■ 特約記者 柏晶偉 金 驥 通訊員 蘇曉童

2014改革年:以改革統(tǒng)領(lǐng)全局

■ 特約記者 柏晶偉 金 驥 通訊員 蘇曉童

按照2013年末召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神，新的一年是貫徹落實(shí)三中全會(huì)精神、全面深化改革的第一年，改革任務(wù)重大而艱巨。為了幫助各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)全面準(zhǔn)確領(lǐng)會(huì)三中全會(huì)提出的新思想、新論斷、新舉措，推動(dòng)全黨全社會(huì)把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到全會(huì)精神和中央要求上來，加強(qiáng)學(xué)習(xí)，吃透精神，本刊特約記者近日采訪了北京大學(xué)國家發(fā)展研究院，請(qǐng)專家學(xué)者進(jìn)一步深入解讀三中全會(huì)《決定》精神。

六大創(chuàng)新亮點(diǎn)體現(xiàn)改革進(jìn)入新征程

北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授李玲女士在接受記者采訪時(shí)，從改革戰(zhàn)略和公共服務(wù)視角來分析十八屆三中全會(huì)《決定》精神。她認(rèn)為，這個(gè)《決定》是我國未來十年的改革藍(lán)圖，開啟了建設(shè)現(xiàn)代國家制度的新征程。

《決定》至少有八個(gè)方面的創(chuàng)新點(diǎn)。她認(rèn)為，創(chuàng)新之一是明確了改革的目標(biāo)和價(jià)值取向。十四屆三中全會(huì)集中于經(jīng)濟(jì)體制改革，目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制。在本次會(huì)議上，深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。對(duì)比來看，可以說，改革已從當(dāng)年的市場取向轉(zhuǎn)向國家治理取向。所要解決的就是這些年來國家宏觀治理能力不斷弱化、各方面改革碎片化和缺乏整體國家制度的問題，而且《決定》更明確提出“以促進(jìn)社會(huì)的公平正義、提高人民福祉為改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”，這就使改革有了明確的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

創(chuàng)新之二是提出“市場起決定性作用和政府更好發(fā)揮作用”。她認(rèn)為，近些年，出現(xiàn)了“地方政府公司化”現(xiàn)象，地方政府為了增大GDP，大舉招商、大拆大建，依靠行政力量推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)和兼并。本次提出“市場起決定性作用”，就是讓政府不再作為市場行為的推手。另一方面，本次提出政府更好發(fā)揮作用，實(shí)際上是拓展了政府行為的定位，政府的職責(zé)和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，保持公平競爭，加強(qiáng)市場監(jiān)督，維持市場秩序，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，彌補(bǔ)市場失靈，強(qiáng)化宏觀管理等。這體現(xiàn)了中國特色社會(huì)主義的優(yōu)勢(shì)，有兩只手，不是一只手。二者之間的有效合作才是正確的方向，而新的手段就是信息化手段，在信息平臺(tái)上未來的市場同現(xiàn)在的市場不是一個(gè)概念，而未來政府管理市場也不像現(xiàn)在進(jìn)行單純的行政審批，政府可以利用充分的信息制定好的規(guī)則，并充分注重參與者的個(gè)體差異，而非僵硬的指令經(jīng)濟(jì)。那將是一個(gè)個(gè)充滿活力又運(yùn)行有序的新型市場形態(tài)。

創(chuàng)新之三是清晰區(qū)分了五大改革的界限。她認(rèn)為，過去我們片面?zhèn)戎亟?jīng)濟(jì)改革，用經(jīng)濟(jì)改革的邏輯指導(dǎo)其他改革。本次會(huì)議一方面提出“市場起決定性作用”。另一方面不再把“市場經(jīng)濟(jì)”作為唯一的改革目標(biāo)，而是僅僅作為五大改革目標(biāo)之一。這五大改革包括經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革、文化體制改革、社會(huì)體制改革、生態(tài)文明體制改革。

創(chuàng)新之四是確定由中央而不是行政部門統(tǒng)籌五大改革。她認(rèn)為，建立中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，國務(wù)院各部門都是執(zhí)行者，體現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督分開。近些年，我國存在著國家利益部門化、部門利益?zhèn)€人化的現(xiàn)象，僅僅依靠行政部門推動(dòng)改革的力量有限。本次會(huì)議改變了改革的指揮部，加大了改革的推力。五大改革應(yīng)成為一個(gè)有機(jī)整體，由黨中央統(tǒng)籌改革有利于改革的協(xié)調(diào)推進(jìn)。比如深化經(jīng)濟(jì)體制改革要考慮社會(huì)影響，深化其他方面改革可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)改革，社會(huì)體制改革為政治體制改革奠定基礎(chǔ)。

創(chuàng)新之五是事權(quán)責(zé)任適度向中央集中。她表示，國防、外交、國家安全，關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)；部分社會(huì)保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)。目前醫(yī)療、教育等職責(zé)過于集中在基層，特別是集中在縣級(jí)，而每個(gè)縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和財(cái)政狀況完全不一樣，導(dǎo)致基本公共服務(wù)的差距非常大。事權(quán)責(zé)任適度向中央集中有利于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。

創(chuàng)新之六是進(jìn)一步提出協(xié)商民主。她認(rèn)為，協(xié)商民主是我國社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。本次會(huì)議提出，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題為內(nèi)容，在全社會(huì)開展廣泛協(xié)商，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施當(dāng)中。比如，像醫(yī)改這種重大的公共政策是通過廣泛匯集民意民智，協(xié)商制定。這樣能夠確保改革正確的價(jià)值取向，抵御特殊利益集團(tuán)的影響。

創(chuàng)新之七是設(shè)立國家安全委員會(huì)。她說，國家安全是最重要的公共產(chǎn)品之一，涉及每一個(gè)人的利益。設(shè)立國家安全委員會(huì)，有利于應(yīng)對(duì)方方面面的挑戰(zhàn)，比如全球化要求要素自由流動(dòng)帶來的挑戰(zhàn)。在此基礎(chǔ)上，還可以把安全的內(nèi)涵擴(kuò)展，包括意識(shí)形態(tài)安全、能源資產(chǎn)安全、產(chǎn)業(yè)安全、健康安全、文化安全等，從而促進(jìn)開放條件下對(duì)人、對(duì)社會(huì)、對(duì)自然的保護(hù)。

創(chuàng)新之八是強(qiáng)調(diào)改革方法采取頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過河相結(jié)合。她認(rèn)為，頂層設(shè)計(jì)是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的制度安排，中央確定目標(biāo)方向和原則方案。地方探索實(shí)際路徑作為一種自上而下、自下而上、允許試錯(cuò)、政府可控的中國式改革，既要中央政府把握方向和目標(biāo)，又充分發(fā)揮地方的積極性和創(chuàng)造性，因地制宜探索改革方法和路徑。

李玲教授特別強(qiáng)調(diào)，新的改革“新”就“新”在它的全面性、全局性和全民性。改革已從過去的碎片化、分權(quán)讓利轉(zhuǎn)向了綜合、整合、協(xié)作。她表示，新的改革帶來的挑戰(zhàn)也非常大，“分”是比較容易的，而“合”比較困難。其挑戰(zhàn)是配套方案如何制定以及如何落實(shí)，這就需要形成堅(jiān)強(qiáng)有力的改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，真正凝聚起全民的共識(shí)。

有效的市場和有為的政府

北京大學(xué)國家發(fā)展研究院名譽(yù)院長林毅夫教授在接受記者書面采訪時(shí)著重談到了三中全會(huì)《決定》提出的“正確處理好政府和市場的關(guān)系”這個(gè)問題。

他認(rèn)為，十八屆三中全會(huì)指出“市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府的作用”。市場從“基礎(chǔ)性作用”到“決定性作用”只是幾個(gè)字的改換，不過這充分體現(xiàn)了解放思想、實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)的精神，為進(jìn)一步持續(xù)健康發(fā)展中國經(jīng)濟(jì)，為中華民族偉大復(fù)興中國夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)，打下一個(gè)非常堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

林毅夫認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的本質(zhì)是技術(shù)的不斷創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)的不斷升級(jí)，發(fā)展中國家具有后發(fā)優(yōu)勢(shì)，可以引進(jìn)、消化、吸收發(fā)達(dá)國家的技術(shù)，從而技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)和成本比發(fā)達(dá)國家低很多，經(jīng)濟(jì)增長速度可以數(shù)倍于發(fā)達(dá)國家。從十九世紀(jì)中葉到現(xiàn)在，發(fā)達(dá)國家人均收入水平年均增長3%。一個(gè)發(fā)展中國家如果善于利用后發(fā)優(yōu)勢(shì)，經(jīng)濟(jì)增長速度可以達(dá)到8%～10%。

但他也認(rèn)為，從經(jīng)驗(yàn)事實(shí)來看，從二戰(zhàn)后到現(xiàn)在，全世界只有兩個(gè)經(jīng)濟(jì)體從低收入變成中等收入、然后進(jìn)入到高收入（臺(tái)灣與韓國），只有13個(gè)經(jīng)濟(jì)體從中等收入變成高收入，其中只有日本和亞洲“四小龍”，不是西歐周邊和發(fā)達(dá)國家原本差距不大的歐洲國家。絕大多數(shù)發(fā)展中國家長期陷在低收入或中等收入陷阱。其最主要原因就是沒有處理好政府和市場的關(guān)系。

林毅夫表示，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和轉(zhuǎn)型中既要有“有效的市場”，也要有“有為的政府”。為什么有效的市場很重要？他認(rèn)為，按照要素稟賦結(jié)構(gòu)所決定的比較優(yōu)勢(shì)來選擇技術(shù)、發(fā)展產(chǎn)業(yè)是一個(gè)國家在國內(nèi)、國際市場形成競爭優(yōu)勢(shì)的前提。企業(yè)追求的是利潤，只有在充分競爭、完善有效的市場體系之下形成的價(jià)格信號(hào)，才能使企業(yè)家按照當(dāng)時(shí)要素稟賦所決定的比較優(yōu)勢(shì)進(jìn)行技術(shù)、產(chǎn)業(yè)的選擇，從而使整個(gè)國家具有競爭優(yōu)勢(shì)。

為什么有為的政府也同樣重要？他認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一個(gè)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和制度結(jié)構(gòu)不斷變遷的過程，隨著技術(shù)不斷創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)不斷升級(jí)，基礎(chǔ)設(shè)施和上層制度安排也必須隨之不斷完善?；A(chǔ)設(shè)施和上層制度的完善不是一個(gè)企業(yè)家單獨(dú)能推動(dòng)的，必須要由政府發(fā)揮因勢(shì)利導(dǎo)的作用，來組織協(xié)調(diào)相關(guān)企業(yè)的投資或由政府自己提供這方面的完善。另外政府還需補(bǔ)償技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)過程中先行企業(yè)所面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，這樣技術(shù)和產(chǎn)業(yè)才能根據(jù)比較優(yōu)勢(shì)的變化不斷順利進(jìn)行創(chuàng)新和升級(jí)。所以，一個(gè)發(fā)展成功的國家必然是以市場經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，再加上一個(gè)有為的政府。

林毅夫指出，對(duì)于轉(zhuǎn)型中國家，有為的政府尤其重要。一方面，轉(zhuǎn)型中國家因?yàn)檫^去所采取的戰(zhàn)略，遺留了一批違反比較優(yōu)勢(shì)、沒有自生能力的資本密集型的大型企業(yè)。對(duì)這些企業(yè)的保護(hù)補(bǔ)貼不能一下完全取消，否則會(huì)帶來大規(guī)模破產(chǎn)、失業(yè)，造成社會(huì)和政治不穩(wěn)定，需要政府給予原有的產(chǎn)業(yè)一些轉(zhuǎn)型期的保護(hù)補(bǔ)貼。另一方面，轉(zhuǎn)型中國家由于過去政府將有限的資金投入去發(fā)展資本密集型產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施非常差，同時(shí)存在很多制度扭曲，需要政府解放思想、實(shí)事求是發(fā)揮積極作用去克服。

林毅夫說，黨的十八屆三中全會(huì)與時(shí)俱進(jìn)地強(qiáng)調(diào)市場在資源配置中起決定性作用，這就意味著需要消除對(duì)市場所遺留的一些干預(yù)，讓資源由市場進(jìn)行配置。這樣一方面能夠讓經(jīng)濟(jì)更好地按比較優(yōu)勢(shì)發(fā)展，另一方面可以解決改革開放以來遺留的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)問題。在這個(gè)過程中，政府更應(yīng)該發(fā)揮好的作用，保護(hù)產(chǎn)權(quán)，維持宏觀穩(wěn)定，克服市場失靈，因勢(shì)利導(dǎo)地推動(dòng)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、制度等結(jié)構(gòu)的變遷。

林毅夫樂觀地表示，如果能這樣做，中國經(jīng)濟(jì)就可以持續(xù)、穩(wěn)定、健康而且較快地發(fā)展，到2020年左右人均收入在2010年的水平上翻一番，加上人民幣升值很可能可以跨過高收入國家的門檻，達(dá)到人均收入12700美元，成為第二次世界大戰(zhàn)以后第三個(gè)從低收入變成中等收入再進(jìn)入到高收入的經(jīng)濟(jì)體，為中華民族偉大復(fù)興中國夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)邁出堅(jiān)強(qiáng)的歷史性一步。

發(fā)揮好財(cái)稅作為國家治理的基礎(chǔ)作用

北京大學(xué)國家發(fā)展研究院林雙林教授在接受記者采訪時(shí)著重談到了“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”這個(gè)新的提法。林教授表示，《決定》提出，“科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障”。這就把財(cái)稅改革提到一個(gè)很高的位置。

林教授說，過去的財(cái)稅制度主要是為政府提供運(yùn)轉(zhuǎn)資金，而現(xiàn)代財(cái)稅制度要能夠糾正市場失靈、重新分配收入、刺激勞動(dòng)和儲(chǔ)蓄的積極性, 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。他認(rèn)為，發(fā)展仍是解決我國所有問題的關(guān)鍵，經(jīng)濟(jì)建設(shè)仍是中心。因此，現(xiàn)代化的財(cái)稅制度必須有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

從財(cái)稅制度改革看，根據(jù)《決定》精神，下一步要著力加強(qiáng)稅制改革、調(diào)整好中央與地方關(guān)系和加快社會(huì)養(yǎng)老保障改革。

在稅制改革方面，林教授認(rèn)為，《決定》提出，要保持總稅負(fù)穩(wěn)定，保持中央財(cái)力穩(wěn)定，推進(jìn)增值稅改革，調(diào)整消費(fèi)稅征收范圍、環(huán)節(jié)、稅率，逐步提高直接稅比重，逐步建立綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制，加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革，加快資源稅改革，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅。我國現(xiàn)在的總稅負(fù)水平，即財(cái)政收入占GDP的比重大概是28%。其中稅收22.6%、社會(huì)保障5.6%。與1995年相比，稅收占比提高了12.3個(gè)百分點(diǎn)。這個(gè)水平與美國接近（美國2011年是29.8%），高于不少亞洲國家（比如新加坡、泰國、馬來西亞、越南等），大幅低于北歐發(fā)達(dá)國家。目前已經(jīng)開始從營業(yè)稅改為增值稅，新設(shè)了6%和11%的兩個(gè)增值稅稅率，并對(duì)小規(guī)模納稅人按照銷售額和3%的征收率計(jì)算征收。以后不再有營業(yè)稅，都是增值稅，增值稅在稅收收入中的比例將會(huì)更高。2012年稅收收入當(dāng)中，增值稅占26%，營業(yè)稅16%，消費(fèi)稅8%，扣除退稅之后進(jìn)口消費(fèi)稅和增值稅的總和為4%，上述間接稅合計(jì)54%。消費(fèi)稅改革方面，要把高耗能、高污染產(chǎn)品及部分高檔消費(fèi)品納入征收范圍，而把普通化妝品等商品從消費(fèi)稅中刪除。

在個(gè)人所得稅改革方面，林教授提出，主要在于對(duì)各種應(yīng)稅所得（如工薪收入、利息、股息、財(cái)產(chǎn)所得等）加強(qiáng)綜合征收。這種改革的優(yōu)點(diǎn)在于公平，但條件是納稅人納稅意識(shí)強(qiáng)、征管手段先進(jìn)。個(gè)人所得稅改革的出發(fā)點(diǎn)在于我國收入差距過大，需要調(diào)節(jié)收入分配。房地產(chǎn)稅屬于直接稅、財(cái)產(chǎn)稅，也很重要。美國20世紀(jì)初財(cái)產(chǎn)稅占政府收入的比重超過40%，在引入個(gè)人所得稅以后，個(gè)人所得稅的比重開始上漲，財(cái)產(chǎn)稅開始下降，但仍然是地方政府重要的財(cái)政收入來源。本次會(huì)議沒有直接提到資本利得稅、遺產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅等直接稅。

對(duì)于《決定》提出的“適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任”，林教授提出，這有利于理順中央和地方關(guān)系，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。他說，2012年我國中央政府的財(cái)政收入比重為47.9%（比美國還低），財(cái)政支出比重僅為14.9%（美國是57%），地方政府的財(cái)政收入比重為52.1%，財(cái)政支出比重高達(dá)85.1%。可見，中央政府直接做的事情比較少。地方財(cái)政收入中，來源于中央政府轉(zhuǎn)移支付的比重占到40%。相比之下，美國地方政府財(cái)政收入中，來源于中央政府轉(zhuǎn)移支付的比重大約為20%。他認(rèn)為，可以從以下幾個(gè)方面增加中央政府的支出：一是提供更多公共產(chǎn)品，滿足公眾需求，尤其是低收入者的需要；二是增加教育支出和醫(yī)療保障支出，積累人力資本，減輕貧困家庭負(fù)擔(dān)；三是增加環(huán)境保護(hù)支出，保護(hù)人民健康；四是增加社會(huì)福利支出，讓發(fā)展的成果惠及弱勢(shì)群體； 五是考慮以現(xiàn)金或購物券形式，增加對(duì)低收入者的直接補(bǔ)助。

對(duì)于《決定》提出的“建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度，實(shí)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”方面，林教授指出，這意味著在堅(jiān)持個(gè)人賬戶與社會(huì)統(tǒng)籌相結(jié)合的養(yǎng)老保障體系的前提下，要做實(shí)個(gè)人賬戶，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金賬戶收支平衡。他認(rèn)為，美國等發(fā)達(dá)國家不僅通過個(gè)人所得稅，還通過養(yǎng)老保障體系進(jìn)行個(gè)人收入再分配?；A(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌可以起到這樣的效果。

他認(rèn)為，《決定》提出要適時(shí)適當(dāng)降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率?，F(xiàn)在我國養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率是社會(huì)統(tǒng)籌賬戶占工資的20%，個(gè)人賬戶占工資的8%。美國的社會(huì)統(tǒng)籌賬戶繳費(fèi)率為工資的12.4%，目前有巨額資金積累。我國社會(huì)統(tǒng)籌賬戶繳費(fèi)率高于美國，但還有赤字和債務(wù)。這需要借鑒美國等國家的經(jīng)驗(yàn)。像《決定》提出要研究制定漸進(jìn)式延遲退休年齡政策。這方面其實(shí)在很多國家已經(jīng)開始做了。

林教授表示，三中全會(huì)《決定》為我國下一步財(cái)稅改革指明了大方向，提出了主要任務(wù)。但落實(shí)過程中還有許多細(xì)節(jié)性工作要做?？偲饋砜矗J(rèn)為，財(cái)稅體制不斷改革和完善，一方面會(huì)使更多的人享受改革發(fā)展的成果，另一方面也能提高經(jīng)濟(jì)效率，促使經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。