王國新,樊玉梅

(新疆大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，新疆烏魯木齊830049)

新中國成立以來形成的“二元”戶籍制度具有獨(dú)特性，它是以地域和血緣繼承關(guān)系把戶口劃分成農(nóng)村戶口和城市戶口，除具有戶口登記、管理等基本功能外，它還與不同地區(qū)的多項福利政策捆綁，是一種典型的國家行政管理制度。在當(dāng)時計劃經(jīng)濟(jì)條件下，這種制度安排為加快重工業(yè)發(fā)展和優(yōu)先發(fā)展城市，緩解城市就業(yè)壓力，保障社會安定等做出了積極貢獻(xiàn)。改革開放以后，尤其是隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，以限制公民自由遷徙的“二元”戶籍制度的弊端日益顯現(xiàn)，這種城鄉(xiāng)分治格局造成城鄉(xiāng)居民身份分割固化、社會資源浪費(fèi)，社會管理難度增加、城市與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差距拉大等問題，嚴(yán)重阻礙了城鄉(xiāng)一體化和城鎮(zhèn)化的有效推進(jìn)，改革戶籍制度的要求日益迫切。為此，20世紀(jì)90年代以來，中國許多地區(qū)都嘗試著進(jìn)行戶籍制度改革，取得了一定成效。但是，改革并未解決“二元”戶籍制度的根本矛盾，城鄉(xiāng)分治的局面未被打破。

一、我國戶籍制度的形成與改革

建國初期， 我國戶籍制度主要承擔(dān)人口信息管理的功能， 對于人口遷徙并無特別限制。1951年7月，公安部出臺《城市戶口管理暫行條例》， 首次明確要“保障人民的遷徙自由”。1955年6月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》，開始建立統(tǒng)一的全國城鄉(xiāng)戶口登記制度。在第一個五年計劃期間，新中國出現(xiàn)第一次人口遷徙高潮。三大改造完成之后，為緩解糧食緊缺，城市就業(yè)壓力大等問題，1958年，我國頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》，該條例首次以法規(guī)形式限制農(nóng)村人口遷往城鎮(zhèn)，標(biāo)志著我國城鄉(xiāng)“二元”戶籍制度正式確立。此后，到1978年，我國“二元”戶籍制度不斷固化，形成一整套嚴(yán)格的戶籍管理制度。這種控制型的戶籍制度在計劃經(jīng)濟(jì)時期起到了積極作用，但也嚴(yán)重阻礙了我國城市化的進(jìn)程，1978年我國的城市化率僅為18%。

改革開放以后，我國對戶籍的管制逐步松動。1984年國務(wù)院出臺《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，放松了小城鎮(zhèn)的入戶限制。1994年又取消了以商品糧為標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口劃分。2000年以后，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展迅速，尤其是市場經(jīng)濟(jì)的逐步成熟以及公民權(quán)利意識增強(qiáng)，“二元”戶籍制度的弊端凸顯，一些特大城市和大城市也開始因地制宜探索戶籍制度改革，如上海的“居住證”制度，廣州的“積分入戶”制度等，取得一定成效。在20多年的戶籍改革實踐中，我國的戶籍制度逐漸從控制型向社會管理型過渡，并逐步將社會福利及權(quán)利從戶籍制度上剝離，城鄉(xiāng)一體化的趨向逐漸顯現(xiàn)，戶籍制度愈來愈人性化。

二、我國戶籍制度改革存在的主要問題

從我國戶籍制度改革的實踐不難看出，東部沿海地區(qū)，尤其是長三角、珠三角、京津冀三大城市群，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動力集聚在這些地區(qū)，給這些地區(qū)推進(jìn)農(nóng)民工市民化帶來了巨大壓力。而中西部地區(qū)，尤其是中小城市以及小城鎮(zhèn)，未能有力地吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動力，戶籍制度改革并未取得預(yù)期效果。

（一）等級身份強(qiáng)化了城鄉(xiāng)對立的“二元”結(jié)構(gòu)

我國戶籍制度不僅存在城鄉(xiāng)等級差別，還有特大城市、大城市、中等城市和小城鎮(zhèn)之間的差別，這種制度安排按照等級劃分提供社會的差別性待遇，賦予了戶口在中國的特殊價值?！岸睉艏贫认拗屏巳丝谧杂闪鲃樱艳r(nóng)民牢牢束縛在有限的土地上。伴隨農(nóng)村人口不斷增加、人均耕地迅速減少、生態(tài)環(huán)境破壞等新問題的出現(xiàn)，相應(yīng)的農(nóng)村教育和社會保障機(jī)制等卻仍然滯后。相比之下，我國城市的社會保障和福利政策已經(jīng)覆蓋了住房、教育、醫(yī)療等領(lǐng)域，建立了相對完整的城市保障體系，擁有城市戶籍的人口能夠分享更多國家發(fā)展帶來的成果。以此建立起來的城鄉(xiāng)對立的“二元”結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化了城鄉(xiāng)不平等的發(fā)展思路，城鄉(xiāng)貧富差距不斷拉大，形成馬太效應(yīng)，這將更加不利于消除城鄉(xiāng)對立。更重要的是，我國建國以來取得的輝煌成就，是全國各族人民不分城鄉(xiāng)，共同努力的結(jié)果。這種“二元”的戶籍制度損害了社會公平，不符合我國全面深化改革總目標(biāo)的要求。

盡管我國一些城市、地區(qū)所推行的戶籍制度改革模式，或多或少地淡化了戶籍制度背后人的等級身份劃分，但是實質(zhì)上這種劃分依然存在。要想進(jìn)入大城市和特大城市，入戶門檻依然很高。以上海市為例，2013年7月開始實行居住證積分制度，這在全國首開先例。按照新的制度規(guī)定，“持有居住證、總積分標(biāo)準(zhǔn)分值達(dá)到120分的外來人口，可以享受子女教育、異地高考、社會保險、證照辦理、住房、基本公共衛(wèi)生、計劃生育等公共服務(wù)待遇?！盵1]盡管上海出臺的戶籍新規(guī)進(jìn)一步降低了入戶門檻，但大量的農(nóng)民工由于文化水平普遍較低，這種以學(xué)歷為主的積分標(biāo)準(zhǔn)，使得他們很難達(dá)到入戶標(biāo)準(zhǔn)。這也意味著，戶籍改革仍未突破城鄉(xiāng)“二元”等級差別。

（二）限制了勞動力的合理流動，造成社會資源的浪費(fèi)

我國“二元”戶籍制度的一個極其重要的目標(biāo)和功能就是試圖阻止農(nóng)民進(jìn)城或流動，盡管目前隨著其他體制的改革，實際控制效力已大大降低，但這方面的功能依然存在。市場經(jīng)濟(jì)追求資源的優(yōu)化配置，鼓勵資源的合理流動?！岸苯Y(jié)構(gòu)下的戶籍制度從“城市中心主義”出發(fā)，為集中優(yōu)勢資源優(yōu)先發(fā)展城市，保障城市人口就業(yè)發(fā)揮了“門檻”的作用，農(nóng)村的剩余勞動力因為城市設(shè)置的重重障礙而無法在城市勞動力市場合理流動。戶籍制度與就業(yè)制度的捆綁，使附著在戶籍制度上的等級身份劃分遷移到就業(yè)上來，城市的相關(guān)就業(yè)管理部門對農(nóng)民工對于職業(yè)的準(zhǔn)入制定了各種限制，再加上農(nóng)民工自身素質(zhì)的局限，他們只能從事城市底層的工作，并且遭遇“同工不同酬”等歧視待遇，導(dǎo)致城市近年來“用工荒”現(xiàn)象屢見不鮮。

市場經(jīng)濟(jì)具有自由、平等、公平競爭性，只有實現(xiàn)人、財、物的自由流動，生產(chǎn)要素才有可能達(dá)到優(yōu)化配置。我國戶籍制度造成的城鄉(xiāng)隔絕、就業(yè)壟斷等違背市場經(jīng)濟(jì)原則，無法實現(xiàn)勞動力的合理流動。這不僅會挫傷勞動者的積極性，不利于勞動者素質(zhì)的提高，而且也是一種社會資源的浪費(fèi)。因此，戶籍制度必須要下大力度進(jìn)行改革。

（三）人戶分離、一人多戶等現(xiàn)象，增加了社會管理的難度

人戶分離指的是一個人的長期居住地和常住戶口地不一致。一人多戶則是公民在不止一個地方登記為常住戶口的現(xiàn)象。近年來，我國城鄉(xiāng)人口流動性不斷增強(qiáng)，很多人口因為“人戶分離”游離于社會管理之外，政府掌握的人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)失真，政府提供的公共服務(wù)、社會保障因以戶籍所在地為基礎(chǔ)而產(chǎn)生的居民與政府的矛盾激化等問題屢見不鮮。而從長遠(yuǎn)來看，這些現(xiàn)象帶來的嚴(yán)重后果還 不止如此。

第一，大量農(nóng)村留守兒童、留守老人問題凸出。2014年2月，國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)稱，2013年中國“人戶分離人口”達(dá)到了2.89億人，其中流動人口為2.45億人[2]。中國農(nóng)村目前“留守兒童”數(shù)量超過了5 800萬人，由于很少和父母在一起生活，對留守兒童的教育、生活、心理等各方面產(chǎn)生了非常不利的影響，農(nóng)村留守兒童的犯罪率也越來越高。此外，留守老人經(jīng)濟(jì)來源少，生活無人照顧，“小病扛，大病拖”，埋下了眾多安全隱患。而農(nóng)村的社會保障機(jī)制、保障標(biāo)準(zhǔn)等與城市還有很大的差異，長此以往，這些問題又有可能產(chǎn)生新的社會問題，如果不解決，農(nóng)村社會管理會更加復(fù)雜、矛盾會不斷激化。

第二，對于城市外來人口的管理處于“半真空”狀態(tài)。目前我國絕大多數(shù)城市仍然是采取以辦證為主的管理方法，始終把對外來人口的治安管理放在第一位，把外來人口作為治安問題群體看待，依托公安機(jī)關(guān)的強(qiáng)制力來作為外來人口管理的主要手段。這種單一的管理手段，忽視人口流動客觀性，無視外來人口作為中國公民的基本權(quán)益，這種做法無疑不利于對外來人口的長期有效的管理。

第三，人為原因造成的一人多戶現(xiàn)象造成惡劣的社會影響。2009年至今，“各地公安機(jī)關(guān)清理糾正公民身份號碼重號160萬個，注銷重復(fù)戶口180萬個，其中2013年就發(fā)現(xiàn)和注銷79萬個”[3]。可以看出一人多戶現(xiàn)象正愈演愈烈。這種一人多戶所造成的社會問題近年來在不斷被曝光，如鄭州90后“房妹”、陜西“房姐”，等等，這不僅給一些貪財圖利的人提供了便利，還為犯罪分子提供了違法犯罪的可乘之機(jī)，犯罪分子甚至利用多個身份證逃避偵查和追捕。一人多戶背后有諸多原因，其中基層人口統(tǒng)計資料的不正規(guī)、基層派出所戶籍檔案漏洞多以及權(quán)力濫用等分不開。其已經(jīng)對社會公平、正義、秩序和政府形象產(chǎn)生了很大的傷害，付出的成本難以估量。

戶籍制度改革之所以出現(xiàn)上述問題，有著諸多因素制約。我國在大政方針上始終堅持著“城市中心主義”的發(fā)展理念，如今城市發(fā)展起來，城鄉(xiāng)差距卻不斷拉大，這是以犧牲農(nóng)村的利益為代價的。此外，大量外來人口成為市民后，地方政府的財政開支將會擴(kuò)大，這樣的改革成本涉及從中央到地方、企業(yè)到個人的各種利益博弈，如何協(xié)調(diào)各方利益，保持經(jīng)濟(jì)社會各方面的平穩(wěn)發(fā)展，對戶籍制度改革無疑是一個巨大的挑戰(zhàn)。

三、進(jìn)一步推進(jìn)我國戶籍制度改革的對策建議

戶籍制度改革的目標(biāo)是適應(yīng)國家發(fā)展和市場經(jīng)濟(jì)的需要，還原戶籍管理制度的基本功能，剝離依附于戶籍制度上的各項福利和權(quán)利，讓所有中國人在自己的國家獲得完全的無差別的遷徙自由和居住權(quán)利，真正實現(xiàn)戶籍身份的平等。

（一）完善戶籍立法

首先，應(yīng)以憲法形式確定公民的遷徙自由權(quán)。作為現(xiàn)代公民的一項基本人權(quán)，遷徙自由權(quán)應(yīng)以憲法形式重新確立下來，制定任何制度和法律都不能違反憲法的規(guī)定。其次，戶籍管理決不能遷就于制度層面，要在法律上明確戶籍管理制度的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，以明確的法律條文對戶籍管理進(jìn)行規(guī)范化和科學(xué)化，避免不同城市和地區(qū)在戶籍制度制定上的矛盾性，保證戶口管理有條不紊的運(yùn)行。再次，改革需要成本，戶籍制度的改革需要明確中央、地方及個人的成本分擔(dān)機(jī)制，只有以法律形式來強(qiáng)制性保證中央和地方財政的支出，才能為戶籍制度改革提供源源不斷的資金保證。因此，我國應(yīng)該加緊出臺戶籍法，使戶籍制度改革有法可依。

（二）逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化

取消“二元”的戶口劃分是消除城鄉(xiāng)戶籍等級差異的第一步，最關(guān)鍵的是要實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，因為附著在戶籍制度上的社會福利制度才是改革的重點(diǎn)和核心。戶口的“二元”管理為城市戶口帶來了非常大的福利含金量，而農(nóng)村戶籍的農(nóng)民被限制在土地上，城鄉(xiāng)差距不斷拉大。由于農(nóng)村的就業(yè)機(jī)會少及農(nóng)村社會保障力度不足，大量的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，而戶籍制度背后的種種不公平待遇，使得他們在就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、子女教育等問題上都無法得到保障。對此，《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》明確，“到2020年爭取基本實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”[4]。這為我國戶籍制度改革提供了有力的制度保證。

在具體的操作過程中，重點(diǎn)要做到以下三點(diǎn)：一是要禁止城市在就業(yè)中實行歧視農(nóng)村戶籍的各項不公平政策。全國大約有2.5億農(nóng)民工，是戶籍制度改革要高度重視的群體。他們在城市遭受就業(yè)準(zhǔn)入、福利待遇等歧視，這些政策要在改革中杜絕，必須用法律和制度保障他們的勞動權(quán)益。二是要逐步建立起統(tǒng)一的城鄉(xiāng)社會保障體系。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大中城市、小城鎮(zhèn)的戶籍門檻都有所降低，但大中城市的戶口含金量仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于小城鎮(zhèn)，這不僅和大中城市的就業(yè)機(jī)會有關(guān)，也與大中城市的與戶口捆綁在一起的社會保障水平有密切的聯(lián)系。提高農(nóng)村的社會保障水平，通過中央政府、地方政府和農(nóng)民個人三方的社會保障成本分擔(dān)機(jī)制，實現(xiàn)農(nóng)村居民“住有所居，病有所醫(yī)，老有所養(yǎng)”，有助于留守兒童、留守老人問題的解決，也有利于社會的穩(wěn)定。2014年2月，國務(wù)院決定合并新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。這是中央在福利問題上消除城鄉(xiāng)差別做出的重大決策，在基本養(yǎng)老保險方面，將不再區(qū)分城市、農(nóng)村的身份，也為統(tǒng)一城鄉(xiāng)社會保障體系開了個好頭。三是要加大農(nóng)村基本公共服務(wù)的財政投入。基本公共服務(wù)主要包括基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、勞動就業(yè)和社會保障四個方面。一直以來，雖然三農(nóng)問題得到中央高度重視，但農(nóng)村基本公共服務(wù)水平與城市差距依然很大，教育資源匱乏，醫(yī)療條件有限，社會保障水平低等問題仍然突出，尤其是教育。這些問題如果不解決，戶籍制度的改革將很難繼續(xù)下去。因此，國家和地方要加大農(nóng)村基本公共服務(wù)的財政投入和相關(guān)政策的傾斜。

（三）大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

根據(jù)黨的十八大和十八屆三中全會精神，大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)是不斷完善中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化總目標(biāo)的必然要求，是全面建設(shè)小康社會，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的強(qiáng)大引擎。城鎮(zhèn)化建設(shè)是經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的必然階段，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的建設(shè)關(guān)鍵要堅持“以人為本”的原則，其實質(zhì)就是要實現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”，即當(dāng)農(nóng)民從農(nóng)業(yè)和土地轉(zhuǎn)移到城市就業(yè)以后，能和當(dāng)?shù)厥忻裣碛型瑯拥墓卜?wù)與福利待遇，宜居于轉(zhuǎn)入城市的生活環(huán)境。城鎮(zhèn)化建設(shè)是擴(kuò)大內(nèi)需的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，當(dāng)前我國常住人口城鎮(zhèn)化率為53.7%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有27.6%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家80%的水平。因此，通過城鎮(zhèn)化建設(shè)可以保證更多的農(nóng)民工轉(zhuǎn)移就業(yè)渠道提高收入，接受更好地教育、醫(yī)療、交通等公共服務(wù)，從而形成一種“思想盛產(chǎn)”的過程，釋放出更大的投資和貢獻(xiàn)空間，這樣不僅實現(xiàn)了農(nóng)民工的市民化，同時也帶動了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的完善。

2013年12月召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議再次強(qiáng)調(diào)，要“解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問題”[5]，把戶籍制度改革作為新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的重要任務(wù)之一。2014年3月5日，國務(wù)院李克強(qiáng)在第十二屆全國人民代表大會第二次會議上所作的政府工作報告中明確指出，今后一個時期，著重解決好現(xiàn)有“三個1億人”問題，即促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化[6]。這就為我國的新興城鎮(zhèn)化建設(shè)指明了方向。城鎮(zhèn)化建設(shè)的任務(wù)就是要全面提升城市公共服務(wù)和社會保障制度，補(bǔ)充和完善人口就業(yè)制度，拆除城鎮(zhèn)化過程中戶籍制度這道“籬笆墻”，讓轉(zhuǎn)入城市的人口真正享受市民的服務(wù)和待遇，包括住房、子女上學(xué)、農(nóng)民工醫(yī)療、養(yǎng)老問題；同時，城鎮(zhèn)化過程也為入城人口提供完善的公共設(shè)施服務(wù)，包括交通、水電、排污等。城鎮(zhèn)化建設(shè)從制度建設(shè)、價值取向、宏觀布局的“三維坐標(biāo)”實現(xiàn)拆“籬笆墻”，降“高門檻”，抹“鴻溝”的現(xiàn)狀，在形式和內(nèi)容上逐漸打破戶籍制度的阻礙，讓越來越多的人體會到以人為本、共享文明、局域均衡的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。城鎮(zhèn)化建設(shè)重在解決當(dāng)前迫切問題，不能僅僅停留在形式上，要把城鎮(zhèn)化建設(shè)和戶籍制度的改革配套實施，保證公共服務(wù)跟得上“農(nóng)轉(zhuǎn)非”戶籍改革的步伐。當(dāng)然，城鎮(zhèn)化建設(shè)不是一蹴而就的，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑要統(tǒng)籌發(fā)展，城市發(fā)展和戶籍改革要做好頂層設(shè)計，以大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)為契機(jī)全面深化戶籍改革則是未來發(fā)展的目標(biāo)和方向。

（四）推動戶籍管理規(guī)范化和信息化

一方面，依法嚴(yán)懲腐敗行為。針對現(xiàn)存的一人多戶、錯誤戶口登記等問題，除了基層人口統(tǒng)計資料不正規(guī)，基層派出所戶籍檔案漏洞多，流動人口信息復(fù)雜等原因外，絕大部分是通過所謂“內(nèi)部人員”辦理的現(xiàn)實中并不存在的人的虛假戶口，即指今日人們常說的“幽靈戶口”?！坝撵`戶口”背后必然是權(quán)力的授意或默許。因此，必須對權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，以法律手段嚴(yán)厲懲治腐敗行為，才能以儆效尤，從源頭遏制買賣戶口行為。

另一方面，要完善戶口登記制度，推動戶口管理的信息化。在我國城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體的推進(jìn)過程中，實現(xiàn)戶籍一元化將成為大勢所趨。未來戶籍的管理應(yīng)建立以居住地為標(biāo)準(zhǔn)的戶口登記制度，取消以戶籍所在地為主的登記，這樣就不易出現(xiàn)人戶分離而導(dǎo)致的信息不準(zhǔn)和信息漏報問題。另外，由于我國各地戶籍管理中，還存在“藍(lán)印戶口”、“暫住證”、“居住證”等不同類型的戶籍憑證，戶口管理混亂，應(yīng)統(tǒng)一辦理“居住證”，為實現(xiàn)戶口管理規(guī)范化和平等享受各項福利提供保障。在戶口管理中，值得重視的是，要提高基層戶籍檔案管理人員的管理素質(zhì)，做到戶籍管理規(guī)范化。最后，要把公民身份證制度與戶口信息的識別技術(shù)相結(jié)合，所有戶口信息實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)，既能有效管理戶口，也能防止一人多戶現(xiàn)象的發(fā)生。

（五）加快推進(jìn)與戶籍相關(guān)的農(nóng)村土地制度的改革

農(nóng)村土地制度是以戶籍制度為基礎(chǔ)建立的，兩者是互動的，在“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的過程中，怎樣合理解決農(nóng)村土地權(quán)益分配問題是一個關(guān)鍵。近年來，由于征地問題、農(nóng)民工的土地權(quán)益問題，以及在校大中專學(xué)生的土地承包問題等引發(fā)的土地糾紛不斷。戶籍改革與農(nóng)村土地聯(lián)動改革，首先，要對產(chǎn)權(quán)進(jìn)行確權(quán)。戶籍改革直接關(guān)系農(nóng)村土地使用權(quán)，對于個人土地和集體土地要界定經(jīng)濟(jì)組織成員，要按照“有償、漸進(jìn)、分類”原則，明確農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)。其次，深化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革，建立轉(zhuǎn)移人口農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。實現(xiàn)土地的規(guī)范性、市場化的自由流轉(zhuǎn)，使農(nóng)村與城市的土地制度接軌，保證農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的利益分配。最后，要改革不合理的征地制度。近年一些地方出現(xiàn)“土地?fù)Q戶籍”、征地補(bǔ)償水平過低等問題，土地一旦被征收，農(nóng)民等于失去了生活保障。因此，改革應(yīng)探索“土地?fù)Q社保”、“土地?fù)Q就業(yè)”的新思路，并適當(dāng)提高農(nóng)村征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，保障失地農(nóng)民今后的生活。更為重要的是，對于農(nóng)村土地制度的改革，都要以法律形式確立下來，使改革有法可依，有法必依，促進(jìn)農(nóng)村土地制度的合理化，為戶籍制度改革的順利進(jìn)行提供保證。

加快戶籍制度改革是涉及億萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的一項重大措施，是當(dāng)前推動我國城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵一環(huán)，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的迫切需要。2014年6月30日召開的中共中央政治局會議審議通過了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，并強(qiáng)調(diào)，戶籍制度改革是一項十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要堅持統(tǒng)籌謀劃，協(xié)同推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域配套政策制度改革。因此，我國必須要堅持以城鄉(xiāng)一體化為核心，以規(guī)范化服務(wù)型政府建設(shè)和基層民主政治建設(shè)為保障，逐步廢止計劃經(jīng)濟(jì)時期形成的各種城鄉(xiāng)有別的福利制度，代之以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制下城鄉(xiāng)一元的管理制度，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中積極穩(wěn)妥推進(jìn)一元化的戶籍管理制度改革。

[1]人民網(wǎng).上海下月起實行居住證積分制(熱點(diǎn)解讀)[EB/OL].(2013-06-20).http://politics.people.com.cn/n/2013/0620/c1001-21902572.html.

[2]中華人民共和國中央人民政府網(wǎng).中華人民共和國2013年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報[EB/OL].(2014-02-24).http://www.gov.cn/gzdt/2014-02/24/cont ent 2619733.htm.

[3]黃慶暢.公安機(jī)關(guān)清理身份證重號160萬個[N].人民日報,2014-02-22(04).

[4]中華人民共和國中央人民政府網(wǎng).國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃[EB/OL].(2012-07-20).http://www.go v.cn/zwgk/2012-07/20/content 2187242.htm.

[5]人民日報社.中央城鎮(zhèn)化工作會議在北京舉行[N].人民日報,2013-12-15(01).

[6]李克強(qiáng).政府工作報告——二0一四年三月五日在第十二屆全國人民代表大會第二次會議上[N].人民日報，2014-03-15(04).