羅漢高（浙江農(nóng)林大學，浙江 杭州 311300）

關于“五水共治”的若干法律問題的思考

羅漢高
（浙江農(nóng)林大學，浙江 杭州 311300）

水的經(jīng)濟價值和生態(tài)價值對人類社會的發(fā)展起到了決定性的作用。隨著農(nóng)業(yè)發(fā)展和工業(yè)進步，水資源匱乏，生活用水不潔凈等引發(fā)的水危機已經(jīng)不斷地引發(fā)社會矛盾。為此浙江省提出了“治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水——‘五水共治’”的目標，明確了地方政府的責任與義務，但治理效果并不樂觀。環(huán)保法的修訂為“五水共治”提供了堅實的理論基礎，并從確立全流域綜合生態(tài)管理、建立水體保護的綜合協(xié)調機制等方面提出了浙江省水資源治理策略。

“五水共治”；水污染；綜合治理；法律問題

1 問題的提出：水危機現(xiàn)狀及其危害

水資源是經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和人民生活不可或缺的重要物質，是社會發(fā)展，工業(yè)進步的基本需求，但傳統(tǒng)工業(yè)化的進程已經(jīng)突破了水生態(tài)所能承載的底線，水危機一觸即發(fā)[1]。 《2013年中國環(huán)境狀況公報》顯示：全國水環(huán)境質量不容樂觀，就整個地表水而言，現(xiàn)在受到嚴重污染的劣V類水體所占比例為10%左右，河海流域劣V

類的比例甚至高達近四成。監(jiān)測數(shù)據(jù)表明，在4 778個地下水監(jiān)測點中，較差和極差水質的監(jiān)測點比例為59.6%；長江、黃河等10大水系的國控斷面中，9%的斷面為劣五類水質[2]，水危機迫在眉睫。

水治理開展十幾年，呈現(xiàn)出的卻是“越治理越污染”的尷尬局面——我國廢水排放總量從2001年的433億t到2012年的685億t，年均增長4.3%；化學需氧量（COD）排放總量由2001年的1 405萬t增加到2012年的2 424億t，年均增長6.6%[3]。近幾年浙江省對水環(huán)境的治理進行了全面系統(tǒng)的規(guī)劃。從浙江省2011—2013年的環(huán)境質量公報可以看出，水環(huán)境基本呈現(xiàn)穩(wěn)定狀態(tài)，并未取得較大改善（見表1）。為此，浙江省制定“五水共治”的政策方針，提倡全民治水，形成長效的法律機制以期改善浙江省水環(huán)境。

表1 2011—2013年浙江省水治理的基本現(xiàn)狀

2 “五水共治”內(nèi)涵之辨：何為“五水”？

浙江省經(jīng)濟發(fā)展多依靠豐富的水資源，伴隨著對GDP指數(shù)的狂熱追求，水環(huán)境負荷過重，整體生態(tài)嚴重失調。為此，浙江省委頒布了《全面深化改革再創(chuàng)體制機制新優(yōu)勢的決定》，明確提出“著眼于推動結構調整和產(chǎn)業(yè)升級，以治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水——‘五水共治’為突破口倒逼轉型升級，完善實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的體制機制?！盵4]將浙江省流域內(nèi)的污水、澇水、飲水等水資源問題概括為“五水”，統(tǒng)籌兼顧，分步實施治理。

由于農(nóng)業(yè)、漁業(yè)造成的面源污染和工業(yè)造成的點源污染難以控制，水污染控制、治理成為當務之急。“五水”治理，首先應對污水進行治理。但大力治理污染的同時，要防止片面的“污水共治”，需要同時兼顧洪水、供水、澇水、節(jié)水問題，確保依法治水的同時也保障民生?！拔逅仓巍本唧w計劃目標見表2。

表2 “五水共治”具體計劃目標

3 “五水共治”之冷觀察：以環(huán)境治理義務和責任為視角

3.1 浙江省地方政府層面：水治理的義務和責任主體

法是一門研究秩序規(guī)則的理論學科，通過規(guī)定人們的權利義務付諸實踐。浙江省依據(jù)《水法》 《水污染防治法》等上位法先后頒布實施了《浙江省飲用水水源保護條例》等規(guī)定，確保全省水資源保護、居民飲水供求有據(jù)可依，同時也完善了水資源管理的法律基礎。政府作為公權力的主體，在環(huán)境治理中理應是責任的主要承擔者。浙江省委、省政府高度重視水資源管理工作，在2011年《加快水利改革發(fā)展的實施意見》中，提出建立用水總量控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污以及水資源管理責任和考核等制度，明確了實施最嚴格水資源管理制度的方向[5]。

3.2 “五水共治”實施成效不容樂觀

雖然政府部門已積極開展了水治理工作，但從2012—2013年公布的環(huán)境狀況數(shù)據(jù)來看，2013年浙江省水質達標率較2012年下降0.5%（見表3），對比各地水域水質的調查評估結果（見表4），浙江省治水的成效并不樂觀，水資源遭受了持續(xù)的破壞，治理未達到預期的目標。

表3 浙江省2012—2013年水質達標情況

表4 浙江省2012—2013年主要水域的水質情況

浙江省2013—2014年上半年跨省行政區(qū)域河流交接斷面的水質情況（見表5）以及浙江省環(huán)保廳的最新調查數(shù)據(jù)顯示：2014年1～5月，全省145個跨行政區(qū)域河流交接斷面中，有83個斷面

滿足功能要求，達標率為57.2%。其中，I～III類水質斷面85個，占58.6%；IV類18個，占12.4%；V類11個，占7.6%；劣V類31個，占21.4%[6]，水質基本保持穩(wěn)定，并未有明顯改善。

表5 2013—2014年上半年浙江省設區(qū)市水質初步評價結果

4 “五水共治”之展望：建立依法治水、完善長效治水機制

4.1 新《環(huán)境保護法》為依法治水提供了堅實理論的基礎

浙江省不斷加大環(huán)境立法力度，為建立有效的制度框架提供了堅實的理論基礎。2014年4月24日全國人大常委會審議通過的《環(huán)境保護法》（修訂案）共有7章70條，幾乎每一章都有相應條款規(guī)定水環(huán)境保護問題，為“五水共治”提供了堅實的理論基礎和政策指導。如法規(guī)中第十六條第一款、第二十八條第二款、第三十二條、第四十二條第二款等。作為指導性條款，該法為浙江省水環(huán)境治理指明了方向，該法也為“五水共治”的有效貫徹打下牢固的基石。例如：“五水共治”提倡“河長制”，正是基于《環(huán)境保護法》中“地方各級人民政府應當對本轄區(qū)的環(huán)境質量負責”的要求，把地方黨政領導推到第一責任人的位置，在清晰責任邊界劃定的基礎上，建立系統(tǒng)化的協(xié)調機制，充分發(fā)揮了各職能部門的作用。

4.2 確立全流域綜合生態(tài)管理

浙江省一直很重視水污染的治理，將水治理的權利賦予多個部門管理——水利、環(huán)保、農(nóng)（漁）業(yè)、國土、林業(yè)等部門都是水污染防治和管理的法定職能部門，并按照各自的規(guī)劃、標準、方式針對水的某一類功能和價值采取各自分散的水污染防治和管理行動。例如，水利部門負責水量的管理，環(huán)保部門負責水質的管理。然而，僅從水資源單一價值的角度進行保護極易導致保護目標之間的沖突；各相關部門之間必然出現(xiàn)權力競爭關系，進而帶來管理上的不協(xié)同[7]。正如有研究表明水治理應從水量和水質兩方面著手，將二者進行統(tǒng)一管理，更有利于水資源的有效管理和利用[8]。

水生態(tài)系統(tǒng)是一個獨立而完備的生態(tài)體系。一方面，要關注自然水體的特征，另一方面也要基于保護地方民生的要求，注重宏觀綜合性和流域整體協(xié)調性，保證全流域綜合生態(tài)管理的穩(wěn)步推進。筆者認為，水環(huán)境治理要將水量、水質相結合就應將流域管理和區(qū)域管理相結合。浙江省施行“五水共治”，旨在五個方面一起抓，力求重點突破，更應對全流域進行綜合治理，協(xié)調好相關部門的職責，保證權限分明，責任到位。此外，強化跨行政區(qū)域的流域管理機構在水污染治理中的角色，也是水治理的重要一環(huán)。例如在新安江流域生態(tài)補償?shù)牡湫桶咐?，應該明確浙江省和安徽省水生態(tài)紅線的劃分，以及水生態(tài)的補償問題，以紅線限度作為標準，對水管理部門進行工作評估，構建責任追究制度，提高水環(huán)境改善績效。

4.3 建立水環(huán)境法律保護體系

為了貫徹新環(huán)保法的理念，浙江省必須通過構建完備的法律規(guī)范體系夯實環(huán)境保護基礎。筆者認為，水環(huán)境保護法律體系的構建可分為五個層次：第一層次，《環(huán)境保護法》作為基本的指導理念；第二層次，各市、地區(qū)根據(jù)特有的地域和水治理基本情況制定相應的法規(guī)、規(guī)章，包括建設計劃、生態(tài)補償規(guī)劃等，特別是應該著重關注農(nóng)村地區(qū)；當前各市已經(jīng)制定了《生態(tài)補償條例》，確保制定的《生態(tài)補償條例》與《環(huán)境保護法》 《水法》 《刑法》等法律法規(guī)中的相關制度銜接；第三層次，主要針對工業(yè)點源污染治理、農(nóng)業(yè)面源污染控制；第四層次，統(tǒng)籌經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護，將所屬責任具體分配，寫入相關法律；第五層次，具體實施階段，包括《水法》《水污染防治法》等單行法律的嚴格實施。

4.4 制定嚴格的環(huán)保標準保障水資源

日本將環(huán)境質量達標狀況作為評定政府政績的指標，成為“政務目標”[9]。此次，新修訂的環(huán)保法進一步細化了政府環(huán)境保護的責任。雖如此，由于水環(huán)境是一個生態(tài)體系的變量，筆者認為應該制定更為精密的標準來確保水治理的切實落實。根據(jù)浙江省的基本情況依照國家水質標準制定適合本地區(qū)的水質測量標準，建立適用于特定的不同用水目的的相關標準。

5 結語

“五水共治”是浙江省水體治理邁出的重要一步，是應對水危機的重要舉措，也是改變傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展模式的有力推動力。由于水體治理的復雜性和長期性，需要構建完善的法律制度以保證治水成效，確保政府、群眾等不同社會主體積極參與其中。以《環(huán)境保護法》為基礎，構建具有浙江省特色的水生態(tài)保護法律體系，同時建立嚴格的綜合流域管理體系和水資源標準指標，確?！拔逅币黄鹱ィ嬲龑崿F(xiàn)水體改善。

[1]李麗華.我國流域水污染研究綜述[J].中國環(huán)境管理干部學院學報，2008，18（2）：73-76.

[2]潘瑩.中國發(fā)布2013年環(huán)境狀況公報生態(tài)環(huán)境保護形式依然嚴峻[EB/OL].（2014-06-04）[2014-07-03].http：//www.chinadaily. com.cn/hqgj/jryw/2014-06-04/content_11789072.html.

[3]馬中，昌郭虎，周芳.改革水環(huán)境保護政策告別環(huán)境紅利時代[J].環(huán)境保護，2014（4）：22-25.

[4]范冰潔.中共浙江省委關于認真學習貫徹黨的十八屆三中全會精神全面深化改革再創(chuàng)體制機制新優(yōu)勢的決定[EB/OL].（2013-12-04）[2014-07-02].http：//www.hyxww.com/hyxww/system/2013/ 12/04/017392445_11.shtml.

[5]陳川.在全省水資源工作視頻會議上的講話[J].浙江水利科技, 2014（1）：3-6.

[6]浙江省環(huán)保廳.關于浙江省跨行政區(qū)域河流交接斷面2014年1-5月水質變化情況的通報[EB/OL](2014-06-03)[2014-07-09]. http：//www.zjepb.gov.cn/root14/xxgk/wlfz/jjdmkh/201406/t20140626 _305288.html.

[7]呂忠梅，張忠民.以分級分區(qū)為核心構建流域水污染防治新模式[J].環(huán)境保護，2103，41（15）：34-36.

[8]王慧敏，王圣，劉鋼.走出流域跨行政區(qū)水污染治理困境[N].中國環(huán)境報，2014-01-28（002）.

[9]李中英.日本水污染綜合治理的“五步曲”[J].浙江經(jīng)濟，2014 （5）：61.

（編輯：周利海）

Some Reflections about Government of＂The Five Water＂

Luo Hangao
（Zhejiang A&F University，Hangzhou Zhejiang 311300,China）

The water's economic value and ecological value are one of the most important decisive factors in human society.Along with the water problems,such as agricultural development,industrial progress,the scarcity of water resources and the unclean water crisis and so on,these phenomenon had constantly trigger lots of social contradictions.Therefore Zhejiang province put forward the objective of＂the government of five water＂,namely＂treating sewage,preventing flood,guarantee water supply,grasping water-saving",cleared the local government＇s responsibilities and obligations,but the effect of governance was not optimistic.The revision of Environmental Protection Law provided a solid theoretical basis for"the government of five water",and put forward a good governance strategy to establish the whole river basin＇s comprehensive ecological management mechanism and coordinating mechanism for water resources peotection in Zhejiang Province.

"the government of five water"；water pollution；comprehensive treatment；leagal issues

D912.6

A

1008-813X（2014）06-0010-04

2014-09-01

羅漢高（1989-），男，福建龍巖人，浙江農(nóng)林大學環(huán)境資源保護法學專業(yè)碩士研究生在讀，主要從事環(huán)境與資源保護法學、水法的研究。

10.13358 /j.issn.1008-813x.2014.06.04