涂杜思

(中南大學(xué)法學(xué)院，湖南長沙410012)

《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《條例》）頒行后，多地強制征收致傷亡案件仍不斷見諸報端。反思這些案件原因，一方面?zhèn)€別地方政府法治意識淡薄，為追求光鮮政績和經(jīng)濟利益尋租；另一方面《條例》在公共利益界定、補償依據(jù)、實施程序上存在的制度性缺陷也是顯而易見。如何有效避免？可依行政正當(dāng)性原則，科學(xué)合理地修正公益征收與補償制度，確保“良法善用”，實現(xiàn)立法初衷。

一、正當(dāng)性原則與公益征收補償

“行政正當(dāng)性原則直接體現(xiàn)了現(xiàn)代法治國家對行政權(quán)力行使的最低限度和最根本要求，是確保程序正義觀念在行政行為中得以實現(xiàn)的重要保障?！盵1]反映在公益征收與補償過程中，正當(dāng)性原則的核心要義應(yīng)包括：依公共利益進行的征收和補償應(yīng)當(dāng)具有法律上的正當(dāng)性，在合法性基礎(chǔ)之上應(yīng)當(dāng)進一步明確其合理性；征收補償?shù)某绦驊?yīng)當(dāng)規(guī)范到位，自由裁量權(quán)應(yīng)在法律的框架和范圍內(nèi)正當(dāng)行使，被征收人應(yīng)參與征收補償?shù)娜^程并且其權(quán)利應(yīng)該得到充分尊重和有效表達，相對人及其他利害相關(guān)人權(quán)利受損應(yīng)該得到充分的法律救濟，任何一個程序或環(huán)節(jié)的不到位都有可能導(dǎo)致結(jié)果不正當(dāng)。與此同時，這種“正當(dāng)性”不是簡單絕對的程序主義，如果盲目追崇程序、不懂變更、不知回應(yīng)社會變遷、不顧實際個體差異，必將導(dǎo)致對正當(dāng)性認識的狹隘，最終可能背離立法初衷，損害相對人利益。如美國聯(lián)邦憲法第五修正案就規(guī)定不給予公正補償，私有財產(chǎn)不得充做公用。這可看做是對國家行使征收權(quán)設(shè)置了兩個根本性限制，第一個限制要求行使國家征收權(quán)的目的必須是公共使用(public use)而不是私用，第二個限制就是被征收的所有者有權(quán)獲得公正補償。此外，美國的聯(lián)邦憲法還對國家行使征收權(quán)規(guī)定了正當(dāng)程序條款，根據(jù)這些正當(dāng)程序規(guī)定，在一個人的土地被國家征收之前，有權(quán)利被告知，有權(quán)利參加相關(guān)的聽證會，而且也有權(quán)利在法庭表達自己的意見，以求獲得公正的補償。如美國著名的凱洛訴“新倫敦市案”（Kelo v.New London）經(jīng)新倫敦市高級法院和康涅狄格州兩級審理和美國聯(lián)邦最高法院提審的程序就直接體現(xiàn)了上述立法價值取向。

無論是從國內(nèi)法理價值追求和實踐征收目的來看，還是從國外立法和司法實踐借鑒來看，在正當(dāng)性原則視角下探討公益征收與補償制度，其實質(zhì)是法治要求下規(guī)范公權(quán)力運行、恰當(dāng)行使自由裁量權(quán)、確保程序正當(dāng)、充分保障相對人合法權(quán)益、防范社會風(fēng)險和化解社會矛盾的探索，是回應(yīng)社會現(xiàn)實需要、尊重個體權(quán)益的現(xiàn)實反映。

二、現(xiàn)行國有土地上房屋征收與補償制度之不足

1.公共利益的實質(zhì)性判斷標(biāo)準(zhǔn)缺失，容易使非公共利益混入其中。為了消除行政權(quán)在商業(yè)拆遷中的干預(yù)，《條例》明確規(guī)定，國有土地上的房屋征收和補償，只能基于公共利益的需要進行，并且采取了列舉式的方法對公共利益進行了界定。對此，很多觀點認為列舉式的立法方法不能準(zhǔn)確界定公共利益的內(nèi)容，會導(dǎo)致公共利益的擴大化[2]。筆者認為，這種立法列舉實際上是無可厚非的，因為公共利益本來就有著一張普羅修斯之臉，是法學(xué)上的一個難以確定的“不確定概念”，既有主觀上學(xué)者價值判斷的差異性和理解表達側(cè)重的不同，也有客觀上社會發(fā)展環(huán)境和階段的變化而導(dǎo)致的公共利益自身變化的原因。實踐中“公共利益的需要”往往成了行政機關(guān)自由裁量權(quán)的領(lǐng)域，如果缺少相應(yīng)的制度對其進行審查監(jiān)督，將導(dǎo)致公共利益在社會生活中被泛化、被假冒甚至被濫用?！稐l例》缺少對公共利益合理性實質(zhì)性的判斷標(biāo)準(zhǔn)至少會帶來兩個方面的風(fēng)險：一是政府的即是符合公共利益的。按照《條例》規(guī)定，只要某個建設(shè)項目納入了國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃或是城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃當(dāng)中，就具備了公共利益的性質(zhì)；二是只要對公眾有些益處的就是公共利益的，任何的項目建設(shè)不論其利益的最終受眾如何，只要對社會公眾具備些許有益之處，就可能穿上公共利益的合法外衣，而享受公益征收與補償制度帶來的“優(yōu)惠”。在現(xiàn)實生活中，一些商業(yè)項目可能基于其推動經(jīng)濟發(fā)展的意義而被納入經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃中，而無論是一個小的娛樂場所還是大的商業(yè)區(qū)，都可以或多或少的為社會公眾帶來便利。因此，可以看出判斷標(biāo)準(zhǔn)的缺失，使得公共利益就像一根橡皮筋，可以被隨意拉伸，隨時面臨被非公共利益尤其是商業(yè)拆遷“綁架”的可能。因此，實質(zhì)的要求比形式上的概念更為重要，確定一個實質(zhì)性的判斷標(biāo)準(zhǔn)是界定公共利益的必要條件。

2.救濟程序設(shè)計上的瑕疵，使得被征收人自身權(quán)益維護的話語權(quán)受限。在當(dāng)前的國有土地征收與補償制度中，政府的公權(quán)力大，被征收人及利害關(guān)系人對于征收的不滿與對抗主要源于對公共利益判斷的參與程度不高。具體而言，現(xiàn)有《土地管理法》和《土地管理法實施條例》都沒有規(guī)定被征地農(nóng)民在土地征收中的程序性權(quán)利，而《條例》也只是將房屋征收的決定權(quán)交由人民政府決定，而被征收人只有在政府作出決定后才有救濟的權(quán)利，剝奪了被征收人的發(fā)言權(quán)和參與決策的權(quán)利。《條例》僅對征收補償方案規(guī)定了聽證制度，對征收決定的作出卻沒有規(guī)定相應(yīng)的聽證制度。地方政府的權(quán)力支配了土地征收從決策到實施的整個過程，公共利益成為了“公權(quán)臆斷”下的“公共利益”。這種程序上的瑕疵，使得所謂的公共利益在被征收人間產(chǎn)生先天的質(zhì)疑。加上實際生活中，法院對于受案范圍、征收可訴環(huán)節(jié)和被告資格的規(guī)定都不利于因征收導(dǎo)致司法救濟程序的啟動，因而難以有效發(fā)揮對被征收人權(quán)利維護的作用。

3.以“建筑物”為本位的補償，不能充分保護公民的合法權(quán)益?！稐l例》規(guī)定對被征收人給予的補償包括：（一）被征收房屋價值的補償；（二）因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償；（三）因征收造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補償。顯而易見，這是一種以地上建筑物為本位的補償思想，這種補償看似充分，實則存在著極大的漏洞：一是補償內(nèi)容的主次顛倒，土地使用權(quán)的補償價格未明確。城市房屋拆遷征收中，拆遷人的目的并不是為了取得被拆遷人的房屋及其附屬物，而是為了取得被拆遷人房屋及其附屬物占用范圍內(nèi)的國有土地使用權(quán)。地上建筑物最后都將被拆除，取得國有土地使用權(quán)，對該片土地進行改造再開發(fā)才是房屋拆遷的最主要內(nèi)容。因此土地使用權(quán)補償金理應(yīng)是征收補償內(nèi)容中的重要一項。土地使用權(quán)是一項民事權(quán)利，是一種用益物權(quán)。在土地使用權(quán)存續(xù)期間，土地使用者在法律設(shè)定的權(quán)利范圍內(nèi)，還可以享有轉(zhuǎn)讓和抵押等權(quán)利，這些都需要通過補償金的方式得以實現(xiàn)。二是補償對象只限于房屋所有權(quán)人，承租人及其他用益物權(quán)人的財產(chǎn)利益缺乏保障。例如，作為房屋承租人的中小企業(yè)，其因征收可能遭受的生產(chǎn)重置、停產(chǎn)停業(yè)以及工作人員下崗失業(yè)等的權(quán)益損失，無法得到合理賠償；又如，被征收房屋相鄰權(quán)人因征收而帶來的水電、道路、生產(chǎn)生活設(shè)施等拆除、改建和重置帶來的直接或者間接損失，也無法得到合理補償?？梢?，依此種補償制度所作出的補償很難實現(xiàn)公正合理的立法訴求，其背后還存在明顯的權(quán)益補償“真空”。

4.自由裁量權(quán)行使隨意性大。弗蘭克福特曾說過：“自由裁量權(quán)如果不設(shè)定行使這種權(quán)力的標(biāo)準(zhǔn)，即是對濫權(quán)的認可”。在當(dāng)前的國有土地征收中，隨意的自由裁量權(quán)催生了效率低下，因人因地因時而異導(dǎo)致的補償標(biāo)準(zhǔn)不一侵害了相對人的權(quán)利，導(dǎo)致了公權(quán)力尋租的弊端。當(dāng)前征收制度中濫用自由裁量權(quán)主要表現(xiàn)為以下幾大類型的不當(dāng)：一是不正當(dāng)?shù)哪康暮筒簧屏嫉膭訖C，如以公權(quán)力尋租的目的，以商業(yè)開發(fā)犧牲當(dāng)?shù)丨h(huán)境和可持續(xù)發(fā)展的短視；二是不應(yīng)有的疏忽和不相關(guān)的考慮，如前面所分析的對相鄰人權(quán)益的維護，對土地用益物權(quán)人權(quán)益的尊重得忽視；三是不同標(biāo)準(zhǔn)的補償和不一致的解釋，如因人而異導(dǎo)致的補償標(biāo)準(zhǔn)不一，因暴力或采取極端手段抗拒拆遷所帶來的額外補償?shù)?；四是不合理的決定和不得當(dāng)?shù)姆绞?，如征收補償方案的單方?jīng)Q定，無視相對人意見的征集或者是方案公布范圍的有限導(dǎo)致利害相關(guān)人對權(quán)利維護的不周全保護。

三、正當(dāng)性原則下公益征收補償制度的重構(gòu)

1.構(gòu)建判斷與審查雙重公共利益認定標(biāo)準(zhǔn)

龐德在《通過法律的社會控制：法律的任務(wù)》一書中指出，公共利益涉及一個政治上有組織的社會生活的要求或需要或希望，并斷定為是這一組織的權(quán)利。為有效地行使權(quán)利，有學(xué)者將行政分為層次分明的三個方面：一是將公共利益類似數(shù)學(xué)中公因式提取那樣從個人利益中讓渡，成為行政對象。如果無公共利益的存在，行政活動就無存在必要。集合的手段包括征收、征用等。二是對公共利益的維護。行政主體通過行政處罰、行政強制等負擔(dān)行政行為來實現(xiàn)權(quán)利維護。三是對公共利益的分配。代表公共利益的行政主體只是一種抽象的人格主體，并不是真正享受利益的主體，它最終要把公共利益分配給個別的利益主體即社會成員去享受，分配公共利益的手段主要是許可、救助等授益行政行為[3]。從以上層次來看，無論是從行政行為的過程還是從行政行為的內(nèi)容，行政活動最終目的是要確保公民是行政活動的最終受益者。公益征收是以滿足更大公共利益為追求而啟動的行政行為，需要具有法理上的正當(dāng)性，更需關(guān)注其法理上的合理性，但正如張千帆教授所言，要關(guān)注“公共利益”界定的焦點，也要完善保護“公共利益”的民主決策機制[4]。

英國著名經(jīng)濟學(xué)家哈耶克有一句名言：“今天，自由的最大危險來自于有能力、有經(jīng)驗的行政管理者僅僅關(guān)心他們自認為是公共利益的事物?！币蚨鴮怖娴臏?zhǔn)確界定應(yīng)成為約束公權(quán)力濫用的有效源頭?？v觀國內(nèi)外，大多數(shù)國家和地區(qū)的立法都認為“公共利益”應(yīng)包括兩層涵義：一是具有公共使用的性質(zhì)，二是須有公共利益的用途。有關(guān)公共利益概括性的界定，應(yīng)綜合考慮公共利益的增進者、受益者、具體操作者和以公共利益為目的的項目等因素。據(jù)此，筆者認為對公共利益合理性的實質(zhì)性判斷標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)包括以下方面：一是實施主體上的公共性，即實施這一公共利益項目的主體是具有合法權(quán)原的政府或者經(jīng)合法授權(quán)的組織機構(gòu)，這一組織客觀上能夠代表和反映公眾的利益，而不是由僅代表個別利益的私人團體實施，以盡可能實現(xiàn)實施主體的無偏私；二是公眾現(xiàn)實需要和主觀認可的廣泛性，即這一公共利益項目的實施不僅要在客觀上能夠促進公眾受益，更要符合公眾現(xiàn)實的廣泛需要，并得到公眾主觀上的高度認可，否則即便對公眾有益也不能被視作是符合公共利益的；三是利益享有上的公共性和非盈利性，即這一公共利益項目的運行可以實現(xiàn)對不特定的個人利益的有效服務(wù)，同時除必要的公共支出外，應(yīng)當(dāng)排除私人盈利性的存在，以排除商業(yè)拆遷混入其中的可能；四是利益損耗與增加的合比例性，即在個體利益為公共利益犧牲的代價下，公共利益必須滿足更大受益群體的利益，而不能僅是相當(dāng)利益的對價抵消，在可達到預(yù)期利益的情形下，對個體利益的損害必須盡到謹慎義務(wù)，使損害降到盡可能小，避免不必要的損害。同時所追求的的公共利益不能損害現(xiàn)存的更大范圍或更加重要的公共利益，如不能因為片面追求經(jīng)濟發(fā)展而忽略對生存環(huán)境的保護。美國土地征收法上對公用的定義和兩個禁止與改變標(biāo)準(zhǔn)在征收目的上的縮小就體現(xiàn)了這一特點。

同時，在明確公共利益實質(zhì)性判斷標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，建立公共利益的司法審查機制也十分必要。由于在當(dāng)前行政訴訟中，只能對行政機關(guān)的行為進行合法性審查，而不能進行合理性審查，導(dǎo)致在一些商業(yè)項目中假借公益之名追求利潤，而且行政權(quán)的擴張和對利益的尋租，也會導(dǎo)致行政機關(guān)借公益之名行權(quán)力尋租之實，這就直接導(dǎo)致某些行政機關(guān)，甚至司法機關(guān)也淪為拆遷的工具，司法的公信力和權(quán)威性受到極大損害。因此應(yīng)當(dāng)賦予法院對公共利益進行合理審查的權(quán)力，對是否屬于公共利益征收的爭議由法院進行審查裁決。具體來說，可在以下方面進行審查：一是項目建設(shè)必要性審查，是否具有現(xiàn)實的迫切需要，是否符合社會發(fā)展的實際現(xiàn)狀，是否確能增加公眾的實際利益；二是項目利益歸屬的審查。真正的公共利益項目，其主體利益應(yīng)當(dāng)屬于公眾，為公眾所享有。如若以公益之名而最終主體利益歸屬于私人或團體，那么其公益性就值得懷疑和商榷；三是比例原則的貫徹，包括公共利益與個人利益，公共利益與公共利益之間的比較性考量等。

2.修正以“建筑物”為本位到以“財產(chǎn)權(quán)益”為本位的補償制度

現(xiàn)有的補償制度設(shè)計，對公民合法權(quán)益的維護存在較大漏洞。例如公民個人享有土地使用權(quán)，卻只在土地上搭建了臨時居所，而此時依土地上房屋價值所做出的賠償顯然不足以使其再獲得對等的土地使用權(quán)；又如，公民個人的一棟樓房出租給某一中小企業(yè)，因征收所造成的承租企業(yè)在人員重置和產(chǎn)品生產(chǎn)方面的損失如何計量，這些都是因征收帶來的權(quán)益損失，如果不加賠償，顯然有失公允。因此筆者認為補償依據(jù)應(yīng)當(dāng)遵循以財產(chǎn)權(quán)益為本位，而不能單純以“建筑物”為本位，只有這樣才能真正要求行政主體在進行征收活動時要考慮所耗費成本和所帶來效益之間的比率，要堅持法理學(xué)中的價值位階原則和經(jīng)濟學(xué)中的效益分析原則，不允許以較大的損失獲取較小的利益，實現(xiàn)對公民合法權(quán)益的充分保護。在美國，“合理補償”是指補償所有者財產(chǎn)的公平市場價格，包括財產(chǎn)的現(xiàn)有價值和財產(chǎn)未來贏利的折扣價格；日本憲法中規(guī)定了在土地征收中應(yīng)當(dāng)向被征收人補償被征收土地的一般市場交易價格。在按市場價格向被征收人提供補償之外，多數(shù)國家和地區(qū)還會額外支付一部分賠償金，用以彌補被征收人因征收而造成的經(jīng)濟以及其他方面的損失[5]99?104。

具體而言，首先，要明確對土地使用權(quán)的補償。表面上看，雖征收的是房屋，但實際上卻是房屋所在的土地使用權(quán)的喪失，公益征收雖為公益，但由于當(dāng)前房地產(chǎn)的建設(shè)所帶來的土地價值的飆升，使得土地的價值已經(jīng)成為新建房屋價值的重要組成部分，如果僅賠償房屋而不補償土地使用權(quán)的損失，顯然會讓被征收人無故背負土地價值帶來的壓力，既損失了原有的土地使用權(quán)，又要為新的土地使用權(quán)支付高昂價金，因此在補償制度的設(shè)計中必須考慮被征收人土地使用權(quán)的損失賠償。同時應(yīng)根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、設(shè)計等因素，以市場評估價格確定，堅持標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)性，體現(xiàn)差異性和公正性。如在美國，最常用的是采取售價比較方式，即以臨近地區(qū)類似不動產(chǎn)的銷售作為確定該不動產(chǎn)市場價格的基準(zhǔn)，體現(xiàn)市場價值補償?shù)脑瓌t，切實保障被征收人的基本生活需求[5]99?104。

其次，應(yīng)當(dāng)對因征收而直接導(dǎo)致的財產(chǎn)權(quán)益損失進行補償。這些財產(chǎn)權(quán)益的存在以房屋的存在為基礎(chǔ)，同樣因房屋的征收不可避免地會遭受損失，例如，房屋承租人的財產(chǎn)權(quán)益、相鄰權(quán)人的財產(chǎn)權(quán)益等。因此，應(yīng)當(dāng)將這些與征收具有直接因果關(guān)系的財產(chǎn)權(quán)益損害計入征收成本中，進行合理補償。一方面在征收過程中，征收的實施單位與被征收人應(yīng)當(dāng)理清其中的財產(chǎn)權(quán)益關(guān)系，明確因征收必然會帶來的直接財產(chǎn)權(quán)益損失，形成一個財產(chǎn)權(quán)益損失分析報告，并公布于眾；另一方面，可借鑒和吸收非政府組織等研究機構(gòu)關(guān)于成本與收益的成本界定、項目設(shè)計、量化標(biāo)準(zhǔn)和成本估算結(jié)果，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建成本與收益分析的評估框架。如美國布魯金斯公共政策研究中心、卡圖規(guī)制研究中心和美國企業(yè)研究中心等獨立政策研究機構(gòu)等對成本效益的分析對公共決策發(fā)揮著重要的作用。同時，建立靈敏的信息收集和信息整合能力，及時對征收成本和收益進行準(zhǔn)確估算，確保征收有效進行[6]。如美國密蘇里州規(guī)定，當(dāng)征收一個人的主要住宅用于公用時，需要支付的公正補償額應(yīng)為該財產(chǎn)公平市場價值的125%，當(dāng)征收一個家庭擁有時間超過50年的財產(chǎn)時，需要支付的公正補償額應(yīng)為該財產(chǎn)公平市場價值的150%[7]。

3.矯正決策參與和訴訟救濟程序

正當(dāng)性原則要求堅持公平聽證與程序公開的原則。公平聽證原則，意味著行政主體負有聽取行政相對人意見的義務(wù)，具體而言，即行政主體作出對相對人不利決定時，必須聽取當(dāng)事人的意見，不能片面認定事實，剝奪對方的陳述和辯護的權(quán)利。行政公開原則是指行政主體在行使行政權(quán)力的過程中，應(yīng)當(dāng)依法將權(quán)力運行的依據(jù)、過程和結(jié)果向行政相對人和社會公眾公開，以使其知悉并有效參與和監(jiān)督行政權(quán)力的運行。

依此原則，國有土地上房屋的征收與補償程序必須做相應(yīng)的矯正。首先，在公益征收的決定做出前，保障被征收和相關(guān)利害關(guān)系人參與決策。在公益征收決定的做出過程中，應(yīng)當(dāng)允許被征收人或是相關(guān)利害關(guān)系人就征收決定的合理性提出異議并舉行聽證，而不是僅就征收補償方案進行征求意見。其次，征收實施單位應(yīng)當(dāng)進行信息公開，要將征收的依據(jù)、目的、規(guī)劃方案、補償依據(jù)、補償范圍、補償標(biāo)準(zhǔn)、申訴程序等進行公告，保障被征收人及利害關(guān)系人的知情權(quán)。通過擴大程序上的公眾參與和信息公開，不僅有利于提高參與者的選擇、意見和理由的質(zhì)量，有利于行政公正的實現(xiàn)，而且增強了決定的可接受性，能夠有效化解行政主體與相對人之間的利益沖突，維護和促進兩者之間的利益，在規(guī)范與事實之間建立橋梁，促使征收補償由形式上的合法性邁向?qū)嵸|(zhì)上的合理性。三是征收唯有符合立法的授權(quán)方可排除其違法性，但這需正當(dāng)程序的檢驗，尤其是補償數(shù)額更直接關(guān)系雙方當(dāng)事人重大利益，更應(yīng)由中立的裁決者來裁斷，而裁決者中立正是正當(dāng)程序的最基本要求之一[8]。

目前有關(guān)公益征收與補償?shù)乃痉ㄔV訟模式是嚴格的“民告官”形式，即當(dāng)事人必須先經(jīng)政府部門行政裁決，對行政裁決不服的，才可以請求司法救濟。這種形式直接導(dǎo)致以下問題的發(fā)生，一是訴訟主體只限于行政相對人，對于因征收而導(dǎo)致的相鄰權(quán)人、房屋用益權(quán)人財產(chǎn)受損缺乏相應(yīng)的救濟途徑。二是可訴環(huán)節(jié)的受限，法院受理案件只能是經(jīng)行政裁決后對裁決不服提出訴訟，而對于征收所依的土地使用審批單頒發(fā)是否合法、征收程序是否到位等過程和環(huán)節(jié)的異議則缺乏相應(yīng)救濟途徑，直接導(dǎo)致另外一個嚴重后果就是權(quán)利受損面擴大。與此同時，法院只能對行政機關(guān)補償決定的合法性進行形式審查，而無法對行政機關(guān)任意決定征收價格的自由裁量權(quán)進行審查，帶來重國家本位主義輕私人財產(chǎn)權(quán)的價值偏離。此外，由于行政行為的效力先定性，決定了即算是錯誤的征收決策也可能因為效力優(yōu)先而導(dǎo)致公眾受到無辜損害。因而，完善公益征收的補償救濟，還應(yīng)該完善公正合理的司法救濟途徑，應(yīng)將相鄰權(quán)人、用益物權(quán)人等納入訴訟主體范圍，擴大土地使用審批單頒發(fā)和征收作出等可訴環(huán)節(jié)，增加法院對于公共利益合法性、合理性的司法審查，合理分區(qū)域確定賠償標(biāo)準(zhǔn)，增加對行政機關(guān)自由裁量權(quán)認定的審查等，惟其如此，才能有效全面實現(xiàn)對公民權(quán)利的保護。

基于公共利益的征收，在法理上具有正當(dāng)性，它體現(xiàn)了所有權(quán)社會化的趨勢，是現(xiàn)代物權(quán)法上的一大特色[9]。從當(dāng)前曝光的“血拆”、“強拆”案例中，可以看出，民眾反對的不是文明進程、社會進步，反對的是打著公益旗號的謀取暴利和權(quán)益損害。依正當(dāng)性原則對國有土地上房屋的征收與補償制度進行修正，就是要將尊重和保障公共利益和公民權(quán)利作為根本的判斷標(biāo)準(zhǔn)，完善補償標(biāo)準(zhǔn)和救濟程序，保證征收行為的合法性與合理性，減少公權(quán)力與私權(quán)利的對抗沖突，實現(xiàn)行政權(quán)設(shè)定目的，實現(xiàn)立法的初衷，達至二者的和諧共贏。

[1]周佑勇.行政法原論[M].北京:中國方正出版社,2002:77.

[2]馬光遠.拆遷意見第二稿:進步、退步同樣明顯[EB/OL].(2010-12-16)[2014-02-18].http://www.dfdaily.com/html/63/2010/12/16/548454.shtml.

[3]葉必豐.行政法的人文精神[M].武漢:湖北人民出版社,1999:142.

[4]張千帆.拆遷條例究竟要改什么[J].民主與科學(xué),2010(1):59.

[5]渠瀅.我國集體土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)之重構(gòu)[J].行政法學(xué)研究,2013(1).

[6]朱新力,宋華琳.現(xiàn)代行政法學(xué)的建構(gòu)與政府規(guī)制研究的興起[J].法律科學(xué),2005(5):3942.

[7]鄒愛華.美國土地征收法的新發(fā)展及其對我國的啟示[J].現(xiàn)代法學(xué),2013(4):150-162.

[8]楊俊鋒.行政訴訟還是民事訴訟:征收補償數(shù)額爭議之解決[EB/OL].(2010-12-16)[2014-02-18].http://www.p kulaw.cn/fulltext form.aspx?Gid=1510132214&Encoding Name=.

[9]謝在全.民法物權(quán)論:上冊[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,2011:5.