姚冬琴

20.7萬(wàn)億元！2013年12月30日，中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)政府性債務(wù)首次全面展示，成為近日公眾最為關(guān)注的話題之一。

其實(shí)，這個(gè)數(shù)據(jù)，國(guó)際社會(huì)也一直在等待。“2012年年底和2013年年初，一些國(guó)際組織對(duì)中國(guó)的債務(wù)問(wèn)題有各種各樣的預(yù)期，甚至有30萬(wàn)億乃至更高的數(shù)據(jù)。并且，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)還據(jù)此威脅降低中國(guó)主權(quán)債務(wù)評(píng)級(jí)?！比珖?guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任委員尹中卿表示，摸清債務(wù)底數(shù)不僅能夠?yàn)橹醒霙Q策提供依據(jù)，為確定新的方針政策提供基礎(chǔ)，還承擔(dān)了“解答疑問(wèn)”的任務(wù)，反擊唱衰中國(guó)的論調(diào)。

《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示，5萬(wàn)多名審計(jì)人員歷時(shí)兩月，審計(jì)了中國(guó)五級(jí)政府共計(jì)245.5萬(wàn)筆債務(wù)。截至2013年6月底，各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)20.7萬(wàn)億元。此外，各級(jí)政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2.9萬(wàn)億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)6.7萬(wàn)億元。從已支出的債務(wù)資金投向看，有86.77%用于市政建設(shè)、土地收儲(chǔ)、交通運(yùn)輸、保障性住房、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)等領(lǐng)域。

審計(jì)結(jié)果公布當(dāng)天，審計(jì)署新聞發(fā)言人陳塵肇答記者問(wèn)時(shí)說(shuō)：“從我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府性債務(wù)的現(xiàn)狀，以及資產(chǎn)與負(fù)債的相互關(guān)系看，我國(guó)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控?！钡牵瑢徲?jì)結(jié)果也顯示，“有的地方也存在一定的風(fēng)險(xiǎn)隱患”。

多位專家就《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》表示，雖然不必“談債色變”，但對(duì)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不能掉以輕心，應(yīng)密切監(jiān)控、完善管理制度，防范和化解潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展。

四大指標(biāo)顯示債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控

《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》回應(yīng)了此前公眾對(duì)政府性債務(wù)，尤其是地方債務(wù)的擔(dān)憂情緒，稱“債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控”。

陳塵肇表示，衡量政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)際上有通用的四大指標(biāo)，即負(fù)債率、政府外債占GDP的比率、債務(wù)率和逾期債務(wù)率。此次發(fā)布的審計(jì)公告顯示，我國(guó)政府性債務(wù)的這四項(xiàng)指標(biāo)，均處于國(guó)際通常使用的控制標(biāo)準(zhǔn)參考值范圍內(nèi)。

此外，從我國(guó)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平看，陳塵肇也強(qiáng)調(diào)，政府性債務(wù)是經(jīng)過(guò)多年形成的，債務(wù)余額也將在較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)逐漸償還。雖然當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度有所放緩，但仍將保持較高的增長(zhǎng)速度，平穩(wěn)較快的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)將為債務(wù)償還提供根本保障。

清華大學(xué)中國(guó)與世界經(jīng)濟(jì)研究中心主任李稻葵贊同政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控的判斷?！笆聦?shí)上，中國(guó)整體的債務(wù)問(wèn)題是不存在的，首先GDP增長(zhǎng)很快，其次就是國(guó)家舉債主要用于搞建設(shè)，而不是像發(fā)達(dá)國(guó)家搞福利。”李稻葵說(shuō)。

審計(jì)公告顯示，從已支出的債務(wù)資金投向看，有86.77%用于市政建設(shè)、土地收儲(chǔ)、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域。并且，已經(jīng)形成了大量與債務(wù)相對(duì)應(yīng)的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)作為償債保障。比如，用于土地收儲(chǔ)債務(wù)形成大量土地儲(chǔ)備資產(chǎn)，審計(jì)抽查的34個(gè)重點(diǎn)城市本級(jí)截至2013年6月底儲(chǔ)備土地16.02萬(wàn)公頃。

“我們?cè)诳吹秸詡鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控的同時(shí)，也要警惕債務(wù)管理中存在的一些突出問(wèn)題?！必?cái)政部財(cái)科所所長(zhǎng)賈康說(shuō)。

地方政府債務(wù)增長(zhǎng)較快，就是問(wèn)題之一。2011年，審計(jì)署曾對(duì)我國(guó)省、市、縣三級(jí)地方政府截至2010年年底的債務(wù)情況進(jìn)行過(guò)全面審計(jì)。與當(dāng)時(shí)的情況做比對(duì)，《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示，在兩年半的時(shí)間里，省、市、縣三級(jí)政府債務(wù)余額增加3.87萬(wàn)億元，年均增長(zhǎng)19.97%。其中，縣級(jí)政府增長(zhǎng)最快，年均增長(zhǎng)26.59%。

陳塵肇表示，近年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)快速發(fā)展，基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目建設(shè)需要大量資金投入，但由于財(cái)稅體制不完善，地方政府財(cái)力有限，普遍通過(guò)舉債彌補(bǔ)資金缺口，造成部分地方和行業(yè)債務(wù)增長(zhǎng)較快、債務(wù)負(fù)擔(dān)較重。

《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示，截至2012年年底，有3個(gè)省級(jí)、99個(gè)市級(jí)、195個(gè)縣級(jí)、3465個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%，也就是說(shuō)，它們的年末債務(wù)余額高于當(dāng)年的政府綜合財(cái)力。

北京大學(xué)光華管理學(xué)院院長(zhǎng)蔡洪濱表示：“政府債務(wù)總量可控，風(fēng)險(xiǎn)更多是在增長(zhǎng)速度和結(jié)構(gòu)上。從政府債務(wù)和金融產(chǎn)品、金融市場(chǎng)間的聯(lián)系來(lái)說(shuō)，要看到風(fēng)險(xiǎn)。”審計(jì)結(jié)果顯示，地方政府性債務(wù)資金的前三大來(lái)源分別是：銀行貸款、BT（建設(shè)—移交）、發(fā)行債券。政府債務(wù)如果形成風(fēng)險(xiǎn)，可能會(huì)傳導(dǎo)到金融領(lǐng)域。

此外，地方政府性債務(wù)對(duì)土地出讓收入的依賴程度較高，也容易形成局部風(fēng)險(xiǎn)。

這次對(duì)全國(guó)政府性債務(wù)的全面審計(jì)還發(fā)現(xiàn)一個(gè)突出現(xiàn)象，政府“或有債務(wù)”規(guī)模較大。也就是說(shuō)，政府承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，以及債務(wù)人償債困難時(shí)，政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)，這二者規(guī)模較大。

陳塵肇表示，未來(lái)，隨著改革深化，債務(wù)規(guī)模將得到有效控制，部分存量“或有債務(wù)”也可能逐步予以剝離。

審計(jì)署特約審計(jì)員、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君對(duì)此表示，要澄清政府間的債務(wù)責(zé)任，“中國(guó)地方債務(wù)的膨脹，估計(jì)70%以上的原因都是‘道德風(fēng)險(xiǎn)，地方政府會(huì)認(rèn)為中央最終會(huì)兜底，如果沒(méi)有這種債務(wù)責(zé)任的明確劃分，可能會(huì)給地方發(fā)出錯(cuò)誤信號(hào)，今后可能會(huì)越來(lái)越嚴(yán)重”。

要救火，更要從源頭防火

“在舉債過(guò)程中，不透明、違規(guī)違紀(jì)是值得重視的問(wèn)題?！币星湔f(shuō)。

根據(jù)現(xiàn)行《預(yù)算法》，地方政府不能直接負(fù)債，不能為債務(wù)提供擔(dān)保，不得發(fā)行地方政府債券。但地方政府紛紛通過(guò)成立融資平臺(tái)公司，繞過(guò)了法律規(guī)定，舉借了大量債務(wù)。

審計(jì)發(fā)現(xiàn)，部分地方違規(guī)通過(guò)BT、向非金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人借款等方式舉借債務(wù)，地方政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位違規(guī)提供擔(dān)保，融資平臺(tái)公司等單位違規(guī)發(fā)行債券的現(xiàn)象仍然存在。

2010年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》就提出：“只承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)且主要依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的融資平臺(tái)公司，今后不得再承擔(dān)融資任務(wù)?！钡@次審計(jì)發(fā)現(xiàn)，仍有533家此類融資平臺(tái)公司存在繼續(xù)融資行為。

審計(jì)甚至還發(fā)現(xiàn)，有些地方舉債“炒股”“炒樓”，違規(guī)將債務(wù)資金投入資本市場(chǎng)、房地產(chǎn)市場(chǎng)，用于修建樓堂館所。

“對(duì)局部地區(qū)不可避免出現(xiàn)的‘火災(zāi)，中央和國(guó)家必須要有一個(gè)‘救火機(jī)制，明確該誰(shuí)賠錢(qián)。”李稻葵說(shuō)。

陳塵肇表示，針對(duì)政府性債務(wù)管理現(xiàn)狀，審計(jì)機(jī)關(guān)已向有關(guān)部門(mén)和地方政府提出審計(jì)建議，包括建立規(guī)范的政府舉債融資機(jī)制、將地方政府性債務(wù)狀況納入領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)范圍、建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制等等。

中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議將“著力防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”作為2014年經(jīng)濟(jì)工作的六項(xiàng)主要任務(wù)之一。會(huì)議提出，要加強(qiáng)源頭規(guī)范，把地方政府性債務(wù)分門(mén)別類納入全口徑預(yù)算管理，嚴(yán)格政府舉債程序。

近日，中央組織部印發(fā)通知，明確規(guī)定把政府負(fù)債作為政績(jī)考核的重要指標(biāo)，強(qiáng)化任期內(nèi)舉債情況的考核、審計(jì)和責(zé)任追究，防止急于求成，以盲目舉債搞“政績(jī)工程”。

專家們還呼吁，應(yīng)盡快重啟《預(yù)算法》修訂，規(guī)范政府舉債機(jī)制。“以‘開(kāi)前門(mén)、挖明渠的方式，來(lái)推進(jìn)地方債務(wù)走上陽(yáng)光化的制度建設(shè)、機(jī)制轉(zhuǎn)換的軌道上來(lái)?！辟Z康說(shuō)。