杜 倩 博

（1.復(fù)旦大學(xué) 國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200433；2.中共長(zhǎng)沙市委黨校 政治學(xué)教研部，湖南 長(zhǎng)沙 410004）

歐洲各國(guó)執(zhí)行局模式的三權(quán)結(jié)構(gòu)及其相關(guān)理論，是我國(guó)按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制約與協(xié)調(diào)的要求，推進(jìn)大部門制改革這一政策的重要思想源泉。透析這一模式的最新進(jìn)展，對(duì)我國(guó)改革具有重要意義。

一、大部門三權(quán)結(jié)構(gòu)執(zhí)行局模式的基本形態(tài)與負(fù)作用

執(zhí)行局模式大部門組織結(jié)構(gòu)的基本形態(tài)是由內(nèi)閣大臣、國(guó)務(wù)大臣、議會(huì)次大臣、常任事務(wù)官、各政策組首席主管等高層管理人員組成部門管理委員會(huì)。部門管理委員會(huì)分設(shè)數(shù)量不等的政策組。一方面，各政策組按照官僚制的等級(jí)原則設(shè)立若干個(gè)普通部門。同時(shí)，各政策組在官僚制等級(jí)結(jié)構(gòu)之外，按照市場(chǎng)化原則設(shè)立若干與政策組具有平等地位的、分散化的、專業(yè)化的執(zhí)行局。

以這樣的組織結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，執(zhí)行局模式的大部門決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)結(jié)構(gòu)基本形態(tài)如下：大部門的核心層（部門管理委員會(huì)及其各支持部門）綜合行使大部門內(nèi)各項(xiàng)事務(wù)的最后和宏觀決策權(quán)。分散化的執(zhí)行局承擔(dān)各自職能領(lǐng)域內(nèi)的專業(yè)化執(zhí)行自主權(quán)。執(zhí)行局在執(zhí)行中具有作出操作性決策的決策自主權(quán)。核心層決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行局執(zhí)行權(quán)大體分開。兩種類型的監(jiān)督權(quán)（對(duì)執(zhí)行局工作人員腐敗行為、執(zhí)行局績(jī)效實(shí)現(xiàn)情況的監(jiān)督與控制權(quán)①本文使用的“控制”概念屬于“監(jiān)督權(quán)”的范疇。“控制”是決策權(quán)對(duì)執(zhí)行權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的體現(xiàn)。第一，決策權(quán)對(duì)執(zhí)行權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，以確保實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，這本身包含了政策控制的概念。第二，決策權(quán)對(duì)執(zhí)行權(quán)行使過程中的腐敗行為進(jìn)行監(jiān)督，同樣包含對(duì)違規(guī)行為進(jìn)行控制的內(nèi)涵。）與核心層決策權(quán)沒有明確的劃分。決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)之間具有較強(qiáng)的平等性，是一種“委托—代理”的合同關(guān)系。

執(zhí)行局模式的大部門三權(quán)結(jié)構(gòu)基本形態(tài)在獲得正面評(píng)價(jià)的同時(shí)，也表現(xiàn)出結(jié)構(gòu)負(fù)作用。諸如：決策與執(zhí)行責(zé)任不清、執(zhí)行權(quán)之間目標(biāo)沖突、合同成本高昂、機(jī)會(huì)主義和不信任感、決策權(quán)控制力薄弱、危害穩(wěn)定、政策難以有效執(zhí)行、增加腐敗風(fēng)險(xiǎn)等等。這必然推進(jìn)它的進(jìn)一步發(fā)展，使其呈現(xiàn)出新形態(tài)。

二、大部門三權(quán)結(jié)構(gòu)執(zhí)行局模式新形態(tài)的兩個(gè)基本維度

為了克服上述三權(quán)結(jié)構(gòu)的負(fù)作用，執(zhí)行局模式的大部門三權(quán)結(jié)構(gòu)在橫向維度上構(gòu)建了各執(zhí)行局自主權(quán)之間，核心層決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)與執(zhí)行局自主權(quán)之間的網(wǎng)絡(luò)化聯(lián)系，縱向維度上加強(qiáng)了決策權(quán)對(duì)執(zhí)行權(quán)網(wǎng)絡(luò)的等級(jí)化監(jiān)督與控制。

1.分散自主權(quán)的網(wǎng)絡(luò)化：結(jié)構(gòu)新形態(tài)的橫向維度

為了克服執(zhí)行權(quán)目標(biāo)沖突與碎片化問題，通過在橫向上加強(qiáng)執(zhí)行局自主權(quán)之間的平等網(wǎng)絡(luò)化協(xié)調(diào)，大部門三權(quán)結(jié)構(gòu)執(zhí)行局模式形成了不同的網(wǎng)絡(luò)化類型、結(jié)構(gòu)與機(jī)制。

（1）橫向的分散自主權(quán)網(wǎng)絡(luò)：三個(gè)主要的類型

執(zhí)行局模式的大部門三權(quán)結(jié)構(gòu)，逐漸完善出如下三個(gè)類型的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)：第一，執(zhí)行自主權(quán)網(wǎng)絡(luò)。即執(zhí)行局之間“管制”和“服務(wù)提供”兩個(gè)執(zhí)行權(quán)層面上的網(wǎng)絡(luò)，它們能夠在執(zhí)行核心層決策的過程中進(jìn)行相互之間的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)調(diào)與整合。第二，執(zhí)行中的決策自主權(quán)網(wǎng)絡(luò)及其帶來的整個(gè)政策流中的網(wǎng)絡(luò)。由于執(zhí)行局在實(shí)踐中派生出了執(zhí)行過程中的決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，這就涉及整個(gè)政策流的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)：?jiǎn)栴}界定網(wǎng)絡(luò)、政策設(shè)計(jì)與計(jì)劃網(wǎng)絡(luò)、政策協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)、政策評(píng)估與監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)［1］。它可以使執(zhí)行局之間在操作性政策的各環(huán)節(jié)中加強(qiáng)平等的協(xié)調(diào)與整合。第三，核心層決策權(quán)與分散執(zhí)行權(quán)組成的網(wǎng)絡(luò)。核心層也常常以平等的身份加入到橫向網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，通過核心層決策權(quán)與執(zhí)行局執(zhí)行權(quán)之間的反饋機(jī)制、責(zé)任分擔(dān)機(jī)制、信息機(jī)制、資源共享機(jī)制進(jìn)行橫向協(xié)調(diào)。

（2）橫向的分散自主權(quán)網(wǎng)絡(luò)：三種基本結(jié)構(gòu)

橫向的分散自主權(quán)網(wǎng)絡(luò)造就了三種基本結(jié)構(gòu)。第一，自管理網(wǎng)絡(luò)。它“以聯(lián)系和權(quán)威的平衡流動(dòng)為特征”，“權(quán)力通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行分配”［2］。多個(gè)執(zhí)行局通過它們之間的聯(lián)系結(jié)合起來進(jìn)行自我管理，無需其他組織或權(quán)力的介入。第二，網(wǎng)絡(luò)行政組織推進(jìn)的自主權(quán)網(wǎng)絡(luò)。即在執(zhí)行局之間成立協(xié)調(diào)性機(jī)構(gòu)，其中一種重要形式是英國(guó)各大部門在各執(zhí)行局之間設(shè)立“共同服務(wù)”機(jī)構(gòu)，并成立理事會(huì)。第三，作為合并組織的自主權(quán)網(wǎng)絡(luò)。自主權(quán)網(wǎng)絡(luò)最有利的形式就是推進(jìn)執(zhí)行局及其自主權(quán)橫向上的合并。2010年英國(guó)政府發(fā)布了“鄰近機(jī)構(gòu)改革方案”，提出減少25%執(zhí)行機(jī)構(gòu)的目標(biāo)。

（3）橫向的分散自主權(quán)網(wǎng)絡(luò)：主要的運(yùn)作機(jī)制

分散自主權(quán)網(wǎng)絡(luò)是一種以新公共管理相關(guān)機(jī)制為基礎(chǔ)的“網(wǎng)絡(luò)型協(xié)調(diào)機(jī)制”。它在市場(chǎng)機(jī)制、結(jié)果控制、績(jī)效合同、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等運(yùn)行機(jī)制的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了新型的網(wǎng)絡(luò)化機(jī)制。主要有如下五個(gè)層次：①新型的組織協(xié)調(diào)機(jī)制，即主要通過執(zhí)行局及其執(zhí)行權(quán)之間共同的文化和價(jià)值觀、信息共享系統(tǒng)、共同的培訓(xùn)機(jī)制、共同的領(lǐng)導(dǎo)與預(yù)算、整合的結(jié)構(gòu)、臨時(shí)團(tuán)隊(duì)進(jìn)行協(xié)調(diào)；②新型責(zé)任與激勵(lì)機(jī)制，即通過執(zhí)行局及其執(zhí)行權(quán)之間共同分享的結(jié)果目標(biāo)機(jī)制、績(jī)效評(píng)估機(jī)制進(jìn)行協(xié)調(diào)；③新型服務(wù)提供機(jī)制，即通過執(zhí)行局及其執(zhí)行權(quán)之間的共同參與和協(xié)商、共同的顧客關(guān)注、共同的顧客電子計(jì)算機(jī)界面進(jìn)行協(xié)調(diào)；④新型的組織學(xué)習(xí)機(jī)制，即“基于相互依賴與信任”，“通過組織間學(xué)習(xí)機(jī)制推動(dòng)共同的知識(shí)與價(jià)值的形成”［3］；⑤新型的管理機(jī)制，即分散的權(quán)威機(jī)制，變化的問題和目標(biāo)界定機(jī)制，調(diào)解、過程控制與網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)的管理員機(jī)制，指導(dǎo)互動(dòng)與提供機(jī)會(huì)的管理任務(wù)機(jī)制，選擇行動(dòng)者和資源、影響網(wǎng)絡(luò)條件和處理復(fù)雜性的管理行為機(jī)制［4］。

2.對(duì)自主權(quán)網(wǎng)絡(luò)的等級(jí)控制：結(jié)構(gòu)新形態(tài)的縱向維度

為了克服決策與執(zhí)行責(zé)任不清、合同成本高昂、機(jī)會(huì)主義和不信任感、決策權(quán)控制力薄弱、危害穩(wěn)定、政策難以有效執(zhí)行、增加腐敗風(fēng)險(xiǎn)等負(fù)作用，在縱向維度上，執(zhí)行局模式的大部門三權(quán)結(jié)構(gòu)新形態(tài)呈現(xiàn)出了等級(jí)制價(jià)值的回歸和運(yùn)用，體現(xiàn)為核心層決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)對(duì)執(zhí)行局自主權(quán)的等級(jí)式監(jiān)督與控制。這就構(gòu)建了一種“等級(jí)型協(xié)調(diào)機(jī)制”，即基于權(quán)威的協(xié)調(diào)機(jī)制。具體的機(jī)制大致有：使執(zhí)行局的目標(biāo)與工作流程依賴于決策控制、自上而下的單方戰(zhàn)略管理、傳統(tǒng)投入導(dǎo)向型的財(cái)務(wù)管理制度、重新調(diào)整競(jìng)爭(zhēng)策略（組織合并與中心策略）、對(duì)控制等級(jí)的強(qiáng)調(diào)等［3］。

另外，等級(jí)制價(jià)值回歸還基于如下內(nèi)在機(jī)理：

一是分散自主權(quán)網(wǎng)絡(luò)化能力與等級(jí)制的運(yùn)用。網(wǎng)絡(luò)化治理模式需要網(wǎng)絡(luò)參與者具備相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)化管理能力。一些情況下，分散執(zhí)行權(quán)網(wǎng)絡(luò)自身就具有這些管理能力，而在另一些情況下，單靠執(zhí)行局之間的自我協(xié)調(diào)無法實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化所需能力。這就需要通過自上而下的監(jiān)督力量，推動(dòng)、協(xié)調(diào)、命令網(wǎng)絡(luò)參與者的行為變化，形成“集中決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)管制之下的執(zhí)行局自主權(quán)網(wǎng)絡(luò)”。

二是等級(jí)制自身價(jià)值與等級(jí)制回歸。等級(jí)結(jié)構(gòu)具有自身的價(jià)值與優(yōu)勢(shì)，成為彌補(bǔ)網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)弊端的重要資源。主要體現(xiàn)為：第一，等級(jí)結(jié)構(gòu)能夠提供權(quán)威的來源。自主權(quán)網(wǎng)絡(luò)平等主體之間在無法取得共識(shí)的情況下，需要等級(jí)制提供一種協(xié)調(diào)組織內(nèi)部不一致性的決策與監(jiān)督權(quán)威。第二，等級(jí)制原則可以為權(quán)力結(jié)構(gòu)提供平衡性和穩(wěn)定性。等級(jí)和官僚制將人們置于一種特定的等級(jí)式相對(duì)固定的人際關(guān)系模式之中［5］，進(jìn)而達(dá)成上下級(jí)之間穩(wěn)定的權(quán)力平衡、互惠關(guān)系、共同利益［6］，彌補(bǔ)自主權(quán)網(wǎng)絡(luò)不平衡、不穩(wěn)定的功能缺陷。第三，等級(jí)制效率原則的價(jià)值。自主權(quán)網(wǎng)絡(luò)中各執(zhí)行權(quán)之間的協(xié)調(diào)往往比較緩慢，需要等級(jí)制效率價(jià)值回歸。第四，等級(jí)制體現(xiàn)公民對(duì)機(jī)構(gòu)的擁有權(quán)和控制權(quán)。等級(jí)制的權(quán)威鏈條可以從人民到政治家，經(jīng)高級(jí)官僚和中層官僚，最后到底層官僚，進(jìn)而彌補(bǔ)決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分開對(duì)公民權(quán)威傳遞鏈條的阻斷。

三是等級(jí)模式優(yōu)于網(wǎng)絡(luò)模式的客觀情形。網(wǎng)絡(luò)模式也有其弱勢(shì)，在一些條件下傳統(tǒng)等級(jí)服務(wù)模式更具管理優(yōu)勢(shì)。這些條件主要有：“需要統(tǒng)一的、靠法規(guī)驅(qū)動(dòng)的回應(yīng)”“僅需單一的專業(yè)技能”“成果不明確”“政府擁有必要的經(jīng)驗(yàn)”“服務(wù)相對(duì)獨(dú)立”“內(nèi)部服務(wù)更加經(jīng)濟(jì)”“單級(jí)政府提供服務(wù)”等［7］。

三、等級(jí)與網(wǎng)絡(luò)相融合的四種結(jié)構(gòu)：靜態(tài)的視角

從靜態(tài)的視角進(jìn)行審視，縱向、橫向兩個(gè)維度的融合，使執(zhí)行局模式的三權(quán)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出等級(jí)與網(wǎng)絡(luò)相融合的四種新型結(jié)構(gòu)，這就成為三權(quán)動(dòng)態(tài)運(yùn)作的基礎(chǔ)。

1.等級(jí)結(jié)構(gòu)中的網(wǎng)絡(luò)：中心決策權(quán)控制之下的執(zhí)行局自主權(quán)網(wǎng)絡(luò)

原本與決策權(quán)具有平等關(guān)系的執(zhí)行局自主權(quán)網(wǎng)絡(luò)，被納入等級(jí)結(jié)構(gòu)當(dāng)中，形成了“等級(jí)結(jié)構(gòu)中的網(wǎng)絡(luò)”“管制的網(wǎng)絡(luò)”［8］等新型結(jié)構(gòu)形態(tài)。作為大部門核心層的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，對(duì)原本橫向維度上的執(zhí)行局自主權(quán)網(wǎng)絡(luò)實(shí)施縱向管制。以英國(guó)交通運(yùn)輸部的“法人組”及其執(zhí)行機(jī)構(gòu)為例（見圖1）：從橫向維度來看，執(zhí)行局自主權(quán)之間的橫向聯(lián)系得以增強(qiáng)，設(shè)立“共同服務(wù)”機(jī)構(gòu)來行使執(zhí)行權(quán)之間橫向協(xié)調(diào)的權(quán)力。從縱向維度上看，設(shè)立了“機(jī)動(dòng)車服務(wù)機(jī)構(gòu)首席管理員”職位，增強(qiáng)了核心層決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)對(duì)五個(gè)執(zhí)行局自主權(quán)的縱向控制。五個(gè)涉及車輛管理的執(zhí)行局構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)，被置于交通運(yùn)輸部等級(jí)結(jié)構(gòu)的框架之中。

圖1 英國(guó)交通運(yùn)輸部法人組的三權(quán)結(jié)構(gòu)新形態(tài)

這種等級(jí)管制網(wǎng)絡(luò)新形態(tài)具有重要的組織學(xué)意義：第一，分散化執(zhí)行局作為等級(jí)型組織結(jié)構(gòu)中的“次級(jí)團(tuán)體”而存在，這符合結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性的組織特征。在執(zhí)行權(quán)分散化的結(jié)構(gòu)中易產(chǎn)生不穩(wěn)定性，等級(jí)結(jié)構(gòu)避免這種不穩(wěn)定性的方法就是，將權(quán)力分割為一定數(shù)量的次級(jí)團(tuán)體，置于等級(jí)結(jié)構(gòu)的控制之下［9］。第二，構(gòu)建了“內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)”。即將市場(chǎng)交易的原則納入到了組織邊界內(nèi)部，組織的內(nèi)部按照外部市場(chǎng)的價(jià)格進(jìn)行產(chǎn)品與服務(wù)的提供。它既能夠適應(yīng)組織外部競(jìng)爭(zhēng)的挑戰(zhàn)，又能夠按照組織內(nèi)部原則進(jìn)行有效控制。

2.等級(jí)與網(wǎng)絡(luò)的并存：核心層三權(quán)混合等級(jí)結(jié)構(gòu)與執(zhí)行層網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)

等級(jí)與網(wǎng)絡(luò)相融合的第二種三權(quán)結(jié)構(gòu)新形態(tài)，是核心層等級(jí)結(jié)構(gòu)與執(zhí)行層網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的并存。實(shí)踐中的執(zhí)行局模式并沒有完全否定官僚制的等級(jí)結(jié)構(gòu)，政府部門的核心層仍然是一個(gè)規(guī)模相對(duì)龐大的、三權(quán)混合的機(jī)構(gòu)。在核心層這個(gè)官僚制等級(jí)的三權(quán)混合結(jié)構(gòu)之外，存在著大量的具有執(zhí)行權(quán)的機(jī)構(gòu)，并組成了執(zhí)行權(quán)網(wǎng)絡(luò)。執(zhí)行權(quán)網(wǎng)絡(luò)與這個(gè)核心層的等級(jí)結(jié)構(gòu)平行存在，但受核心層等級(jí)結(jié)構(gòu)的監(jiān)督和控制。從英國(guó)交通運(yùn)輸部來看，核心層共包括20多個(gè)普通內(nèi)設(shè)部門，這些普通部門按照官僚制的原則進(jìn)行組織，是三權(quán)混合的等級(jí)結(jié)構(gòu)。在這個(gè)核心層之外，位于交通運(yùn)輸部?jī)?nèi)部的7個(gè)執(zhí)行局構(gòu)成的自主權(quán)網(wǎng)絡(luò)，被置于等級(jí)結(jié)構(gòu)之中［10］，其他的非內(nèi)閣部、非部門公共機(jī)構(gòu)、公共企業(yè)等18個(gè)部門組成的自主權(quán)網(wǎng)絡(luò)位于大部門外部，與核心層的等級(jí)結(jié)構(gòu)并存。

3.作為網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)的等級(jí)結(jié)構(gòu)：自主權(quán)網(wǎng)絡(luò)中的三權(quán)混合等級(jí)結(jié)構(gòu)

網(wǎng)絡(luò)由“節(jié)點(diǎn)”和節(jié)點(diǎn)之間的“聯(lián)結(jié)”組成。執(zhí)行局自主權(quán)網(wǎng)絡(luò)由行使執(zhí)行權(quán)的多個(gè)機(jī)構(gòu)作為“節(jié)點(diǎn)”，通過節(jié)點(diǎn)之間的網(wǎng)絡(luò)化機(jī)制形成“聯(lián)結(jié)”。執(zhí)行局自主權(quán)網(wǎng)絡(luò)，是等級(jí)結(jié)構(gòu)之間的網(wǎng)絡(luò)化。在這一新形態(tài)中，每一個(gè)節(jié)點(diǎn)都是一個(gè)官僚制等級(jí)結(jié)構(gòu)，具有三權(quán)混合的結(jié)構(gòu)特征。首先，許多國(guó)家的執(zhí)行機(jī)構(gòu)在行使執(zhí)行權(quán)的同時(shí)，具有較大決策權(quán)。例如在瑞典，執(zhí)行局與內(nèi)閣部在決策上均發(fā)揮了重要角色。第二，執(zhí)行局具有決策建議權(quán)。一些執(zhí)行局設(shè)有“部長(zhǎng)咨詢委員會(huì)”，為部長(zhǎng)提出有關(guān)執(zhí)行局戰(zhàn)略導(dǎo)向、業(yè)務(wù)計(jì)劃、目標(biāo)設(shè)定、任命人員等方面的建議［11］。第三，執(zhí)行局內(nèi)部也具有自我監(jiān)督權(quán)。不少執(zhí)行局內(nèi)部設(shè)立了審計(jì)委員會(huì)，進(jìn)行執(zhí)行局內(nèi)部的審計(jì)監(jiān)督。

4.控制網(wǎng)絡(luò)的政治等級(jí)結(jié)構(gòu)：對(duì)執(zhí)行局網(wǎng)絡(luò)的政治監(jiān)督

傳統(tǒng)行政部門之外的執(zhí)行機(jī)構(gòu)及其自主權(quán)的“叢林”，勢(shì)必帶來更多對(duì)執(zhí)行局自主權(quán)的等級(jí)式監(jiān)督。這就逐漸塑造出了將傳統(tǒng)威斯敏斯特控制模式、新公共管理控制模式、網(wǎng)絡(luò)化控制模式相融合的控制方式，即新威斯敏斯特模式。這種新的控制模式“重申控制中心的四個(gè)中心維度：對(duì)中心機(jī)構(gòu)的加強(qiáng)、整體政府途徑、對(duì)項(xiàng)目提供和專業(yè)化機(jī)構(gòu)績(jī)效的中心監(jiān)管、對(duì)公共機(jī)構(gòu)較強(qiáng)的部長(zhǎng)控制”，以“逆自主權(quán)化”“重申中心化”“整體政府或協(xié)同政府項(xiàng)目”為主要特征［12］。

因此，多元主體對(duì)執(zhí)行權(quán)網(wǎng)絡(luò)的等級(jí)控制，構(gòu)建了包括執(zhí)行局所在的大部門、政府其他機(jī)構(gòu)、行政首長(zhǎng)、立法與司法機(jī)構(gòu)等各方面政治力量的多元監(jiān)控。財(cái)政部、內(nèi)閣辦公室、文官專員等機(jī)構(gòu)和人員加入到對(duì)執(zhí)行自主權(quán)網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)督隊(duì)伍中來。還不斷發(fā)展出了其他政府機(jī)構(gòu)：興起了旨在監(jiān)管執(zhí)行機(jī)構(gòu)腐敗行為的廉政機(jī)構(gòu)；重構(gòu)了中央政府的審計(jì)機(jī)構(gòu)，組建了國(guó)家審計(jì)辦公室；出現(xiàn)了諸多“橫跨中央政府多部門的新監(jiān)管者或擴(kuò)權(quán)的監(jiān)管者”，如議院行政專員、公民憲章小組、改善監(jiān)管小組、公共服務(wù)辦公室等［13］89－97。另外，加強(qiáng)了立法方面的控制，執(zhí)行局向國(guó)會(huì)承擔(dān)執(zhí)行方面的責(zé)任。核心層與執(zhí)行局之間的訴訟行為不斷增多，司法成為對(duì)他們爭(zhēng)議進(jìn)行有效解決的重要力量。

四、三權(quán)運(yùn)作中的等級(jí)與網(wǎng)絡(luò)融合機(jī)制：動(dòng)態(tài)的視角

等級(jí)與網(wǎng)絡(luò)相融合的三權(quán)結(jié)構(gòu)新形態(tài)，不僅體現(xiàn)在靜態(tài)的三權(quán)配置與組合中，而且在決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)（包括執(zhí)行中的決策權(quán)）、監(jiān)督權(quán)的行使和運(yùn)作的動(dòng)態(tài)過程當(dāng)中，呈現(xiàn)出等級(jí)與網(wǎng)絡(luò)的融合機(jī)制。等級(jí)與網(wǎng)絡(luò)相融合的動(dòng)態(tài)機(jī)制以四種靜態(tài)結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，同時(shí)又推動(dòng)著靜態(tài)結(jié)構(gòu)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

1.決策權(quán)行使中的等級(jí)與網(wǎng)絡(luò)融合機(jī)制

在決策權(quán)行使的過程中，具有宏觀決策權(quán)的大部門核心層，一方面與眾多的執(zhí)行局之間進(jìn)行平等地、網(wǎng)絡(luò)化地協(xié)商；另一方面它自身又是一個(gè)等級(jí)結(jié)構(gòu)，以等級(jí)方式作出權(quán)威指導(dǎo)與命令。這在“等級(jí)中的網(wǎng)絡(luò)”“等級(jí)與網(wǎng)絡(luò)并存”的結(jié)構(gòu)中，存在較為廣泛。

在“等級(jí)中的網(wǎng)絡(luò)”結(jié)構(gòu)中，決策權(quán)行使中的等級(jí)與網(wǎng)絡(luò)融合機(jī)制，體現(xiàn)為在自上而下的等級(jí)決策過程中，提供等級(jí)之間平等的、網(wǎng)絡(luò)化協(xié)商的空間。這種“協(xié)商空間”是一種“潤(rùn)滑劑”，便于上級(jí)決策被下級(jí)所接受。主要體現(xiàn)為：第一，核心層與各執(zhí)行局的等級(jí)間協(xié)商同意機(jī)制。在執(zhí)行局績(jī)效框架的訂立與修改、財(cái)政撥款、財(cái)務(wù)管理與報(bào)告、風(fēng)險(xiǎn)管理、信息分享、內(nèi)部審計(jì)、共同提供服務(wù)等方面，都建立并完善了等級(jí)中的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)商機(jī)制。第二，部門倡議人。每個(gè)執(zhí)行局都具有一位“部門倡議人”，他們作為部長(zhǎng)和執(zhí)行局等級(jí)結(jié)構(gòu)之間的“潤(rùn)滑”層級(jí)，能夠同時(shí)得到部長(zhǎng)和執(zhí)行局首席主管的信任。一方面，他們站在整個(gè)政府部門的戰(zhàn)略高度，為部長(zhǎng)提供有關(guān)執(zhí)行局戰(zhàn)略方向的建議；另一方面，他們?yōu)閳?zhí)行局首席主管提供建議，確保執(zhí)行局具有實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的權(quán)力［11］。

在“等級(jí)與網(wǎng)絡(luò)并存結(jié)構(gòu)”中，大部門核心層的決策權(quán)行使是一種“內(nèi)部等級(jí)”與“外部網(wǎng)絡(luò)”相融合的方式。一方面，大部門核心層內(nèi)部要以等級(jí)運(yùn)作的方式，為執(zhí)行局設(shè)定政策框架；另一方面，大部門核心層又時(shí)常以平等的身份，在核心層外部運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)化協(xié)商機(jī)制與執(zhí)行局就政策目標(biāo)達(dá)成共識(shí)。

2.執(zhí)行權(quán)行使中的等級(jí)與網(wǎng)絡(luò)融合機(jī)制

各個(gè)執(zhí)行局在行使執(zhí)行權(quán)（包括執(zhí)行中的決策權(quán)）的過程中，一方面需要它們之間的平等的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)調(diào)，另一方面受到來自大部門核心層、各種政治力量的等級(jí)式干涉。這種等級(jí)與網(wǎng)絡(luò)的融合機(jī)制，主要存在于“等級(jí)中的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)”和“控制網(wǎng)絡(luò)的政治等級(jí)結(jié)構(gòu)”當(dāng)中。其具體運(yùn)作方式是，首先進(jìn)行執(zhí)行權(quán)之間網(wǎng)絡(luò)化協(xié)調(diào)（成功、失敗抑或有著成功的可能），然后大部門核心層、各種政治力量采取自上而下的等級(jí)式干涉。第一，如果執(zhí)行權(quán)之間的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)調(diào)能夠成功，大部門核心層、各種政治力量則采取自上而下的等級(jí)式確認(rèn)。第二，如果執(zhí)行權(quán)之間的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)調(diào)難以實(shí)現(xiàn)但有著成功的可能，大部門核心層、各種政治力量可能會(huì)以威脅、命令、勸說等各種等級(jí)化的方式進(jìn)行介入，為網(wǎng)絡(luò)化協(xié)商的成功提供動(dòng)力［14］。第三，如果執(zhí)行權(quán)之間的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)調(diào)歸于失敗，此時(shí)等級(jí)制的關(guān)鍵性貢獻(xiàn)在于提供一種“第三方的能力”，在眾多的組織之間依據(jù)法律對(duì)特定的行為提出命令，形成“基于等級(jí)秩序一致性的協(xié)調(diào)”［15］。

在“作為網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)的等級(jí)結(jié)構(gòu)”中，各執(zhí)行局在“內(nèi)部等級(jí)”與“外部網(wǎng)絡(luò)”的交叉點(diǎn)上行使執(zhí)行權(quán)和執(zhí)行中的決策權(quán)。在內(nèi)部，各執(zhí)行局就執(zhí)行事務(wù)、執(zhí)行中的決策事務(wù)進(jìn)行著等級(jí)式的運(yùn)作。而在外部，各執(zhí)行局又需要加入到執(zhí)行局的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)化的協(xié)調(diào)機(jī)制與其他執(zhí)行局進(jìn)行溝通。

3.監(jiān)督權(quán)行使中的等級(jí)與網(wǎng)絡(luò)融合機(jī)制

大部門核心層、各種政治力量對(duì)執(zhí)行局的執(zhí)行權(quán)進(jìn)行監(jiān)督和控制。在“等級(jí)中的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)”“等級(jí)與網(wǎng)絡(luò)并存結(jié)構(gòu)”和“控制網(wǎng)絡(luò)的政治等級(jí)結(jié)構(gòu)”中，既存在著來自等級(jí)結(jié)構(gòu)自上而下的監(jiān)控，同時(shí)也存在著網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中橫向的權(quán)力監(jiān)控線。

第一，網(wǎng)絡(luò)化的績(jī)效監(jiān)控模式與等級(jí)制的合規(guī)監(jiān)控模式相融合。網(wǎng)絡(luò)化的監(jiān)控模式，主張大部門核心層、各種政治力量與執(zhí)行局之間平等的、橫向的監(jiān)控模式，采取以合同關(guān)系為基礎(chǔ)的結(jié)果控制、績(jī)效目標(biāo)控制等形式。另一方面，等級(jí)制所倡導(dǎo)的合規(guī)監(jiān)控模式也得到加強(qiáng)。例如：國(guó)家審計(jì)辦公室不僅進(jìn)行績(jī)效結(jié)果的審計(jì)，同時(shí)進(jìn)行“翻賬本”式的是否符合規(guī)定的審計(jì)。

第二，等級(jí)式的直接監(jiān)控與網(wǎng)絡(luò)化的非直接監(jiān)控相融合。執(zhí)行局之間橫向網(wǎng)絡(luò)化非直接監(jiān)控的新形式主要有：通過執(zhí)行局之間的競(jìng)賽和選擇進(jìn)行監(jiān)控的“公開競(jìng)爭(zhēng)”、通過群體影響來監(jiān)控個(gè)體行為的“相互牽制”、通過不可預(yù)期的過程或結(jié)果進(jìn)行監(jiān)控的“人為的隨機(jī)性”。這種橫向的、網(wǎng)絡(luò)化的非直接監(jiān)控往往與等級(jí)制直接監(jiān)控緊密融合在一起。等級(jí)化的直接監(jiān)控與公開競(jìng)爭(zhēng)的融合，體現(xiàn)為“正式的監(jiān)督者往往意在促進(jìn)官僚機(jī)構(gòu)內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)以及政府機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)”；等級(jí)化的直接監(jiān)控與相互牽制的融合，體現(xiàn)為“相互牽制這一做法會(huì)通過委員會(huì)或合議制納入正式的協(xié)商或群體決策體系”；等級(jí)化的直接監(jiān)控與人為隨機(jī)性的融合，重要例證就是將提前安排與臨時(shí)突擊檢查相融合的監(jiān)控方式［13］13－18。

4.三種權(quán)力行使中均有體現(xiàn)的等級(jí)與網(wǎng)絡(luò)融合機(jī)制

在“等級(jí)中的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)”與“等級(jí)與網(wǎng)絡(luò)并存結(jié)構(gòu)”這兩個(gè)需要大部門核心層與執(zhí)行權(quán)網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)的結(jié)構(gòu)中，有些等級(jí)與網(wǎng)絡(luò)相融合的機(jī)制往往廣泛應(yīng)用于三種權(quán)力行使的過程中。第一，將等級(jí)與網(wǎng)絡(luò)的不同策略，作為前后臺(tái)不同方式進(jìn)行使用。在前臺(tái)采取網(wǎng)絡(luò)方式，而在后臺(tái)使用等級(jí)化策略，反之亦然［14］。核心層采用明與暗、軟與硬兩種不同的手段，使自主權(quán)網(wǎng)絡(luò)始終處于等級(jí)制的陰影之下。第二，資源在等級(jí)與網(wǎng)絡(luò)之間的轉(zhuǎn)換與流動(dòng)機(jī)制。例如：“網(wǎng)絡(luò)必須將他們的發(fā)現(xiàn)、目標(biāo)共識(shí)和志向回饋給等級(jí)，并且產(chǎn)生必要的改變，以使改變成為不斷更新的等級(jí)的常態(tài)”［16］。第三，核心層對(duì)執(zhí)行局自主權(quán)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行干涉的其他機(jī)制。有幾種比較特殊情況應(yīng)當(dāng)注意：在執(zhí)行局自主權(quán)網(wǎng)絡(luò)中的某個(gè)執(zhí)行局試點(diǎn)成功以后，將政策或執(zhí)行要求為其他執(zhí)行局進(jìn)行設(shè)定；核心層用等級(jí)介入的方式，為執(zhí)行局自主權(quán)網(wǎng)絡(luò)設(shè)定將來的政策議程，待時(shí)機(jī)成熟之時(shí)由自主權(quán)網(wǎng)絡(luò)達(dá)成共識(shí)；核心層為執(zhí)行局設(shè)定政策或執(zhí)行要求之后，在一段時(shí)間內(nèi)執(zhí)行權(quán)網(wǎng)絡(luò)無法執(zhí)行，但在一段時(shí)間以后可能采取支持態(tài)度［14］。

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