邵文娟，劉曉梅，奚偉東

“農(nóng)民工”的概念2006年首次被寫入具有行政法規(guī)作用的文件，并指出：“農(nóng)民工”是我國(guó)改革開放和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中涌現(xiàn)的一支新型勞動(dòng)大軍。他們戶籍仍在農(nóng)村，主要從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，有的在農(nóng)閑季節(jié)外出務(wù)工、亦工亦農(nóng)，流動(dòng)性強(qiáng)；有的長(zhǎng)期在城市就業(yè)，已成為產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分。然而，2013年，半月談社情民意調(diào)查中心受國(guó)家發(fā)改委規(guī)劃司委托，對(duì)我國(guó)“城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的村莊變遷”現(xiàn)狀進(jìn)行了調(diào)查。調(diào)查顯示，60%以上農(nóng)村家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力進(jìn)城務(wù)工；農(nóng)民工的務(wù)工收入達(dá)到了其家庭年凈收入的77.26%，位居各項(xiàng)收入之首；然而近半進(jìn)城農(nóng)民工無(wú)社會(huì)保障；另外，農(nóng)民工選擇進(jìn)城落戶五大因素依次為：就業(yè)機(jī)會(huì)多（66.22%）、生活較舒適（59.12%）、子 女 教 育 好（56.76%）、工 作 掙 錢 多（53.04%）、醫(yī)療養(yǎng)老等福利好（41.22%）。由此可見，農(nóng)民工選擇落戶城鎮(zhèn)的主要目的是有一個(gè)能保證可持續(xù)生計(jì)的工作。同時(shí)，對(duì)生活舒適度、子女教育質(zhì)量、醫(yī)療養(yǎng)老等公共服務(wù)覆蓋等農(nóng)民工也比較重視。農(nóng)民工不僅僅關(guān)心就業(yè)，也看重與家庭生活質(zhì)量直接相關(guān)的公共服務(wù)因素?？墒?，我國(guó)現(xiàn)有大環(huán)境對(duì)農(nóng)民工這一群體來(lái)說(shuō)，不盡如人意。隨著城鎮(zhèn)化速度的加快，農(nóng)民工問(wèn)題越來(lái)越突出，急需有一個(gè)頂層設(shè)計(jì)來(lái)保障農(nóng)民工的權(quán)益。

一、農(nóng)民工及相關(guān)保障政策的特征

（一）農(nóng)民工的特征

第一，社會(huì)屬性的雙重性。具體體現(xiàn)在：首先，社會(huì)地位的雙重性。農(nóng)民工在原來(lái)的農(nóng)村中處于核心地位，在農(nóng)村中是處于主人地位的優(yōu)勢(shì)群體；而進(jìn)入城市后，優(yōu)越感逐漸減少，處于城市社會(huì)的底部，居于邊緣地位，變?yōu)槌鞘兄械娜鮿?shì)群體［1］。其次，社會(huì)身份的雙重性。農(nóng)民工雖然身處城市，但戶籍身份仍然是農(nóng)民，而因其大部分從事建筑、工業(yè)等繁重體力勞動(dòng)，職業(yè)身份上又屬于工人，使其具有農(nóng)民和工人的雙重身份。再次，社會(huì)生活的雙重性。農(nóng)民工由于從農(nóng)村轉(zhuǎn)入到城市，其居住既在城市又在農(nóng)村，對(duì)農(nóng)村和城市的生活都有一定的適應(yīng)和習(xí)慣。作為流動(dòng)人口最多，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)界限十分分明的中國(guó)，如何為這部分流動(dòng)著的農(nóng)民工建立社會(huì)保障制度，將成為政府急需解決的問(wèn)題。

第二，我國(guó)農(nóng)民工具有流動(dòng)性特征。我國(guó)當(dāng)前的農(nóng)民工仍然是職業(yè)與身份相分離、以城鄉(xiāng)之間的雙向流動(dòng)為主，即所謂的“亦工亦農(nóng)、亦城亦鄉(xiāng)”的“候鳥式”的流動(dòng)［2］。但近年來(lái)，農(nóng)民工的流動(dòng)就業(yè)呈現(xiàn)出一些新的特點(diǎn)，其中流動(dòng)形式已由過(guò)去的個(gè)體流動(dòng)為主逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)今的家庭式流動(dòng)和個(gè)體流動(dòng)并存。

（二）農(nóng)民工的相關(guān)保障政策特征

國(guó)家從2001年就開始陸續(xù)出臺(tái)了一系列關(guān)于農(nóng)民工的相關(guān)保障政策。從政策演變過(guò)程看，國(guó)家對(duì)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題是越來(lái)越重視，從最初的沒有專門的規(guī)定到2009年《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》（征求意見稿）的出臺(tái)，國(guó)家態(tài)度發(fā)生了根本性的改變，但是最終還是沒有出臺(tái)最終的政策，只是在“十二五”規(guī)劃中明確規(guī)定要把農(nóng)民工的養(yǎng)老保障作為重點(diǎn)，其方向是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

二、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的各地模式及比較

目前從各省市的相關(guān)規(guī)定和現(xiàn)行制度來(lái)看，農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式主要有幾種方式：第一種是將農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)融合到城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)中［3］，如深圳市；第二種是將農(nóng)民工納入到新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，大部分城市采用此做法［4］；第三種是對(duì)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行調(diào)整，變革成適合農(nóng)民工特點(diǎn)的變革式養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，如北京；第四種是采用商業(yè)保險(xiǎn)的模式，將農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)委托商業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)的模式，如上海。以深圳、北京、上海為例，各自的特點(diǎn)見表1。

表1 部分城市農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度比較

從整體上來(lái)看，這幾種模式存在如下幾個(gè)問(wèn)題：

第一，上海的農(nóng)民工綜合保險(xiǎn)，沒有設(shè)計(jì)專門的養(yǎng)老保險(xiǎn)，也就沒有養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶。而深圳和北京的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)都采取“統(tǒng)賬結(jié)合”模式，參保的農(nóng)民工個(gè)人都有專門的養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，一旦工作地點(diǎn)發(fā)生變化，農(nóng)民工所積累的養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶可以隨之轉(zhuǎn)移。不同地區(qū)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)的差異，為農(nóng)民工的自由流動(dòng)造成障礙，也使很多農(nóng)民工由于就業(yè)地點(diǎn)的變化，積累多年的養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶難以兌現(xiàn)。另外，農(nóng)民工就業(yè)地點(diǎn)的變化，不僅可能會(huì)使養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶難以兌現(xiàn)，連社會(huì)統(tǒng)籌部分也可能會(huì)得不到承認(rèn)。深圳市農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的領(lǐng)取資格只限定為本市繳費(fèi)滿15年，如果農(nóng)民工就業(yè)地點(diǎn)變換頻繁的，由于各地制度設(shè)計(jì)和規(guī)定的不同，導(dǎo)致享受不到養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。

第二，北京、上海、深圳的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度內(nèi)容差別大，難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的并軌。北京、上海、深圳的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)是具有典型代表意義的養(yǎng)老模式，但三者的規(guī)定無(wú)論是在繳費(fèi)方面，還是在養(yǎng)老金的領(lǐng)取方式和標(biāo)準(zhǔn)方面均存在著較大差別。首先，繳費(fèi)基數(shù)上，上海是以當(dāng)?shù)卦诼毬毠ぴ缕骄べY的一定比例為基數(shù)，北京是以當(dāng)?shù)氐淖畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)為基數(shù)，深圳是以農(nóng)民工的實(shí)際工資為基數(shù)；其次，繳費(fèi)比例上，深圳市的繳費(fèi)比例與北京相比略低一些；再次，養(yǎng)老金的發(fā)放上，大部分地區(qū)按月發(fā)放，而上海市則采取一次性發(fā)放的形式；最后，養(yǎng)老金的領(lǐng)取條件上，大部分地區(qū)對(duì)于沒有達(dá)到退休年齡的，采取一次性支付個(gè)人賬戶部分，而北京市則不允許一次性領(lǐng)取。因此，不同地區(qū)之間農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度內(nèi)容差別較大，不僅會(huì)阻礙流動(dòng)性較強(qiáng)的農(nóng)民工跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)，更不利于將來(lái)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的整合與并軌［5］。

第三，無(wú)論是北京、深圳，還是上海的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)都與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)存在區(qū)別，一定程度上加大了與城鎮(zhèn)制度的銜接難度，也阻礙了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的并軌。三種模式中，深圳的做法相對(duì)比較容易與企業(yè)養(yǎng)老制度銜接，但在領(lǐng)取資格和待遇方面也存在較大差距；北京的企業(yè)繳費(fèi)率和統(tǒng)賬結(jié)合的規(guī)模等方面與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)還有一定差別；而上海的做法較為獨(dú)特，與企業(yè)養(yǎng)老差別最大，是最不容易銜接的模式。

總之，我國(guó)目前還沒有頒布農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)性文件，地方農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策規(guī)定又千姿百態(tài)難以統(tǒng)一［6］。所以，如何整合農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，使農(nóng)民工養(yǎng)老權(quán)益得到保障，不僅是地方政府急需解決的問(wèn)題，更應(yīng)該站在全國(guó)的高度規(guī)劃農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)。

三、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問(wèn)題

（一）農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)不合理

隨著我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系的完善，農(nóng)民工可根據(jù)自身情況選擇加入城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)以及新農(nóng)保制度，但由于各個(gè)制度之間的內(nèi)容相差較大，使農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)也面臨諸多問(wèn)題。

1.農(nóng)民工繳費(fèi)壓力大

一方面，農(nóng)民工的收入水平低，如果按照深圳模式，將農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)按照城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)基數(shù)將給農(nóng)民工帶來(lái)巨大壓力；另一方面，農(nóng)民工的雇主大多屬于勞動(dòng)密集型企業(yè)，農(nóng)民工的數(shù)量較多，企業(yè)擔(dān)負(fù)的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)支出壓力也非常大［7］。

2.農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)比較困難

隨著2009年我國(guó)新農(nóng)保試點(diǎn)的實(shí)施，農(nóng)民工可以將原來(lái)參保的城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移到新農(nóng)保制度中。但由于部分地區(qū)尚未開展新農(nóng)保，難以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的對(duì)接，使回鄉(xiāng)的農(nóng)民工難以持續(xù)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，養(yǎng)老保障權(quán)益沒有得到合理保障。

3.繳費(fèi)期限過(guò)長(zhǎng)

我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的相關(guān)政策規(guī)定：參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的職工退出勞動(dòng)合同時(shí)可將保險(xiǎn)關(guān)系保留，也可終止保險(xiǎn)關(guān)系，將個(gè)人賬戶一次性返還給本人。但由于農(nóng)民工的工作具有較大的流動(dòng)性，避免不了要經(jīng)常變換工作地點(diǎn)，就業(yè)地點(diǎn)變更的同時(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系很難成功隨之轉(zhuǎn)移。造成農(nóng)民工重新就業(yè)時(shí)，又要重新參保，重新計(jì)算繳費(fèi)時(shí)間，導(dǎo)致大部分農(nóng)民工達(dá)不到領(lǐng)取養(yǎng)老金的資格，而喪失養(yǎng)老保障權(quán)益。

（二）參保人數(shù)少，覆蓋率低

根據(jù)《2009年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示：農(nóng)民工參加的“五險(xiǎn)”中，最高的為工傷保險(xiǎn)，比例為22.00%，其余的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)和生育保險(xiǎn)的比例分別為7.60%、12.20%、3.90%和2.30%?？梢?，大部分企業(yè)都沒有為所雇傭的農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)。另外，如表2所示，雖然農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保人數(shù)從2007年到2009年期間呈現(xiàn)出增長(zhǎng)趨勢(shì)，但增長(zhǎng)率不高，2009年的增長(zhǎng)率和覆蓋率僅維持10%左右。

表2 農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保情況

（三）農(nóng)民工退保率高

由于農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)各地區(qū)規(guī)定不同，一旦農(nóng)民工就業(yè)地點(diǎn)跨統(tǒng)籌地區(qū)變換時(shí)，農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的轉(zhuǎn)移將十分困難，參保年限的計(jì)算可能面臨從頭開始。所以，農(nóng)民工在變換就業(yè)城市的同時(shí)也意味著退保，導(dǎo)致農(nóng)民工的退保率居高不下。如深圳市2004年和2005年的年末，每天辦理退保的農(nóng)民工達(dá)到近3 000人，2007年時(shí)退保的農(nóng)民工比例高達(dá)17%。

（四）土地制度不完善

土地承包政策幾十年未變，土地的自由買賣和轉(zhuǎn)移尚未充分實(shí)現(xiàn)，使大部分農(nóng)民工都束縛在土地上，農(nóng)民工在農(nóng)忙季節(jié)不得不返鄉(xiāng)。因此，當(dāng)農(nóng)民工的就業(yè)單位不愿為其參保時(shí)，農(nóng)民工也不愿冒著失去工作的風(fēng)險(xiǎn)提出加入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的要求。迫使農(nóng)民工享受不到社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，只得依靠土地保障。這樣也使得有土地保障的農(nóng)民工對(duì)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極性下降，一定程度上阻礙了農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展。

（五）農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)呈現(xiàn)出地區(qū)差異

我國(guó)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的地區(qū)差異如表3所示，東部地區(qū)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋率明顯高于中、西部，相差近4個(gè)百分點(diǎn)。除養(yǎng)老保險(xiǎn)外的其他“四險(xiǎn)”同樣呈現(xiàn)出東高西低的特征，即東部地區(qū)農(nóng)民工的參保率是中、西部地區(qū)的2倍左右。另外，不同行業(yè)之間，農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保率也呈現(xiàn)出巨大差別。交通運(yùn)輸倉(cāng)儲(chǔ)和郵電業(yè)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保率最高，其次是制造業(yè)。

表3 農(nóng)民工在不同地區(qū)參加社會(huì)保險(xiǎn)的比例

四、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的對(duì)策和建議

“十二五”規(guī)劃中指出，我國(guó)社會(huì)保障體系中不夠完善問(wèn)題點(diǎn)之一就是城鄉(xiāng)間、不同群體間社會(huì)保障待遇差距仍然較大，矛盾比較突出；城鄉(xiāng)社會(huì)保障發(fā)展還不平衡，農(nóng)村地區(qū)明顯滯后。說(shuō)明這也是我國(guó)“十二五”時(shí)期社會(huì)保障的主要任務(wù)。為此，應(yīng)該加強(qiáng)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的整合。把城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)合二為一，變成城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)［8］。農(nóng)民工如果有固定工作，可以直接加入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，如果工作不穩(wěn)定，或者收入少，也可以加入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)?？傊?，農(nóng)民工要在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)中二者選一。即使離開工作地，也可以持續(xù)繳費(fèi)，至少繳費(fèi)15年，以獲取領(lǐng)取養(yǎng)老金資格為好。

［1］鄭秉文.中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告［R］.北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2012：217.

［2］馮菲菲，史春林.論農(nóng)民工思想觀念的嬗變［J］.東北師大學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2013（1）：14－17.

［3］張偉兵.城市農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策研究［M］.太原：山西人民出版社，2011：5.

［4］徐彤.中國(guó)農(nóng)民工社會(huì)保障的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)研究［D］.西北大學(xué)，2011：17.

［5］劉吉雙，衣保中.日本農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中的政府主導(dǎo)作用［J］.現(xiàn)代日本經(jīng)濟(jì)，2013（2）：73－80.

［6］鄭功成.中國(guó)社會(huì)保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略：養(yǎng)老保險(xiǎn)卷［M］.北京：人民出版社，2011：37.

［7］左停，周智煒.誰(shuí)來(lái)為流動(dòng)農(nóng)民工養(yǎng)老負(fù)責(zé)？——外出農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的制約因素分析［M］／／第九屆社會(huì)保障國(guó)際論壇摘要集.2013（8）：21.

［8］樊曉燕.論農(nóng)民工社會(huì)保障的公平理念［J］.生產(chǎn)力研究，2010（6）：40.