（北京市動物衛(wèi)生監(jiān)督所，北京 100044）

北京市飼料監(jiān)督執(zhí)法工作探索

張寧寧，劉建華，戚融冰，張 梅，彭 紅

（北京市動物衛(wèi)生監(jiān)督所，北京 100044）

北京市飼料監(jiān)督執(zhí)法工作，借助獸醫(yī)體制改革和飼料行業(yè)法律法規(guī)修訂完善的契機，在執(zhí)法隊伍的構(gòu)建、工作機制的完善和監(jiān)管手段的創(chuàng)新等方面積累了經(jīng)驗，對當(dāng)前飼料行業(yè)管理和監(jiān)督執(zhí)法工作的現(xiàn)狀提供了借鑒。

：飼料；監(jiān)督；執(zhí)法；管理；北京

1 北京市飼料工業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

北京憑借得天獨厚的科技和人才資源優(yōu)勢、市場和區(qū)位條件優(yōu)勢、政策和資金支持優(yōu)勢，吸引了大批投資者，曾一度成為“飼料企業(yè)的天堂”。2007年初，北京市有飼料生產(chǎn)企業(yè)550家，中小型企業(yè)占總數(shù)的90%左右，規(guī)模和管理良莠不齊，年產(chǎn)量僅240余萬噸，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、產(chǎn)品技術(shù)含量低和質(zhì)量安全意識薄弱等問題較為普遍。

隨著法律法規(guī)的不斷完善、監(jiān)管體系的日益健全和監(jiān)督執(zhí)法力度的持續(xù)加強，北京市飼料行業(yè)的門檻逐步提高，將飼料生產(chǎn)、經(jīng)營和使用環(huán)節(jié)全部納入監(jiān)管。2013年底，北京市飼料生產(chǎn)企業(yè)減少至290余家、飼料經(jīng)營單位560余家，使用環(huán)節(jié)覆蓋的畜禽規(guī)模養(yǎng)殖場（小區(qū)）達(dá)2097家。在飼料生產(chǎn)企業(yè)數(shù)量大幅下降的同時，飼料年產(chǎn)量上升至320余萬噸，飼料行業(yè)集中度有所提高，綜合生產(chǎn)能力明顯增強，飼料產(chǎn)品抽檢合格率由2007年的95%穩(wěn)步上升至2013年的99%，建成了一批依托科研單位的科技研發(fā)型飼料企業(yè)、面向全國市場生產(chǎn)飼料添加劑及添加劑預(yù)混料的高端輻射型飼料企業(yè)和以畜禽養(yǎng)殖為主、兼營配合飼料生產(chǎn)的一體化畜牧飼料生產(chǎn)企業(yè)，初步形成了北京市飼料工業(yè)體系。

2 飼料監(jiān)管機構(gòu)

目前，北京市在飼料監(jiān)管方面已形成行政管理、監(jiān)督執(zhí)法和技術(shù)支撐三條主線。北京市農(nóng)業(yè)局依法負(fù)責(zé)飼料和飼料添加劑生產(chǎn)企業(yè)的行政審批、飼料行業(yè)的全面管理和組織飼料質(zhì)量安全監(jiān)測工作。北京市動物衛(wèi)生監(jiān)督所受市農(nóng)業(yè)局委托，承擔(dān)飼料行業(yè)相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的由省級畜牧獸醫(yī)行政管理部門承擔(dān)的監(jiān)督執(zhí)法職責(zé)，市區(qū)兩級從事飼料監(jiān)督執(zhí)法工作的約有百余人。北京市飼料監(jiān)察所承擔(dān)北京市飼料質(zhì)量安全檢測、飼料添加劑和添加劑預(yù)混合飼料批準(zhǔn)文號審批檢驗、飼料生產(chǎn)和經(jīng)營企業(yè)產(chǎn)品年檢備案檢驗及飼料標(biāo)準(zhǔn)的制定與修訂等工作。在區(qū)縣，除了未設(shè)置檢測機構(gòu)外，機構(gòu)設(shè)置基本與市級相同。

3 管理方式

3.1 工作機制

3.1.1 監(jiān)督執(zhí)法與行政管理相銜接。監(jiān)管執(zhí)法部

分，按照行政許可的要求，細(xì)化監(jiān)督執(zhí)法重點內(nèi)容，加強對獲證企業(yè)行政許可后的監(jiān)管；行政管理部分，將企業(yè)的日常監(jiān)管、風(fēng)險級別和違法行為等情況記錄、分級、建檔。通過參與現(xiàn)場驗收和專家評審，監(jiān)督執(zhí)法部分與行政主管部門建立信息互通機制。

3.1.2 監(jiān)督執(zhí)法與技術(shù)支撐相銜接。監(jiān)督執(zhí)法部分在與檢測機構(gòu)建立結(jié)果通報、風(fēng)險預(yù)警機制的同時，還從動物產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測結(jié)果的分析、預(yù)警入手，向前端追溯和排查。2013年，根據(jù)檢測機構(gòu)通報生鮮乳中黃曲霉毒素M1檢出值較高的情況，監(jiān)督執(zhí)法部分追溯和排查到兩家飼料生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)的飼料中黃曲霉毒素B1超標(biāo)，并予以立案查處。

3.1.3 監(jiān)督執(zhí)法區(qū)域間的銜接。飼料行業(yè)中生產(chǎn)企業(yè)注冊地和生產(chǎn)地分離、經(jīng)營企業(yè)注冊地和倉儲地分離的情況較為普遍。由于牽涉兩地，易出現(xiàn)監(jiān)管對象推諉扯皮、隱瞞真實生產(chǎn)經(jīng)營情況和不配合提供證據(jù)材料等問題。對此，監(jiān)督執(zhí)法部分重點推進(jìn)“異地同步監(jiān)管”工作模式，通過互通監(jiān)管信息、共享證據(jù)材料和聯(lián)合監(jiān)督執(zhí)法等措施，及時掌握監(jiān)管對象真實動態(tài)。近3年，查處跨區(qū)域案件9起，罰沒款85萬余元。

3.2 能力建設(shè)

3.2.1 執(zhí)法程序精細(xì)化。出版了《典型案例匯編》和《監(jiān)督技術(shù)規(guī)程》等書籍，內(nèi)容涵蓋飼料法律法規(guī)、經(jīng)典案例和執(zhí)法操作步驟，對監(jiān)管依據(jù)、執(zhí)法主體、標(biāo)準(zhǔn)程序和案件查辦等均有細(xì)致解讀，規(guī)范了執(zhí)法行為。

3.2.2 監(jiān)管內(nèi)容精細(xì)化。根據(jù)日常監(jiān)管狀況、行政處罰記錄和社會影響力等風(fēng)險因子，劃定和公布飼料行業(yè)“重點監(jiān)管企業(yè)名錄”，明確監(jiān)管次數(shù)、抽檢指標(biāo)、抽檢頻率，并實施動態(tài)調(diào)整，確保不失察不漏查。

3.2.3 考核指標(biāo)精細(xì)化。圍繞年度工作意見的貫徹落實，細(xì)化考核指標(biāo)，通過市級評查、區(qū)縣互查等方式，挖掘好的經(jīng)驗、推廣好的做法，推動考核指標(biāo)的落地。

通過能力建設(shè)的精細(xì)化管理，全市飼料監(jiān)督執(zhí)法案件從2009年的8起、2.4萬余元罰沒款上升到2013年的46起、136萬元罰沒款，多個案卷獲得農(nóng)業(yè)部或北京市優(yōu)秀案卷，未發(fā)生行政復(fù)議和行政訴訟，實現(xiàn)了案件數(shù)量和質(zhì)量的雙突破。

3.3 豐富執(zhí)法手段

3.3.1 宣傳培訓(xùn)，強化意識。通過簽訂責(zé)任書、承諾書和協(xié)議書的形式，履行監(jiān)管告知義務(wù)；通過發(fā)放法律法規(guī)匯編、入廠講解和指導(dǎo)，確保監(jiān)管對象知法、學(xué)法、懂法、守法；通過梳理、培訓(xùn)典型違法行為和風(fēng)險點，提示企業(yè)關(guān)注前車之鑒、做到“事前防范、排除隱患”。

3.3.2 優(yōu)化機制，科學(xué)抽檢。一方面，根據(jù)社會熱點、季節(jié)變換等因素，靈活調(diào)整檢測項目，保障抽檢工作的靶向性；另一方面，將受檢對象重點放在飼料經(jīng)營環(huán)節(jié)，避免飼料生產(chǎn)企業(yè)事先準(zhǔn)備好產(chǎn)品應(yīng)付抽檢，保障抽檢工作的真實性；三是將樣品信息全部屏蔽后，送往第三方檢測機構(gòu)，實現(xiàn)“抽檢分離、盲樣檢測”，保障抽檢工作的公正性。近三年，共監(jiān)督抽檢飼料樣品4600余份，依法處理飼料質(zhì)量不合格案件33起。

3.3.3 發(fā)掘線索，全程追溯。一是依托農(nóng)業(yè)部和相關(guān)省市檢測機構(gòu)的通報，在查處本市飼料生產(chǎn)企業(yè)不合格產(chǎn)品的同時，高度關(guān)注外省市不合格產(chǎn)品銷入情況，追溯到相關(guān)經(jīng)營和使用單位，及時消除危害；二是加強與動物衛(wèi)生、獸藥監(jiān)督等環(huán)節(jié)的執(zhí)法協(xié)作，根據(jù)養(yǎng)殖、動物診療和獸藥經(jīng)營等環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)的線索，追溯到飼料生產(chǎn)環(huán)節(jié)，規(guī)范生產(chǎn)行為。

3.3.4 關(guān)注熱點，把握重點。第一，通過關(guān)注新聞媒體、行業(yè)期刊，以及與從業(yè)人員座談?wù){(diào)研等方式，及時了解行業(yè)熱點和“潛規(guī)則”。比如，從“黃浦江上游水域漂浮死豬”事件和“鎘大米”事件，聯(lián)想到飼料中可能會發(fā)生砷、鎘等重金屬超標(biāo)的情況，在北京市開展了專項的監(jiān)督抽檢工作，打擊了數(shù)起違禁添加行為。第二，細(xì)致研究、分析即將實施的法律、法規(guī)和規(guī)章文件的新要求、新變化，確定下一階段的工作重點。近期，根據(jù)2014年7月1日起施行的《飼料標(biāo)簽》（GB10648—2013）規(guī)定的標(biāo)簽標(biāo)示的基本規(guī)則、基本內(nèi)容和基本要求，梳理出38項新要求，指導(dǎo)全市開展標(biāo)簽大檢查行動。三是針對日常監(jiān)督執(zhí)法和案件查辦過程中發(fā)現(xiàn)

的個性和共性問題，及時梳理、總結(jié)典型違法行為和重點打擊內(nèi)容，在全市開展“綠劍行動”等專項整治行動，維護(hù)市場秩序。

3.4 管理創(chuàng)新

3.4.1 監(jiān)管與服務(wù)理念的推進(jìn)。在日常監(jiān)管中，寓服務(wù)于管理之中、在管理中體現(xiàn)服務(wù)。一是在查處違法行為的同時，前往相關(guān)企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)研、座談交流，分析違法原因、查堵漏洞；二是結(jié)合日常監(jiān)管，對即將施行的法律法規(guī)實施倒計時提醒服務(wù)，指導(dǎo)、幫助企業(yè)合理安排生產(chǎn)計劃，不影響正常生產(chǎn)。

3.4.2 案件查辦模式的變化。在大（要）案和疑難案件的查辦過程中，改變市級包辦的方式，將案件的查辦權(quán)交給區(qū)縣，市級成立專門的指導(dǎo)小組，對整個案件的進(jìn)展、細(xì)節(jié)和合法性進(jìn)行把關(guān)，分擔(dān)區(qū)縣的壓力和難題，消除辦案人員的顧慮，幫助區(qū)縣建立起承辦大（要）案和疑難案件的自信心，實現(xiàn)由“要我辦”到“我要辦”的重大轉(zhuǎn)變。

近3年，隨著“市級指導(dǎo)、轄區(qū)主責(zé)”的監(jiān)管理念有效推進(jìn)，多個區(qū)縣查辦案件數(shù)量實現(xiàn)零的突破，罰沒款超十萬元的案件5起，全市查辦案件111起，涵蓋無證生產(chǎn)、經(jīng)營質(zhì)量不合格飼料等18種違法行為類型（表1），罰沒款超420余萬元。

4 反思

現(xiàn)階段整個飼料行業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正處于升級調(diào)整期，相關(guān)環(huán)節(jié)的監(jiān)督執(zhí)法措施和制度仍須強化和完善。

4.1 飼料產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、產(chǎn)能過剩的情況仍舊存在

2013年，對全市125家飼料生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)狀進(jìn)行了調(diào)研，結(jié)果表明：64.8%的中小型生產(chǎn)企業(yè)，產(chǎn)量僅占總產(chǎn)量的9.27%，開工率低的問題較為普遍，個別生產(chǎn)企業(yè)甚至1年未進(jìn)行生產(chǎn)，產(chǎn)能極大浪費。家族式的經(jīng)營理念、小額訂單的生產(chǎn)模式、經(jīng)驗式的質(zhì)量安全管理、簡陋的廠房和老舊的設(shè)備等，為飼料質(zhì)量安全造成了隱患和風(fēng)險。

4.2 飼料經(jīng)營單位底數(shù)難以全面掌握

作為首都，北京的品牌和政策優(yōu)勢，吸引了許多飼料貿(mào)易經(jīng)營者，他們大多分布于繁華地段、高檔寫字樓中，不宜發(fā)現(xiàn)并開展監(jiān)管，長期從事大宗原料、進(jìn)口飼料添加劑和進(jìn)口寵物食品等貿(mào)易活動，多數(shù)不設(shè)庫房、不查驗質(zhì)量證明文件，聯(lián)系好買家和賣家，從中賺取差價，讓非法廠家、違禁物質(zhì)和不合格產(chǎn)品有了可乘之機，也給飼料和動物源性食品的質(zhì)量安全造成了極大隱患。近年，北京市也查辦了數(shù)起案件，但基本上都源于群眾舉報或市場抽

樣檢測。

表1北京市2011—2013年飼料監(jiān)督執(zhí)法查辦主要違法案件類型（單位：起）

4.3 飼料使用環(huán)節(jié)養(yǎng)殖場（戶）自配料質(zhì)量安全風(fēng)險較大

商品飼料質(zhì)量有保障，主要的風(fēng)險點在于養(yǎng)殖場（戶）使用的自配料。我國養(yǎng)殖者整體素質(zhì)不高、看中既得利益、維權(quán)意識差，容易輕信“高銅”“有機砷”等物質(zhì)的抗病、促生長作用，再加上飼喂后確實能夠產(chǎn)生“黑便”“皮紅毛亮”等假象，便鋌而走險，購買和使用所謂的“料精”，又不索要和妥善保存相關(guān)票據(jù)，飼喂后一旦發(fā)生不良反應(yīng)，往往既不能獲得相應(yīng)賠償，也不能為執(zhí)法部門提供有價值的證據(jù)材料和線索。

5 建議

5.1 飼料產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)需優(yōu)化調(diào)整

結(jié)合農(nóng)業(yè)部“十二五”飼料工業(yè)發(fā)展的總體布局，可從以下方面入手：一是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。借國家對飼料行業(yè)提高門檻的機會，讓規(guī)模小、管理亂、質(zhì)量差的中小型企業(yè)逐步退出，支持基礎(chǔ)較好的中小型企業(yè)轉(zhuǎn)向上下游相關(guān)的行業(yè)，如飼料經(jīng)營或養(yǎng)殖等，鼓勵有實力的中小型生產(chǎn)企業(yè)轉(zhuǎn)型、重組，整合建立集團(tuán)或產(chǎn)業(yè)鏈模式，提高行業(yè)集中度。同時，將附加值較低的濃縮、配合飼料生產(chǎn)逐步轉(zhuǎn)移到北京周邊區(qū)域，保留、支持開發(fā)和迅速轉(zhuǎn)化優(yōu)質(zhì)安全高效飼料產(chǎn)品，形成以飼料添加劑、添加劑預(yù)混合飼料的高新技術(shù)企業(yè)為核心的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。二是建立健全飼料生產(chǎn)企業(yè)退出機制。公開行政許可信息，深化行政許可與行政執(zhí)法銜接機制，對存在獲得許可后生產(chǎn)條件發(fā)生改變、租（借）儀器設(shè)備（檢化驗人員）弄虛作假騙取行政許可、質(zhì)量安全控制措施執(zhí)行不到位或生產(chǎn)工藝與生產(chǎn)設(shè)備的先進(jìn)程度和技術(shù)水平不匹配等情況的企業(yè)，嚴(yán)格依法給予責(zé)令停產(chǎn)、限期整改、直至吊銷許可證的行政處罰。三是完善“黑名單”制度。對有過違法行為記錄的、質(zhì)量安全監(jiān)測結(jié)果不合格被通報的和屢教不改的企業(yè)，一律納入重點監(jiān)管，加強日常監(jiān)管力度、加大抽檢頻次，使其規(guī)范生產(chǎn)行為，不敢觸碰質(zhì)量安全的“紅線”。

5.2 飼料經(jīng)營環(huán)節(jié)需納入監(jiān)管

針對摸清監(jiān)管對象底數(shù)，可采取以下三種方式：一是聯(lián)合工商等部門，獲取從事飼料經(jīng)營單位的信息，開展實地排查工作。該方式工作量雖大、但數(shù)據(jù)較為真實、全面；二是走訪飼料生產(chǎn)企業(yè)、使用者和已經(jīng)納入監(jiān)管的經(jīng)營單位，了解、掌握其上下游貿(mào)易情況，追溯到經(jīng)營單位，逐步納入監(jiān)管。該方式工作量大、耗時長，且需要走訪者積極配合；三是尋求農(nóng)業(yè)部的幫助，提供進(jìn)口飼料代理單位的信息，核實后納入監(jiān)管。該方式獲得的數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、但覆蓋面小。以上三種方式可以根據(jù)實際情況，綜合運用。

監(jiān)管方面，可采取以下措施：一是從法律法規(guī)和專業(yè)知識的角度，強化經(jīng)營者的法律意識和責(zé)任意識，使其能夠辨別合法廠家、識別合法產(chǎn)品，依法開展經(jīng)營活動；二是建立跨省協(xié)作機制，多數(shù)貿(mào)易公司的庫房設(shè)立在天津、青島等港口城市，可以聯(lián)合相關(guān)省市的飼料監(jiān)管部門，督促貿(mào)易公司履行查驗義務(wù)，同時，對庫存產(chǎn)品不定期進(jìn)行官方抽檢，確保產(chǎn)品質(zhì)量；三是針對實體經(jīng)營，重點打擊“前店后廠”的經(jīng)營模式和搭送不明物質(zhì)、藥物的行為。

5.3 飼料使用環(huán)節(jié)需加強引導(dǎo)和監(jiān)測

目前，農(nóng)業(yè)部有關(guān)自配料的管理辦法尚未出臺，可以加強如下工作：一是宣傳普及科學(xué)的飼養(yǎng)方法、法律法規(guī)禁用的藥物和物質(zhì)，由于大多數(shù)養(yǎng)殖戶文化水平不高，文字材料不能達(dá)到很好的宣教效果，所以應(yīng)該仿照“田間學(xué)校”的模式，去現(xiàn)場講解、培訓(xùn)、指導(dǎo)如何選擇和加工飼料、怎樣鑒別非法的飼料和物質(zhì)以及維權(quán)途徑；二是加強日常巡查，發(fā)現(xiàn)有使用非法飼料產(chǎn)品或違禁添加物質(zhì)行為時，應(yīng)及時制止、調(diào)查取證，并開展追溯，從源頭打擊違法行為；三是加大自配料的抽檢頻次，重點檢測“銅”“砷”等限制性、違禁添加物質(zhì)，做到早發(fā)現(xiàn)、快處理。

Analysis of Feed Supervision Work in Beijing

Zhang Ningning，Liu Jianhua，Qi Rongbing，Zhang Mei，Peng Hong

（Beijing Animal Health Supervision Institute，Beijing 100044）

With the veterinary system reformation and the feed industry rule and regulation revision and perfection，feed supervision work in Beijing lasted for 7 years，gaining rich experiences in team-construction，mechanismimprovement and supervision method innovation and providing useful

for the feed industry management，supervision and law-enforcement.

feed；supervision；law-enforcement；Beijing

S851.33

C

1005-944X（2014）12-0033-04