我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)及其預(yù)算管理和資金監(jiān)管問(wèn)題主要表現(xiàn)如下：

1、政府采購(gòu)預(yù)算對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金的約束力不強(qiáng)。由于長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)及政府預(yù)算管理方式的影響和制約，我國(guó)政府采購(gòu)資金管理粗略的問(wèn)題比較突出。具體表現(xiàn)：一是政府預(yù)算編制較簡(jiǎn)單粗糙。人員支出、公用支出和項(xiàng)目支出明細(xì)，尚未細(xì)化到政府采購(gòu)及服務(wù)購(gòu)買(mǎi)目錄，財(cái)政總預(yù)算控制不能有效把握采購(gòu)單位的具體購(gòu)買(mǎi)資金額度，采購(gòu)資金失去必要約束；同時(shí)預(yù)算編制粗糙，缺乏項(xiàng)目明細(xì)，給部門(mén)和單位可乘之機(jī)，“跑部錢(qián)進(jìn)”、預(yù)算追加頻繁、重復(fù)和超標(biāo)采購(gòu)現(xiàn)象較普遍。二是政府采購(gòu)預(yù)算尚未明確成為我國(guó)政府預(yù)算體系中相對(duì)獨(dú)立的預(yù)算范疇，預(yù)算編制的相關(guān)部門(mén)參與、全面分析、科學(xué)預(yù)測(cè)、標(biāo)準(zhǔn)控制等技術(shù)，尚未被運(yùn)用于政府采購(gòu)總體及其服務(wù)購(gòu)買(mǎi)分類的論證、管理、控制。三是本應(yīng)納入政府采購(gòu)預(yù)算的服務(wù)購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目，不是被納入人員、公用等基本支出編制，就是被納入項(xiàng)目預(yù)算編制；以致服務(wù)購(gòu)買(mǎi)支出標(biāo)準(zhǔn)控制偏離業(yè)務(wù)實(shí)際，不是無(wú)服務(wù)類購(gòu)買(mǎi)預(yù)算，就是服務(wù)類購(gòu)買(mǎi)預(yù)算編制欠專業(yè)、欠科學(xué)。四是個(gè)別自收自支單位采購(gòu)未納入政府采購(gòu)預(yù)算，臨時(shí)采購(gòu)、同一項(xiàng)目重復(fù)零星采購(gòu)等無(wú)規(guī)模效應(yīng)現(xiàn)象不少，政府采購(gòu)陷于被動(dòng)和應(yīng)付狀態(tài)，工作效率低下。五是年度政府采購(gòu)計(jì)劃下達(dá)較遲 (通常為3月底-4月初)，影響年度內(nèi)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的及時(shí)執(zhí)行。因此，政府采購(gòu)預(yù)算對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金管理預(yù)算約束力不強(qiáng)，存在財(cái)政監(jiān)督失控，支出單位隨意自主支出較普遍，資金使用效益低下、浪費(fèi)等問(wèn)題。

2、政府采購(gòu)資金來(lái)源分散，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)及資金監(jiān)管缺失。根據(jù)財(cái)政部和人行相關(guān)規(guī)定，目前我國(guó)政府采購(gòu)資金主要來(lái)源于財(cái)政性資金和與財(cái)政性資金相配套的單位自籌資金。財(cái)政性資金是財(cái)政預(yù)算安排(含預(yù)算執(zhí)行追加)的資金和按規(guī)定繳入財(cái)政專戶的財(cái)政性資金(原“預(yù)算外資金”)，單位自籌資金是采購(gòu)機(jī)關(guān)按政府采購(gòu)項(xiàng)目要求比例單位配套安排的資金。實(shí)際操作中根據(jù)資金來(lái)源不同，主要分以下幾種業(yè)務(wù)處理方式：

一是區(qū)別式，即不同采購(gòu)項(xiàng)目、不同資金來(lái)源，采用不同支付方式。納入政府集中采購(gòu)目錄的采購(gòu)項(xiàng)目，采購(gòu)資金由財(cái)政直接支付；部門(mén)集中采購(gòu)項(xiàng)目，采購(gòu)資金由上級(jí)主管部門(mén)直接支付；單位分散采購(gòu)項(xiàng)目，采購(gòu)資金由單位自行支付。而部門(mén)集中采購(gòu)直接支付的資金可分為預(yù)留和單位繳入，預(yù)留是主管部門(mén)按財(cái)政下達(dá)的部門(mén)采購(gòu)預(yù)算，批復(fù)單位采購(gòu)預(yù)算和下達(dá)采購(gòu)計(jì)劃時(shí)，按預(yù)算額度將屬于部門(mén)集中采購(gòu)直接支付項(xiàng)目的資金，直接劃入主管部門(mén)采購(gòu)資金專戶不再撥付單位；單位繳入是單位按采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算比例，在采購(gòu)執(zhí)行中繳入采購(gòu)專戶的資金。部門(mén)集中采購(gòu)的項(xiàng)目并直接支付資金是目前運(yùn)用最多、核算資金量最大、方法最復(fù)雜的政府采購(gòu)類別，突出表現(xiàn)為采購(gòu)資金匯集、采購(gòu)合同執(zhí)行不及時(shí)、采購(gòu)資金支付不到位、年終結(jié)算等方面，存在制度欠統(tǒng)一、執(zhí)行欠規(guī)范、相關(guān)部門(mén)和財(cái)政監(jiān)管缺失等問(wèn)題。

二是分散式，即政府采購(gòu)資金按原渠道由各部門(mén)、各單位分散支付。預(yù)算上政府采購(gòu)資金與其他資金一道由財(cái)政撥給單位，在政府采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)監(jiān)督下，各單位按公開(kāi)程序招標(biāo)、競(jìng)標(biāo)，執(zhí)行采購(gòu)合同并支付資金，完成采購(gòu)業(yè)務(wù)。顯然，在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的當(dāng)下，這種分散執(zhí)行、支付采購(gòu)方式，相當(dāng)不利于政府采購(gòu)的預(yù)算管理和資金監(jiān)管。

三是統(tǒng)管式，即政府采購(gòu)管理部門(mén)開(kāi)立銀行賬戶，各部門(mén)或單位采購(gòu)資金劃入該賬戶，由政府統(tǒng)管。政府采購(gòu)管理部門(mén)根據(jù)政府采購(gòu)預(yù)算，執(zhí)行相關(guān)采購(gòu)業(yè)務(wù)，按合同從采購(gòu)賬戶支付供應(yīng)商采購(gòu)資金。該方式雖有利于統(tǒng)一執(zhí)行政府采購(gòu)工作和管理采購(gòu)資金，但條件是改變現(xiàn)有權(quán)利格局，建立政府采購(gòu)管理部門(mén)并賦予職權(quán)，同時(shí)還應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)管。

3、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金效率較低。首先，我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金效益較低，只是財(cái)政資金效益較低的一方面。受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)及傳統(tǒng)管理方式影響，我國(guó)財(cái)政重分配、輕管理現(xiàn)象依舊突出，資金撥付后的執(zhí)行、監(jiān)督和使用效果評(píng)價(jià)等業(yè)務(wù)非常滯后。我國(guó)各級(jí)政府預(yù)算支出總額是相對(duì)剛性的基數(shù)體制分配方式(基數(shù)×[1+增長(zhǎng)率])，通常只增不減。每年支出按年初預(yù)算分月層層撥付資金，用款單位自主使用財(cái)政資金。在這種背景下，政府預(yù)算支出及購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金使用效率不高并不奇怪。其次，小批量分散采購(gòu)和購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，不能充分利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和買(mǎi)方市場(chǎng)節(jié)省采購(gòu)成本。第三，“長(zhǎng)官意志”、“政績(jī)工程”主導(dǎo)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目決策和資金使用，其中的不透明、不公開(kāi)、隨意性強(qiáng)甚至滋生腐敗，以致購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金低效甚至浪費(fèi)。

4、受政府采購(gòu)資金結(jié)算不力影響，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金也存在支付不及時(shí)的問(wèn)題。隨著我國(guó)政府采購(gòu)發(fā)展，早期單純買(mǎi)賣和一次性付款方式，已不能滿足政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的需要。目前，大額的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)常常因出現(xiàn)服務(wù)項(xiàng)目決算突破預(yù)算，而出現(xiàn)資金到位不及時(shí)或拖欠服務(wù)費(fèi)支付等結(jié)算問(wèn)題。既影響政府采購(gòu)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的形象，也影響公共服務(wù)供給市場(chǎng)的發(fā)展。

5、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)信息還欠缺相應(yīng)的公開(kāi)、透明。受我國(guó)政府采購(gòu)信息公開(kāi)、透明大環(huán)境的影響，我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)信息也存在相應(yīng)的公開(kāi)、透明欠缺問(wèn)題。一是許多應(yīng)實(shí)行社會(huì)購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)項(xiàng)目，被相應(yīng)部門(mén)或單位的經(jīng)濟(jì)實(shí)體壟斷提供，社會(huì)對(duì)項(xiàng)目論證、招投標(biāo)實(shí)施根本不知情，項(xiàng)目實(shí)施及效果情況也未向社會(huì)公開(kāi)。二是“領(lǐng)導(dǎo)意志”干預(yù)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目論證、執(zhí)行甚至評(píng)估，同時(shí)也就干擾了項(xiàng)目信息的公開(kāi)、透明。因?yàn)?，現(xiàn)實(shí)中人們都會(huì)因某領(lǐng)導(dǎo)在某場(chǎng)合對(duì)某項(xiàng)目曾發(fā)聲，而回避提及項(xiàng)目的相關(guān)信息。

三、強(qiáng)化我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)預(yù)算管理及資金監(jiān)管制度建議

根據(jù)國(guó)務(wù)院、財(cái)政部發(fā)展我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的相關(guān)指示及精神，在我國(guó)現(xiàn)有政府采購(gòu)制度實(shí)踐基礎(chǔ)上，未來(lái)一個(gè)時(shí)期強(qiáng)化我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)預(yù)算管理及資金監(jiān)管的具體可行措施，主要可從以下幾方面考慮：

（一）嚴(yán)格政府采購(gòu)預(yù)算編制、執(zhí)行和決算審查，強(qiáng)化政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)預(yù)算管理

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是政府采購(gòu)的子系統(tǒng)，強(qiáng)化政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的預(yù)算管理，取決于政府采購(gòu)預(yù)算管理的強(qiáng)化。在現(xiàn)有的政府集中采購(gòu)、部門(mén)集中采購(gòu)和單位自主采購(gòu)條件下，嚴(yán)格政府采購(gòu)預(yù)算編制、執(zhí)行和決算審查，是強(qiáng)化政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)預(yù)算管理的前提。因?yàn)?，?yán)格預(yù)算管理，推進(jìn)政府預(yù)算信息公開(kāi)化、透明化，是黨十八大對(duì)財(cái)稅體制改革提出的首要任務(wù)。從政府采購(gòu)預(yù)算管理著手，強(qiáng)化政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)監(jiān)管，在觀念意識(shí)和改革支持度上可行性很高。同時(shí)政府采購(gòu)預(yù)算編制、執(zhí)行和決算審查屬于具體業(yè)務(wù)處理，相關(guān)利益基本不涉及具體經(jīng)辦人，且實(shí)施過(guò)程涉及的人不多、面不廣，有實(shí)施執(zhí)行條件。嚴(yán)格政府采購(gòu)預(yù)算編制、執(zhí)行和決算審查具體包括：

1、所有政府采購(gòu)項(xiàng)目必須納入部門(mén)或單位預(yù)算編制。這在目前形勢(shì)下或許不會(huì)有來(lái)自領(lǐng)導(dǎo)層面的阻力。

2、細(xì)化政府采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算編制。細(xì)化預(yù)算是預(yù)算編制業(yè)務(wù)的具體工作和技術(shù)處理，會(huì)增加具體業(yè)務(wù)工作量、工作難度和技術(shù)含量，同時(shí)細(xì)化程度因人而異，如下表所示，措施阻力是經(jīng)辦者業(yè)務(wù)能力。

3、采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行必須嚴(yán)格按預(yù)算實(shí)施。這可能是當(dāng)下誰(shuí)也不愿去觸的紅線了。

4、嚴(yán)格政府采購(gòu)預(yù)決算審查。預(yù)決算審查質(zhì)量及監(jiān)督作用取決于審查者的責(zé)任意識(shí)和專業(yè)水平，而審查者選擇則由各級(jí)人大常委會(huì)相關(guān)制度決定。因此，本措施最終是各級(jí)人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)委(或預(yù)工委)的相關(guān)組織制度問(wèn)題。當(dāng)政府采購(gòu)總體的上述工作環(huán)節(jié)及業(yè)務(wù)內(nèi)容嚴(yán)格實(shí)施到位，強(qiáng)化政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)預(yù)算管理的舉措，也就基本被覆蓋實(shí)施了。

（二）健全完善政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上的執(zhí)行監(jiān)管制度

目前，要有效實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的資金監(jiān)管，只有根據(jù)現(xiàn)行政府采購(gòu)體制及相應(yīng)的資金運(yùn)作現(xiàn)實(shí)，以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的資金結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)健全完善相關(guān)的監(jiān)管制度及業(yè)務(wù)工作體系。由于我國(guó)現(xiàn)行政府采購(gòu)包括政府集中、部門(mén)集中和單位自主等采購(gòu)方式，資金來(lái)源運(yùn)用各不相同，監(jiān)管難度很大。這需要財(cái)政相關(guān)職能部門(mén)共同堅(jiān)守職責(zé)，具體嚴(yán)格實(shí)施執(zhí)行：

1、嚴(yán)格預(yù)算、國(guó)庫(kù)及各歸口部門(mén)的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金監(jiān)管。一是預(yù)算部門(mén)負(fù)責(zé)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金的預(yù)決算環(huán)節(jié)監(jiān)管，這有利于從政府或部門(mén)的預(yù)決算環(huán)節(jié)，總體監(jiān)管政府集中、部門(mén)集中和單位自主等購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金的不同來(lái)源與運(yùn)用；同時(shí)根據(jù)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目性質(zhì)，協(xié)調(diào)解決相應(yīng)的年度執(zhí)行與跨年度結(jié)轉(zhuǎn)執(zhí)行預(yù)算批復(fù)不及時(shí)問(wèn)題。二是國(guó)庫(kù)負(fù)責(zé)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金的匯集、存儲(chǔ)、撥付支付監(jiān)管，這有利于從財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付環(huán)節(jié)，總體監(jiān)管政府集中、部門(mén)集中和單位自主等購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金的不同來(lái)源、匯集、存儲(chǔ)、支付，解決購(gòu)買(mǎi)服務(wù)執(zhí)行的支付不及時(shí)和資金拖欠問(wèn)題。三是教科文衛(wèi)、行政、農(nóng)業(yè)、建設(shè)企業(yè)等歸口部門(mén)，負(fù)責(zé)相關(guān)行業(yè)部門(mén)及單位購(gòu)買(mǎi)服務(wù)執(zhí)行環(huán)節(jié)的相應(yīng)資金監(jiān)管，這有利于從部門(mén)或單位層面，分別監(jiān)管部門(mén)集中和單位自主購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金的來(lái)源與運(yùn)用。

2、現(xiàn)行財(cái)政監(jiān)督體系對(duì)相關(guān)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金的監(jiān)管。一是各級(jí)財(cái)政監(jiān)督總體負(fù)責(zé)本級(jí)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)全流程或重點(diǎn)、重要、典型案例的資金監(jiān)管。二是通過(guò)派駐或派出監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本級(jí)政府的跨行政級(jí)次購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的資金監(jiān)管，具體如各省財(cái)政監(jiān)督專員辦對(duì)本省的中央部門(mén)及單位購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的資金監(jiān)管。財(cái)政監(jiān)督及相應(yīng)專員辦對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金的監(jiān)管，有利于強(qiáng)化相應(yīng)級(jí)別部門(mén)集中和單位自主購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金的監(jiān)管。現(xiàn)有政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金財(cái)政職能部門(mén)及財(cái)政監(jiān)管結(jié)構(gòu)如下圖示(虛線框?yàn)樨?cái)政監(jiān)督部門(mén)監(jiān)管內(nèi)容)。

（三）健全完善政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金使用基礎(chǔ)上的績(jī)效評(píng)價(jià)制度

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金使用績(jī)效評(píng)價(jià)是政府采購(gòu)資金使用績(jī)效評(píng)價(jià)子系統(tǒng)，而政府采購(gòu)資金使用績(jī)效評(píng)價(jià)又是整個(gè)政府財(cái)政支出使用績(jī)效評(píng)價(jià)的子系統(tǒng)。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金使用績(jī)效評(píng)價(jià)展開(kāi)，一是既取決于整個(gè)政府財(cái)政支出使用績(jī)效評(píng)價(jià)的開(kāi)展，還取決于政府采購(gòu)資金使用績(jī)效評(píng)價(jià)的展開(kāi)，這是一個(gè)長(zhǎng)期的社會(huì)及政府管理問(wèn)題。二是取決于政府財(cái)政及相關(guān)部門(mén)對(duì)提供公共服務(wù)效果的評(píng)價(jià)。因?yàn)?，公共服?wù)市場(chǎng)的健康發(fā)展，前提是作為公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)者的政府和作為消費(fèi)者的國(guó)民必須對(duì)所提供公共服務(wù)的績(jī)效予以評(píng)價(jià)。因此，財(cái)政及相關(guān)部門(mén)在這種市場(chǎng)機(jī)制下必須有所為，同時(shí)在現(xiàn)行條件下也可以有所為。因?yàn)?，現(xiàn)在許多公共支出都正處于建立健全績(jī)效評(píng)價(jià)制度過(guò)程中，許多經(jīng)驗(yàn)和業(yè)務(wù)處理都正在實(shí)施，為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金使用績(jī)效評(píng)價(jià)借鑒提供了比較有利的條件。

具體業(yè)務(wù)內(nèi)容主要包括：建立健全相關(guān)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；確定相關(guān)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)方法，如專家評(píng)審法、公眾評(píng)價(jià)法、同類項(xiàng)目比較法、成本效益分析法等；選擇相關(guān)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)方式，如郵件評(píng)審、小型會(huì)議評(píng)審、網(wǎng)絡(luò)評(píng)價(jià)、公眾與媒體聯(lián)合評(píng)價(jià)等；根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果決定后期同類項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)預(yù)算及執(zhí)行等。

（四）推行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)及資金信息公開(kāi)化，促進(jìn)公共服務(wù)供給市場(chǎng)健康發(fā)展

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)及資金信息公開(kāi)化，雖然也是政府信息公開(kāi)化和政府采購(gòu)信息公開(kāi)化的子系統(tǒng)。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)信息公開(kāi)既取決于政府信息公開(kāi)，也取決于政府采購(gòu)信息公開(kāi)。但在當(dāng)下，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)信息公開(kāi)比政府一般信息和其他政府采購(gòu)信息，更具有公開(kāi)的市場(chǎng)條件和發(fā)展條件。因?yàn)?，政府?gòu)買(mǎi)服務(wù)是通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，把政府直接向社會(huì)提供的一部分服務(wù)事項(xiàng)，交由具備條件的社會(huì)力量提供并由政府購(gòu)買(mǎi)，這一措施具有拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)、調(diào)整結(jié)構(gòu)、深化改革的多重效應(yīng)及作用。一是政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的市場(chǎng)機(jī)制刺激第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活力；二是政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)直接增加第三產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)比重，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)；三是推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)和政府職能轉(zhuǎn)變，同時(shí)深化行政事業(yè)單位體制和社會(huì)領(lǐng)域改革，整合利用社會(huì)資源，增強(qiáng)公眾參與意識(shí)，增加公共服務(wù)供給，提高公共服務(wù)水平和效率。因此，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)及資金信息公開(kāi)化，不僅是政府信息公開(kāi)的基本要求，也是公共服務(wù)供給市場(chǎng)健康發(fā)展的基本要求。

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)及資金信息公開(kāi)化相關(guān)業(yè)務(wù)內(nèi)容，已基本被政府采購(gòu)信息公開(kāi)覆蓋，具體渠道包括政府采購(gòu)網(wǎng)、政府及部門(mén)或單位預(yù)決算公開(kāi)、政務(wù)活動(dòng)公開(kāi)、社會(huì)服務(wù)行業(yè)相關(guān)通報(bào)、行業(yè)協(xié)會(huì)、社區(qū)信息(區(qū)域性民生服務(wù))等。