●武漢紡織大學會計學院 李玉琴 胥朝陽 鄒 迪 吳文倩 白明亮 丁文麗 李佳麗 山 凌

引言

從經(jīng)濟角度看，農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎，是經(jīng)濟發(fā)展的基礎。從社會角度看，農(nóng)業(yè)是社會安定的基礎，是安定天下的產(chǎn)業(yè)。從政治角度看，農(nóng)業(yè)是國家經(jīng)濟自立的基礎，農(nóng)村是國家長治久安的基礎。作為“三農(nóng)”工作中一個復雜的熱點問題，村級財務是基層民主建設的重要內(nèi)容，關(guān)系到農(nóng)村民心向背和村委班子的凝聚力，影響農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展的大局。據(jù)報告，截至2012年12月31日24時，湖北省戶籍人口為5779萬人，農(nóng)村常住人口為3092萬人，約占總?cè)丝诘?4%。作為一個農(nóng)村人口超過一半的農(nóng)業(yè)大省，探索適合湖北農(nóng)村發(fā)展實際的村級財務管理模式，推進湖北村級財務管理的制度化、規(guī)范化、民主化，對促進湖北農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

一、湖北村級財務管理存在的主要問題

（一）村民參與村級事務的主動性不強。我國相關(guān)法律明文規(guī)定，農(nóng)村實行村民自治制度，村“兩委”由村民民主選舉產(chǎn)生，全體村民是村級集體財產(chǎn)的終極所有者。而目前的實際情況是：由于制度在執(zhí)行中走樣、職責不明、崗位薪酬低（且缺乏農(nóng)村民辦教師轉(zhuǎn)入編制內(nèi)的路徑）等原因，導致年富力強、視野開闊的村民缺乏競選村委成員的意愿；由于程序性原因，村“兩委”選舉的持續(xù)時間過長（一般不少于兩個月），致使村民選舉的意愿過低、參與選舉的村民過少，選舉產(chǎn)生的積極效應也隨之大打折扣。

調(diào)查表明，在現(xiàn)實版的農(nóng)村生活中，村民“當家做主、參與管理”的意識較為薄弱，存在人為放大村干部作用的現(xiàn)象。村民們普遍認為村級財務管理和監(jiān)督是政府部門、村鎮(zhèn)領導的事，與自身無大干系，與其瞎操心白忙活還不如打工賺錢，缺乏參與管理和監(jiān)督的主動性。來自孝感市大悟縣河口鎮(zhèn)等農(nóng)村的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，留在村里的人大多是老年人和未成年人，知識水平有限，對財務管理知識知之甚少，甚至看不懂村“兩委”公布的基礎數(shù)據(jù)資料。

（二）村“兩委”成員薪酬低，崗位吸引力有限。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，經(jīng)大悟縣財政局、人事勞動與社會保障局等部門核定，河口鎮(zhèn)每年為所屬11個村每個村下?lián)艿膷徫恍匠昙案黜椆芾碣M用分別在2萬左右；經(jīng)潛江市財政局、人事勞動與社會保障局等部門核定，周磯鎮(zhèn)每年為所屬每個村下?lián)艿膷徫恍匠昙案黜椆芾碣M用也分別為2萬元。上述兩地每個村的村“兩委”成員平均為4人，平均每個村干部一年的薪酬不超過5000元。就經(jīng)濟發(fā)展狀況相對較好的丹江口市而言，經(jīng)市財政局、人事勞動與社會保障局等部門核定，均縣鎮(zhèn)撥付的5-7名村“兩委”委員人均年薪略高，但一般不超過6000元。整體來看，除上級給每個村按年核撥的1.5-3.0萬元的工作經(jīng)費外，所調(diào)研地區(qū)的大多數(shù)村級組織沒有村辦實業(yè)等收入來源。

表1 大悟、潛江、丹江口三地行政村“兩委”比較

由于崗位缺少吸引力，村“兩委”委員綜合素質(zhì)不高，發(fā)揮的作用較為有限。以孝感市大悟縣河口鎮(zhèn)為例，村主任多數(shù)在50歲左右，年齡普遍偏大；思想觀念及表達方式較為陳舊，難以適應信息網(wǎng)絡對社會的沖擊；最高學歷只有高中水平，知識素養(yǎng)與文化水平較低，理財知識欠缺，理財觀念陳舊。

（三）村“兩委”成員法制觀念淡漠，財務管理體制不完善。據(jù)對大悟縣和潛江市部分行政村的實地走訪得知，目前絕大部分農(nóng)村財會人員學歷層次較低，且會計人員多由村“兩委”成員兼任。他們沒有受過系統(tǒng)的會計理論知識和操作技能的正規(guī)訓練，沒有會計從業(yè)資格證，搞不清科目、賬簿和會計報表之間的對應關(guān)系。有的財會人員雖然有一定的業(yè)務水平，但長期忽視學習，業(yè)務素質(zhì)停滯不前。此外，少部分農(nóng)村財會人員缺乏應有的職業(yè)道德，不認真執(zhí)行制度，不按規(guī)定去做，降低工作標準，造成會計核算工作的不規(guī)范。此外，不少行政村與大悟縣河口鎮(zhèn)的11個村類似，沒有單獨設置會計崗位，只有一個報賬員（由村“兩委”成員兼任）。自身認識及崗位分工的客觀局限性導致村“兩委”成員（兼職財會人員）法制觀念的淡漠。

調(diào)查得知，在設有民主理財小組的行政村中，大多數(shù)民主理財小組成員由村支書任命并由村支書擔任理財小組組長，沒有經(jīng)過村民代表大會選舉產(chǎn)生，失去了理財小組存在的意義，使自主監(jiān)督體系陷入空談。大悟縣河口鎮(zhèn)11個行政村的民主理財小組均是村民自發(fā)組織的，既沒有報酬又缺少制度規(guī)范，其功能的發(fā)揮無疑會受到影響。由于財務管理體制的缺陷即財務監(jiān)督的缺位，必然導致村“兩委”成員法制觀念的淡漠：村級財務管理工作不外乎就是收收支支，只要不把錢裝進自己腰包，就合理合法，就是合格的村干部，“接受村民監(jiān)督”會影響自身在群眾中的權(quán)威地位。因此，村“兩委”成員對財務管理中存在的問題視而不見，違紀違法現(xiàn)象時有發(fā)生。

表2 村級財務管理體制描述

（四）村“兩委”理財觀念存在偏差，村級債務包袱沉重。作為村級集體財產(chǎn)的經(jīng)營管理者，在全體村民的授權(quán)范圍內(nèi)，村“兩委”獨立行使日常財務管理權(quán)限，負責選聘村辦項目的經(jīng)營承包者等。但現(xiàn)實狀況是，受自身知識結(jié)構(gòu)、工作閱歷及傳統(tǒng)文化等因素的綜合影響，村“兩委”成員的理財視野不夠開闊、理財觀念存在偏差，風險防控等管理服務職能未能有效發(fā)揮，導致村級債務余額普遍較大。例如，對大悟縣河口鎮(zhèn)村級財務管理狀況的調(diào)查表明：截止到2008年末，河口鎮(zhèn)11個村的債務總額累計達6080525元，其中50%以上的債務是在2003年年底前形成的。

二、現(xiàn)行農(nóng)村財務管理模式的比較分析

（一）村賬村管。村賬村管財務管理模式是由村民委員會自設財務部門實施村級財務管理活動的一種財務管理模式。在此模式下，村集體經(jīng)濟組織自行配備財務人員，獨立開設賬簿，單獨開設銀行賬戶，實行獨立核算、獨立管理。財務管理部門直接隸屬于村民委員會，接受其領導和監(jiān)督。但是，由于大多數(shù)行政村缺少專業(yè)的財會人員，難以有效做好村集體資產(chǎn)的管理工作。所以，村賬村管模式主要適宜于湖北省經(jīng)濟較為發(fā)達的村級組織。

（二）村級會計委派。農(nóng)村會計委派代理制是指由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一向社會公開招聘財會人員，經(jīng)擇優(yōu)錄取、集中培訓后委派到轄區(qū)內(nèi)村、組從事財務會計工作的一種管理模式。被委派的財會人員在業(yè)務上接受委派單位的領導，按制度獨立處理村、組會計業(yè)務，進行會計核算和監(jiān)督，參與被委派村、組的內(nèi)部管理。該模式有效地解決了農(nóng)村財會人員業(yè)務素質(zhì)不高、記賬不規(guī)范等問題。雖然被委派的財會人員有專業(yè)的財會知識，但由于來自本村以外，難以獲得村民的信任。

（三）村賬鄉(xiāng)管。村賬鄉(xiāng)管是村級財政鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府代管，其目的是監(jiān)督村級財務，杜絕村干部鋪張浪費、亂開支現(xiàn)象的發(fā)生。更具體地表述：村集體財務在所有權(quán)、使用權(quán)和決策權(quán)三權(quán)不變的前提下，在堅持村級所有、鄉(xiāng)級服務、民主管理的原則下，委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)（區(qū)）農(nóng)村財務管理服務中心進行統(tǒng)一監(jiān)督管理的一種方式。當前，“村賬鄉(xiāng)管”一般采用以下三種形式：（1）村“兩委”所有的資金、賬目都上交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)經(jīng)站或者信用社管理，村“兩委”用款先由村“兩委”拿出預算，再報經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站或信用社和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核、批準；（2）在錢的使用上實行“三權(quán)分立”，即資金的使用權(quán)、管理權(quán)、審批權(quán)分開；（3）村“兩委”會計人員統(tǒng)一集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公地，用管住會計人員的辦法管理村級資金和財產(chǎn)。這種模式也存在缺點：部分鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府截留、侵占村集體“三資”（資金、資產(chǎn)、資源）的現(xiàn)象日趨嚴重。

（四）村級會計委托代理。村會計委托代理模式是在保障村集體經(jīng)濟組織作為獨立核算的經(jīng)濟主體，保證村集體資金所有權(quán)、使用權(quán)和監(jiān)督權(quán)不變的前提下，經(jīng)村民大會或村民代表大會以及村級財務會同意，村集體經(jīng)濟組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計委托代理機構(gòu)簽訂代理協(xié)議，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計委托代理機構(gòu)代為記賬和核算。其主要內(nèi)容為：（1）清賬理財；（2）簽訂委托記賬協(xié)議；（3）實行群眾監(jiān)督、鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理的會計監(jiān)督、審計監(jiān)督相結(jié)合的三級監(jiān)督機制；（4）實行“五”統(tǒng)一，即統(tǒng)一財務制度、統(tǒng)一票據(jù)、統(tǒng)一會計核算、統(tǒng)一信息公開、統(tǒng)一建檔；（5）實行程序電算化管理。這種模式增加了會計的獨立性，提高了村會計的素質(zhì)，使農(nóng)村財務管理更專業(yè)化，但是由于財務管理成本較高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力困難或集體經(jīng)濟薄弱村難以實施。

表3 國內(nèi)四種財務管理模式綜合比較

表4 國內(nèi)村級財務管理模式運行成本比較

三、創(chuàng)新湖北村級財務管理模式的探索

（一）明確創(chuàng)新原則

1.合法性原則?！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定：村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督；鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預村民自治范圍內(nèi)的事項。

首先，委派制下由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站委派的會計屬于村外來人員，不符合自我管理這一基本要求。其次，集中核算下的村賬鄉(xiāng)管模式模糊了村集體財產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體，剝奪了村民對村集體財產(chǎn)的支配、監(jiān)督權(quán)，與《村民委員會組織法》有抵觸，違背了村民自治的基本精神和宗旨，缺乏合法性。

從合法的角度來看，非集中核算下的村賬村管和集中核算下的委托代理制是可行的。其中，集中核算下的委托代理制更符合現(xiàn)在農(nóng)村經(jīng)濟管理的現(xiàn)狀。

2.系統(tǒng)性原則。村財會人員不應是單獨的個體，應把整個村財務、村“兩委”和村民視為一個系統(tǒng)，以系統(tǒng)整體目標的優(yōu)化為準繩，協(xié)調(diào)系統(tǒng)中各分系統(tǒng)的相互關(guān)系，村財務人員、村“兩委”成員、所有村民相互監(jiān)督、相互促進，使系統(tǒng)完整、平衡。因此，在進行村級財務管理模式?jīng)Q策時，應該將各個小系統(tǒng)的特性放到大系統(tǒng)的整體中去權(quán)衡，以整體系統(tǒng)的總目標來協(xié)調(diào)各個小系統(tǒng)的目標。

3.成本效益原則。在某種程度上，可以根據(jù)制度運行費用大小對農(nóng)村財務發(fā)展過程中出現(xiàn)的各種模式進行比較研究，從而獲得最優(yōu)的選擇結(jié)果。交易費用可以理解為制度費用，即制度的運行費用。制度運行費用的比較可以作為制度選擇的依據(jù)。例如，結(jié)合制度運行費用計算方法，對農(nóng)村財務管理歷史上出現(xiàn)的四種模式進行比較分析，可以作為選擇村級財務管理模式的參照。

4.實效性原則。村級財務管理模式不能只流于形式，要能夠?qū)崒嵲谠诘卮龠M農(nóng)村發(fā)展。一是該模式應簡單易懂，方便教育水平較低的農(nóng)村老年人理解，適合農(nóng)村執(zhí)行。二是該模式要透明公開，方便所有村民及有關(guān)政府部門隨時檢查了解，做好監(jiān)督工作。三是該模式在執(zhí)行中要省時省力，便于留在農(nóng)村的老人和小孩看到、聽到。從實效性原則來看，村賬村管這種模式要求村財務人員具有一定的財務管理能力，然而，絕大部分村缺少符合要求的人員。

（二）夯實創(chuàng)新基礎。汲取現(xiàn)存的各種村級財務管理模式的合理內(nèi)核，探索出適合湖北省大多數(shù)行政村的新型財務管理模式。現(xiàn)階段，湖北省大多數(shù)行政村內(nèi)生收入有限，村集體資金大多源于上級的財政補助。為避免資金在下發(fā)過程中被截取或挪用，可以將這些錢分類直接打到不同類型的銀行賬戶中。財政所只能開設“財政零余額賬戶、惠農(nóng)資金專戶和村級組織核算專戶”三個賬戶，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三辦一所”及村組一律不得開設銀行賬戶。因特殊情況確需開設其他專用銀行賬戶的，須經(jīng)市財政局批準。財政所應安排專人在每個工作日瀏覽國庫集中支付系統(tǒng)資金撥付信息，并于當日向所長報告到賬資金信息。每個村可開設“財政零余額賬戶、村級組織核算專戶”兩個賬戶，銀行賬戶印鑒分開保管，銀行賬戶實行年檢制，村民代表可以不定期抽查?；蒉r(nóng)資金專戶的錢則直接打到農(nóng)戶銀行卡上。

由于現(xiàn)存的各種村級財務管理模式都有其優(yōu)缺點，本文擬汲取其合理內(nèi)核，探索出適合湖北省大多數(shù)行政村的新型財務管理模式。

（1）對于經(jīng)濟業(yè)務少的村，可以遵循實效性原則，采取“村賬鄉(xiāng)(鎮(zhèn))代管”的模式，將村級可支配資金委托鄉(xiāng)財政所代為管理、代為記賬、代為監(jiān)督。村級無需會計，設置一個報賬員，定期到鄉(xiāng)鎮(zhèn)報賬或?qū)~。報賬員要將每一時期的經(jīng)濟業(yè)務財務情況向村干部和村民公布（如圖1）。

圖1 村賬鄉(xiāng)代管模式

（2）對于經(jīng)濟條件較好的城中村，可以效仿美國農(nóng)村發(fā)展模式實施企業(yè)化管理，由市、鎮(zhèn)財政部門監(jiān)督指導，由村干部及村民根據(jù)發(fā)展需求自己決定。對于政策性的補貼、土地征用的費用，由市財政局直接撥款到農(nóng)戶的銀行卡上，減少資金在下發(fā)過程中被截留的可能性。村級所聘用的財會人員要明確工作職責，強化工作職能，做到敢管事、會管事。要求每月出勤天數(shù)不少于法定工作日，進一步完善考勤、考核制度，堅持填寫工作日志，記錄工作臺賬。另外，強化財會人員培訓學習。每季組織一次政治業(yè)務學習和考試，要求財會人員全年撰寫讀書筆記在2萬字以上，心得體會2-3篇。對村級財會人員實行百分考核制進行獎懲，獎勤罰懶，激發(fā)他們的工作熱情和責任感（如圖2）。

圖2 村賬市代管模式

（三）做好配套服務

1.改進村“兩委”成員遴選辦法。為簡化村“兩委”成員的選舉程序，提高村“兩委”成員選舉的真實性，可以制定部分硬性條件，比如高中以上學歷、年齡45—50歲等等，讓符合條件的村民自己演講競選，村干部推薦，村民投票，盡可能縮短時間，讓盡可能多的村民參與到選舉中來。

2.增進村民與村“兩委”成員之間的信任。第一，上級和村民理財小組定期和不定期對村級財務進行檢查。第二，村干部及時公布村級財務情況，盡量以圖畫、表格等簡單易懂的方式讓大部分村民理解。第三，建立完善的監(jiān)督體系。

圖3 村級財務監(jiān)督體制

3.村級財務事項做到公開透明。不管是經(jīng)濟條件較好的村，還是經(jīng)濟業(yè)務較少的村，在執(zhí)行“一事一議”政策時都應保證公開透明，讓所有村民知道其真實情況。

1.高玲娣.2010.村級財務管理預警機制構(gòu)建研究[J].商業(yè)會計，7。

2.游華國、朱有前.2007.強化村級財務管理的建議[J].財會通訊(綜合版)，11。

3.張珺、傅蓉、龔黎瑩.2007.完善我國農(nóng)村村級財務管理促進新農(nóng)村建設[J].會計之友(上)，4。