■ 劉東超

美麗中國創(chuàng)新生態(tài)文明的制度體系

■ 劉東超

生活在一個美麗潔凈的國度是每個人的祈望，建設這樣的國度是政府和每個公民的責任。在十八大提出的“五位一體”社會主義建設總體布局的基礎上，十八屆三中全會對生態(tài)文明建設進行了系統(tǒng)具體的制度設計。這些設計之中包含著許多新的觀念、新的思想、新的舉措，其中最重要的是建設生態(tài)文明制度體系的制度創(chuàng)新。

我們需要關注且寄予較大希望的制度設計創(chuàng)新體現(xiàn)在三個方面。

第一，兩種考核導向的變化。

三中全會用極為精練的語言，闡明了政績考核標準的新安排。

（一）對限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核。這里考核的客體是急需生態(tài)保護的這些地區(qū)。多年來，GDP一直是各級政府工作的主要考核指標。2005年當時的國家環(huán)境保護總局和國家統(tǒng)計局曾經(jīng)在10個省市推行綠色GDP試點工作。所謂綠色GDP，也就是扣除自然資源耗減與環(huán)境污染損失價值后余下的國內(nèi)生產(chǎn)總值。但由于多種原因最終沒有全面鋪開。

從我國目前發(fā)展階段來看，GDP對于一個地區(qū)當然具有相當?shù)闹匾?，畢竟直接和這個地區(qū)的人民生活水平和收入聯(lián)系。但是，如果僅僅追求GDP的增速，極易造成環(huán)境的污染和生態(tài)的破壞，反過來又會降低人民生活質(zhì)量，甚至形成不可逆、不可治理的生態(tài)絕境。這在我國區(qū)域發(fā)展中存在許多例子。三中全會提出取消限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的一些縣生產(chǎn)總值的考核，無疑是一個巨大的歷史性進步，自然會改變這些地區(qū)發(fā)展方式的GDP增速導向，不僅可以減輕這些地區(qū)的生態(tài)壓力，而且可以使這些地區(qū)逐漸發(fā)揮出良好的生態(tài)功能。人們還期望，在條件成熟的情況下，應該將這一思路逐漸擴展至其他地區(qū)。

當然也會有人問，取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核導致當?shù)亟?jīng)濟下滑甚至生活水平下降怎么辦？在一些貧困縣這一問題可能更為突出。從短期來看，如果付出一定的經(jīng)濟代價較大地改善了當?shù)氐纳鷳B(tài)，應該是“物有所值”的一件好事。從長期來看，必須依靠發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟、低碳經(jīng)濟、綠色經(jīng)濟、循環(huán)經(jīng)濟才能從源頭上解決當?shù)氐陌l(fā)展問題，即在不破壞環(huán)境的情況下發(fā)展經(jīng)濟，改善人民生活。

（二）探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，對領導干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計。建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制。這里考核的客體是領導干部。在2013年6月全國組織工作會議上，習近平總書記指出：要改進對干部的考核方法手段，既看發(fā)展又看基礎，既看顯績又看潛績，把民生改善、社會進步、生態(tài)效益等指標和實績作為重要考核內(nèi)容，再也不能簡單以國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率來論英雄了。三中全會《決定》將總書記的這一思想具體化和制度化，明確提出要考核領導干部的生態(tài)建設職責。不僅要考察領導干部在任時所管自然資源資產(chǎn)的增減，而且，如果由于其決策損害了生態(tài)環(huán)境，不管這些危害什么時候發(fā)現(xiàn)，都會追究其責任。這就要求各級官員認真履行自己環(huán)境保護和自然資源資產(chǎn)增值的責任，杜絕以犧牲環(huán)境為代價來發(fā)展經(jīng)濟的做法。

在我國政府主導的發(fā)展方式中，這兩個變化的實質(zhì)就是通過改變考核評價體系來改變政績觀念，從而改變各地經(jīng)濟發(fā)展方式，減少資源消耗，降低環(huán)境損害，并逐漸走向生態(tài)恢復和平衡。

第二，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度和用途管制制度。

自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度是經(jīng)歷漫長歷史過程形成的一種權利規(guī)則體系，其中既有約定俗成的內(nèi)容，也有國家法律明確規(guī)定的內(nèi)容。

在今天我國社會主義市場經(jīng)濟建設和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級過程中，這套制度顯示出許多需要進一步完善和健全的地方。對此我國學術界已經(jīng)研究了多年，在上個世紀九十年代國家國有資產(chǎn)管理局也曾多次召開會議研討。在這樣的基礎上，三中全會提出完善這一制度的兩項工作。（一）統(tǒng)一確權登記。即依照法律、政策的規(guī)定，經(jīng)過申報、測算、登記等程序，確認自然資源的所有權、使用權和其他權利。在這個過程中，除了一系列法律規(guī)定可能需要有所修訂甚至重新制訂之外，還需要大量技術層面的工具創(chuàng)新和標準設計。由于歷史和現(xiàn)實的原因，一些自然資源作為資產(chǎn)在確權過程中可能會引發(fā)一些方面的爭奪，這是有必要未雨綢繆的，也預示著建立歸屬清晰、權責明確、監(jiān)管有效的產(chǎn)權制度是一項有難度的工作。（二）建立自然資源用途管制制度。這是以第一項制度作為基礎的。目前我國已經(jīng)具有了一批涉及用途管制的相關制度，比如《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》就將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類地區(qū)。在不同地區(qū)還有各種細類劃分并相應有各種管制措施。從功能上看，這些管制制度可以防止對自然資源各種各樣的濫用和浪費，起到較好的保護作用，推動我國經(jīng)濟的發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級。當然，其中還有諸多理論問題需要進一步梳理和詮釋。比如，產(chǎn)權主體對于經(jīng)濟效益最大化的追求和社會所需自然資源生態(tài)效益的矛盾如何化解和規(guī)定。再比如，自然資源的多重主體性及其權力如何劃分和落實。這些都是需要深入探討并逐步解決的。

第三，實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度。

資源有償使用指的是政府通過稅費等方式向資源開發(fā)使用者收取一定費用，生態(tài)補償指的是用經(jīng)濟手段調(diào)整、平衡生態(tài)環(huán)境相關者之間的利益關系，這二者都需要一套完整制度來予以保證。

三中全會確定其制度的基本原則便是“誰受益誰付費”、“誰污染誰付費”，這符合市場決定資源配置的市場經(jīng)濟一般規(guī)律，更與我國目前正在著力解決的市場體系不完善這一工作的基本要求相一致。實際上，這兩個方面的實踐工作在我國已經(jīng)進行了多年。這兩類制度在我國也存在多年，比如2004年財政部、國家林業(yè)局就印發(fā)過《中央森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》，2007年又進行了修訂，印發(fā)了《中央財政森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》。雖然當時給出的補償標準并不高，每畝森林僅有5元。但中央政府的制度指向是非常明確的。我國自20世紀九十年代就開始的退耕還林、退牧還草、生態(tài)移民等工作中，既有生態(tài)補償?shù)恼咭灿芯唧w的實踐。但是，從總體上看我國的這些做法還帶有明顯的部門色彩，可持續(xù)性和全面性都不夠。三中全會開啟了全面長遠的制度設計之門，也開啟了系統(tǒng)的、可持續(xù)的實踐之門。目前尚有非常復雜的許多理論問題和制度問題需要解決。比如，資源有償使用的法律體系如何構建，生態(tài)補償中各區(qū)域的差異性問題如何處置。應該說，對于這些問題的理論探索和實踐探索還需要一個較長的過程才能達到成熟。三中全會的相關安排為這種探索確定了基調(diào)和方向，也給出巨大的動力。

三中全會提出的建設生態(tài)文明的制度創(chuàng)新具備一定的實踐基礎和廣泛的民意基礎，是對中國特色社會主義制度建設的一種有力推進。我們需要群策群力解決其中的一些理論困惑問題和利益沖突問題，推動其具體落實，使之產(chǎn)生巨大的現(xiàn)實功效，促使我國生態(tài)文明建設邁上一個新臺階。

（作者為國家行政學院社會和文化教研部教授）