郭大鋼

(西安郵電大學 郵電技術公司， 陜西 西安 710061)

三網(wǎng)融合監(jiān)管措施探析

郭大鋼

(西安郵電大學 郵電技術公司， 陜西 西安 710061)

當前三網(wǎng)融合最大障礙是監(jiān)管體制，最大難題是法律法規(guī)不健全。在調研國外融合網(wǎng)絡監(jiān)管制度、機構和產業(yè)監(jiān)管中的網(wǎng)絡中立性等問題的基礎上，探索我國三網(wǎng)融合監(jiān)管對策。建議改革監(jiān)管體制，建立第三方監(jiān)管機構，由分業(yè)監(jiān)管逐步過渡到融合監(jiān)管；建議完善法律法規(guī)，對網(wǎng)絡中立性、網(wǎng)絡知識產權保護、個人信息及隱私保護、公益性電信廣電服務立法，為監(jiān)管提供法律依據(jù)；廣電盡快完成“政企分離，網(wǎng)臺分離”的運營體制改革，培育合格的市場主體；允許電信運營商、廣播電視企業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)應用提供商合作共建網(wǎng)絡基礎設施，共同維護網(wǎng)絡設施。

三網(wǎng)融合；監(jiān)管機構；監(jiān)管措施

三網(wǎng)融合是全球信息產業(yè)發(fā)展的必然趨勢，是衡量一個國家信息化水平的重要標志，發(fā)達國家把它比作為新一輪IT技術競爭的重要內容[1]。三網(wǎng)融合涉及廣播電視網(wǎng)、電信網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)的融合，它不僅是網(wǎng)絡和技術的融合，更多的是各系統(tǒng)間業(yè)務和管理的融合，其中各方的行政管理、市場運作、績效考核等模式都不一致，這給三網(wǎng)融合的網(wǎng)絡監(jiān)管帶來巨大壓力。

2010年1月國務院在《推進三網(wǎng)融合總體方案》的通知中提出，三網(wǎng)融合的階段性目標：2010年至2012年重點開展廣播電視和電信業(yè)務的雙向試點，2013年至2015年，總結推廣試點經(jīng)驗，全面實現(xiàn)三網(wǎng)融合[2]。從我國三網(wǎng)融合試點情況看，試點城市在網(wǎng)絡層面的建設取得了成效，2013年12月底，業(yè)務層面,互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議電視(Internet Protocol Television，簡稱IPTV)用戶已經(jīng)達到3 000萬人[3]，但是在管理層面沒有實質性的進展，試點工作面臨很多問題和阻力，如業(yè)務互入政策有待完善和落實，廣播電視系統(tǒng)尚未形成具有競爭力的市場主體，基礎網(wǎng)絡改造和建設任務還很繁重，網(wǎng)絡重復建設使用效率低，網(wǎng)絡信息和文化安全的管理能力有待提高等。這些問題的存在既有監(jiān)管體制問題，也有我國特殊國情下的產業(yè)結構、商業(yè)模式、市場環(huán)境等方面的問題。能否妥善解決好三網(wǎng)融合后的監(jiān)管問題，是保障實現(xiàn)徹底三網(wǎng)融合的關鍵。

1 國外網(wǎng)絡監(jiān)管概述

由于國情的不同，網(wǎng)絡監(jiān)管體制會存在很大差別，但是網(wǎng)絡監(jiān)管是各國推進三網(wǎng)融合的有效措施，研究國外三網(wǎng)融合的網(wǎng)絡監(jiān)管體制和經(jīng)驗，對我國三網(wǎng)融合后監(jiān)管提供對策措施有很重要的指導和借鑒意義。

從最新發(fā)展來看，各國關于三網(wǎng)融合網(wǎng)絡監(jiān)管的重要議題，主要包括監(jiān)管的制度及機構和產業(yè)監(jiān)管中的網(wǎng)絡中立性。

1.1 監(jiān)管機構及制度

在世界廣播電視業(yè)和電信業(yè)改革前，美國等少數(shù)國家電信產業(yè)和廣播電視產業(yè)以私營為主，其他多數(shù)國家的電信業(yè)和廣播電視業(yè)都是政企合一。這種體制下，企業(yè)因為缺乏經(jīng)營自主權而喪失應有的活力[4]，很難適應三網(wǎng)融合環(huán)境下的企業(yè)跨界融合競爭的監(jiān)管需求。為此，歐洲、美洲、亞洲等國在上世紀90年代末陸續(xù)著手實現(xiàn)政府行政管理職能與企業(yè)經(jīng)營管理職能的分離，設立統(tǒng)一的政府管理部門和中立的市場監(jiān)管制度和機構，為形成公平的競爭環(huán)境創(chuàng)造條件[4]。另一方面，開始著手修改、完善或制定相應的法律法規(guī)，允許廣播電視業(yè)和電信業(yè)互相滲透，鼓勵相關科技企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)新[5]。

美國是將政策制定、企業(yè)運營和行業(yè)監(jiān)管三者分離的國家，1934年組成了統(tǒng)管電信和廣播電視的聯(lián)邦通信委員會(Federal Communications Commission，簡稱FCC)，獨立行使電信監(jiān)管職責，不屬于政府管轄。1996年公布了《新電信法》，允許廣播、有線電視、影視、長話、市話等業(yè)務相互滲透，整個電信市場獲得了競爭性準入許可[1]。

英國根據(jù)《2003年通信法》設立了融合性的監(jiān)管機構英國通信管理局(OFCOM)，將原電信管理局、無線電通信管理局、獨立電視委員會、無線電管理局、播放標準委員會五個機構融合, 對電信、電視、無線電實行統(tǒng)一監(jiān)管，規(guī)定了經(jīng)營電視業(yè)務的準入條件和經(jīng)營廣播內容服務的準入條件[6]，徹底打破了信息領域存在的各種壁壘，放寬了不同產業(yè)間的進入限制，提高了許可證申請效率。

日本總務省是統(tǒng)一管理通信與廣播電視的機構，其下有信息通信政策局和綜合通信基礎局。信息通信政策局負責制定廣播和通信發(fā)展的政策；綜合通信基礎局負責廣播通信設施及業(yè)務的管理。2001年出臺的《廣電經(jīng)營電信業(yè)務法》和《促進開發(fā)通信廣播電視業(yè)務融合技術法》 進一步推動了通信與廣播電視的技術融合[7]。

在韓國，2007年12月國會通過了一項法律，允許廣播電視和電信經(jīng)營交互式網(wǎng)絡(Internet Protocol Television，簡稱IPTV)服務，并規(guī)定了雙方的市場份額。2008年9月，韓國電信監(jiān)管當局向三家運營商發(fā)放了IPTV許可[2]。

總之，各國信息產業(yè)的監(jiān)管制度及機構形式都是根據(jù)本國國情設立，受到各國憲法原則和行政制度的約束，沒有一個全球通用的模式，但對三網(wǎng)融合的監(jiān)管正在從以縱向產業(yè)劃分為核心的管制體系向橫向功能劃分的競爭體系過渡，這是不可阻擋的趨勢[6]。

1.2 產業(yè)監(jiān)管中網(wǎng)絡中立性

所謂“網(wǎng)絡中立性”，是指在法律許可范圍內，所有網(wǎng)絡用戶可以按自己的選擇訪問網(wǎng)絡內容、運行應用程序、選擇服務提供商。該原則要求平等對待所有網(wǎng)絡內容和訪問，防止運營商從商業(yè)利益出發(fā)控制傳輸數(shù)據(jù)的優(yōu)先級，保證網(wǎng)絡數(shù)據(jù)傳輸?shù)摹爸辛⑿浴盵8]，既網(wǎng)絡要具備透明、無阻斷、無歧視、流量控制的信息傳輸能力?；诨ヂ?lián)網(wǎng)技術實現(xiàn)的“三網(wǎng)融合”導致業(yè)務平臺和網(wǎng)絡分離，賦予業(yè)務獨立于網(wǎng)絡的創(chuàng)新能力，打破了傳統(tǒng)電信、廣播電視運營商主導的封閉的產業(yè)鏈，使競爭模式快速轉向開放競爭、跨界競爭、跨國競爭的模式?！熬W(wǎng)絡中立性”立法有助于建立開放、競爭的市場環(huán)境、鼓勵和保護企業(yè)的業(yè)務創(chuàng)新。

以美國為例，大型的電信和有線電視公司等寬帶網(wǎng)絡提供商反對網(wǎng)絡中立立法，如美國電信公司AT&T和Verizon這樣的互聯(lián)網(wǎng)服務提供商(Internet Service Provider，簡稱ISP)，認為在建設網(wǎng)絡的基礎設施時，應通過分級服務收費的方式，對網(wǎng)絡帶寬進行合理規(guī)劃，防止自己的利益被邊緣化。而互聯(lián)網(wǎng)內容提供商和互聯(lián)網(wǎng)電話(Voice over Internet Protoco，簡稱VoIP)服務提供商支持對網(wǎng)絡中立進行立法，如谷歌、微軟、亞馬遜、雅虎等互聯(lián)網(wǎng)巨頭，擔心自己的服務未來可能會受到網(wǎng)絡提供商的歧視性對待，反對網(wǎng)絡提供商收取額外費用，希望確?！盎ヂ?lián)網(wǎng)中立性”，即平等對待所有流量，不應當再收取額外的費用[9]。2011年2月，美國眾議院認定FCC 2010年12月通過的“網(wǎng)絡中立”政策違法[10]。目前，網(wǎng)絡中立立法在美國仍處于“博弈區(qū)”[9]。

上述問題在美國之外的其它地區(qū)和國家同樣備受關注。其中南美洲的智利在2010年8月通過了保證網(wǎng)絡中立的法案，規(guī)定任何ISP不得封堵、干涉、歧視、阻礙或限制任何互聯(lián)網(wǎng)用戶，通過互聯(lián)網(wǎng)使用、收發(fā)或提供任何內容、應用程序或合法服務的權利，以及用戶通過互聯(lián)網(wǎng)實施的任何活動或合法使用互聯(lián)網(wǎng)的權利。該法案的相關條款還規(guī)定，ISP必須提供家長控制工具，明確合同條款，確保用戶上網(wǎng)時的隱私及安全，禁止ISP進行任何限制言論自由的行為[11]。

在歐盟，2009年底時出臺了《普遍服務令》，進行電信條例修法，加入了網(wǎng)絡中立性原則，但歐盟電信服務條例并不反對電信運營商對某些服務收取附加費，不過收費之前必須告知消費者。歐盟電信《普遍服務令》比智利網(wǎng)絡中立立法還早了一年，可以看成是全球最早對網(wǎng)絡中立給出明確法律解釋的大型經(jīng)濟體。2011年6月底荷蘭議會通過立法，不允許電信運營商對用戶使用網(wǎng)絡即時語音溝通工具訊佳普(Skype)和即時通信軟件等互聯(lián)網(wǎng)服務收取額外費用。2012年5月，荷蘭參議院最后批準法律，使荷蘭成為世界上發(fā)達國家中第一個出臺網(wǎng)絡中立立法的國家。另外一個有所行動的國家是法國，2008年就是在法國的極力促成下，網(wǎng)絡中立才被寫進了歐盟的電信條例中。2009年底《普遍服務令》完成后，法國開始推動國內的立法進程。2010年9月公布了網(wǎng)絡中立的十條意見，內容包括不得歧視網(wǎng)絡數(shù)據(jù)流，提高終端用戶透明度等。法國“十條建議”是在歐盟電信條例基礎上的加強，但仍處于行政規(guī)章階段，法律效率不如荷蘭的立法?，F(xiàn)在，《法國郵政電信法典》僅有一句“對信息傳輸內容保持中立”的描述，進一步完善相關立法的問題正在探討中。與法國和荷蘭兩個激進派相比，大多數(shù)歐盟國家目前選擇遵守相對溫和的歐盟電信條例，并對網(wǎng)絡中立立法持繼續(xù)觀望態(tài)度[7]。

在亞洲日本則是網(wǎng)絡中立性立法的積極支持者[1]。

2 我國三網(wǎng)融合監(jiān)管措施

對國外發(fā)展情況以及國內試點階段進展情況和存在問題的分析，圍繞推廣階段主要任務，筆者從以下5個方面提出了三網(wǎng)融合的監(jiān)管措施。

2.1 改革監(jiān)管體制

理論上，國務院的決策已經(jīng)去除了三網(wǎng)融合的行政性障礙，但目前仍然采用“分業(yè)監(jiān)管”體制，廣播電視總局負責國家最高影視內容監(jiān)管，工業(yè)和信息化部負責通信業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)運營監(jiān)管及規(guī)劃發(fā)展，因此在執(zhí)行中很容易形成互設障礙的扯皮局面。隨著三網(wǎng)融合的推進，電信和廣播電視兩個行業(yè)在業(yè)務上交叉需要建立統(tǒng)一的監(jiān)管機制，可行的改革方式是分兩步走。

第一步，改“分(產)業(yè)監(jiān)管”為“分業(yè)務監(jiān)管”，在新的融合性法律法規(guī)沒有出臺之前，建立第三方三網(wǎng)融合監(jiān)管機構，對融合業(yè)務進行監(jiān)管，協(xié)調解決廣電和電信互設障礙的問題。其他傳統(tǒng)業(yè)務仍沿用原有的監(jiān)管模式。

第二步，廣播電視和電信的監(jiān)管職能逐步劃歸第三方監(jiān)管，由“分業(yè)務監(jiān)管” 過渡到融合監(jiān)管。建議借鑒FCC的經(jīng)驗，在國家層面成立一個獨立、統(tǒng)一的融合監(jiān)管機構，對我國信息產業(yè)進行統(tǒng)一協(xié)調監(jiān)管，監(jiān)管范疇從電信和廣播電視發(fā)展趨勢統(tǒng)籌考慮，并考慮虛擬運營商和未來可能的私營企業(yè)的加入。

2.2 完善法律法規(guī)

出臺適應“三網(wǎng)融合”新情況的電信法，統(tǒng)一規(guī)范電信和廣播電視行業(yè)，是“三網(wǎng)融合”順利推進和健康發(fā)展的根本保障。發(fā)達國家的經(jīng)驗都是先解決法律問題，為監(jiān)管提供法律依據(jù)，以減少不必要的扯皮。法律層面優(yōu)先解決以下問題。

網(wǎng)絡的中立性立法。明確信息網(wǎng)絡國家基礎設施的地位，保障電信、廣播電視聯(lián)網(wǎng)對等計算(Peer to Peer，簡稱P2P)，P2P應用為主的特性要求。

網(wǎng)絡知識產權保護立法。網(wǎng)絡融合和開放使得傳統(tǒng)著作權保護的地域性限制蕩然無存，任何人都可以隨便、快速地在網(wǎng)絡上復制和發(fā)布消息，這讓傳統(tǒng)高昂的侵權成本幾乎為零。出臺融合網(wǎng)絡環(huán)境下的知識產權保護法，將有助于我國網(wǎng)絡融合事業(yè)的繁榮。

個人信息及隱私保護立法。最近幾年，個人信息的商用與隱私保護越來越受到消費者的關注，通過立法約束企業(yè)對持有和使用的個人信息合法性的合理謹慎審查，增加侵害個人信息的違法成本，加強對個人信息保護工作的行業(yè)監(jiān)管，落實個人信息的保護工作。

公益性電信、廣播電視服務立法。在三網(wǎng)融合的背景下，迫切需要進行立法，厘清公益性電信、廣播電視服務和商業(yè)性服務的界限，確保我國信息通信產業(yè)公益性事業(yè)和經(jīng)營性產業(yè)的科學分工和協(xié)調發(fā)展。

2.3 改革運營體制

目前廣播電視系統(tǒng)“政企合一，網(wǎng)臺合一”的運營體制導致其過分依賴國家行政權力，市場化意識、觀念、經(jīng)驗和渠道薄弱，競爭力差。必須盡快完成“政企分離，網(wǎng)臺分離”的運營體制改革，網(wǎng)絡部分分離后網(wǎng)進行市場化，同時臺部分要兼顧商業(yè)和公益性的平衡，而行政管理部分應獨立，與網(wǎng)、臺剝離利益關系。只有這樣才能真正培育起合格的市場主體。

2.4 改進網(wǎng)絡建設維護模式

為維護互聯(lián)網(wǎng)應用提供商(Over The Top，簡稱 OTT)與傳統(tǒng)電信運營商、廣播電視企業(yè)之間的適度競爭，保護網(wǎng)絡運營者能夠從流量的增長中獲取合適的利潤。允許民營企業(yè)參與網(wǎng)絡基礎設施的建設，鼓勵電信運營商、廣播電視企業(yè)與OTT企業(yè)合作共建網(wǎng)絡基礎設施，共同維護網(wǎng)絡設施，以及開展OTT型業(yè)務的合作開發(fā)經(jīng)營。

2.5 制定技術標準

主要措施：(1)目前沒有統(tǒng)一的系列化的三網(wǎng)融合國際標準和行業(yè)標準可借鑒，形成了目前阻礙產業(yè)發(fā)展的技術瓶頸，應加快制定相關的國家和行業(yè)標準；(2)開發(fā)能夠滿足大規(guī)模視頻服務的組播路由協(xié)議和控制協(xié)議；(3)提高承載網(wǎng)絡的可靠性指標，具備為用戶提供不同服務質量(Quality of Service，簡稱 QoS)等級的能力。

3 總結

我國廣播電視網(wǎng)、電信網(wǎng)和計算機互聯(lián)網(wǎng)長期實行分離管理，各自獨立運行。雖然最新的電信法(草案)鼓勵廣播電視和電信雙向進入，但在制度設計上仍然是各自為政的監(jiān)管體制，體制問題已成為三網(wǎng)融合推進的最大障礙。本文分析了國外融合監(jiān)管的制度和機構，提出了我國三網(wǎng)融合的監(jiān)管措施，以期為三網(wǎng)融合全面展開提供監(jiān)管參考，保障三網(wǎng)融合健康持續(xù)發(fā)展。

[1] 楊偉光.建立中國特色的三網(wǎng)融合之路[J].當代電視，2010(10)：18-20.

[2] 方芳.從韓國IPTV發(fā)展歷程看我國三網(wǎng)融合的監(jiān)管政策[J].新聞界，2013(3)：61-66.

[3] 電信研究院，2014年ICT深度觀察大型報告會[C].//北京: 工業(yè)和信息化部電信研究院, 2014.

[4] 金雪濤，高慧軍，廖錦瑾.三網(wǎng)融合背景下的有線電視網(wǎng)絡經(jīng)濟性管制體系變革[J].新聞界，2012(18)：56-61.

[5] 閆旭宏，薛蓉娜，趙會娟，等.西部地區(qū)三網(wǎng)融合發(fā)展模式研究[J]. 西安郵電學院學報, 2012，17(6)：91-95.

[6] 史琳.國外三網(wǎng)融合監(jiān)管現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢[J].通信管理與技術，2010(4)：1-3.

[7] 張誠.抓住機遇 推進三網(wǎng)融合——專訪中國信息化專家、北京科技大學梅紹祖教授[J].數(shù)字通信，2010(12)：2-6.

[8] 巨人財經(jīng).國外網(wǎng)絡中立三大模式 OTT監(jiān)管需審慎為上[EB/OL]. (2013-7-10)[2014-06-20]. http://article.jr18.com/show-725220-1.html

[9] 百度百科.網(wǎng)絡中立性[EB/OL]. (2013-3-12)[2014-6-20]. http://baike.baidu.com/view/1586654.htm

[10] 電信研究院.2011年ICT深度觀察大型報告會[C].//北京: 工業(yè)和信息化部電信研究院, 2011.

[11] 維基百科.網(wǎng)絡中立性[EB/OL]. (2014-03-04)[2014-06-20]. http://zh.wikipedia.org/wiki/網(wǎng)絡中立性

[責任編輯:汪湘]

Analysis of network monitoring regulatory measures after triple play

GUO Dagang

(Posts and Telecommunications Technology Company, Xi’an University of Posts and Telecommunications, Xi’an 710061, China)

In triple play, the biggest obstacle is the convergence of supervisory system, and the biggest problem is the imperfect laws and regulations. Based on the studies of fusion network neutrality of the network supervision system, supervision mechanism and industry in foreign countries, China’s triple play regulatory measures are explored. It is suggested that reform of supervision system is needed to establish the third party supervision mechanism enabling the gradual transition to the integration of regulation supervision. It is suggested that laws and regulations are needed to improve the legislation of network neutrality, network intellectual property protection, personal information and privacy protection, public telecommunications radio and television services, to be able to provide a legal basis for supervision. It is also suggested that operating system reform is needed to separate government functions from enterprise management and to complete network separation as soon as possible so that a qualified market main body can be cultivated. Is is recommended that telecom operators, radio and television business, and Internet video business are allowed to cooperate network infrastructure, and jointly safeguard the network facilities.

triple play，government regulators，supervision measures

10.13682/j.issn.2095-6533.2014.05.024

2014-07-28

工業(yè)和信息化部通信軟科學基金資助項目(2013R45)

郭大鋼(1964-)，男，工程師，從事移動通信研究。 E-mail: dagangg@pttc.com.cn

TN91

A

2095-6533(2014)05-0121-04