慕壽成

（中國社會科學(xué)院 研究生院，北京102488）

政府信息公開目錄的完善
——以目錄檢索為視角

慕壽成

（中國社會科學(xué)院 研究生院，北京102488）

當(dāng)前，政府部門對政府信息公開目錄建設(shè)缺乏重視，目錄檢索作為政府信息公開目錄的重要組成部分，其建設(shè)缺乏規(guī)范性。在檢索的有效性、核心元數(shù)據(jù)、目錄檢索方式、二次檢索等方面存在的問題阻礙了政府信息公開目錄作用的充分發(fā)揮。對此，在解決好上述問題的同時(shí)還應(yīng)具備創(chuàng)新意識，增加目錄檢索的功能，如增加檢索的記憶功能、提示功能等。有效、規(guī)范、創(chuàng)新的目錄檢索對于健全政府信息公開目錄，促進(jìn)政府信息公開，建設(shè)陽光政府具有重要意義。

目錄檢索；政府信息公開目錄；核心元數(shù)據(jù)

一、目錄檢索概述

根據(jù)《政府信息公開條例》第4條的規(guī)定，各級人民政府及縣級以上人民政府部門應(yīng)當(dāng)建立健全本行政機(jī)關(guān)的政府信息公開工作制度，并指定機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本行政機(jī)構(gòu)政府信息公開的日常工作。政府信息公開工作機(jī)構(gòu)的具體職責(zé)之一就是組織編制本行政機(jī)關(guān)的政府信息公開目錄。目錄檢索是一種政府信息公開目錄的檢索工具，它可以幫助公眾了解政府公開的信息，其檢索范圍是整個(gè)政府信息公開目錄。隨著陽光政府建設(shè)的推進(jìn)，政府信息公開扮演著越來越重要的角色。目錄檢索是否有效、規(guī)范，對政府信息公開的效果有著重要影響。

（一）目錄檢索的定位

政府信息公開目錄系統(tǒng)主要由管理子系統(tǒng)和服務(wù)子系統(tǒng)兩部分構(gòu)成，目錄檢索則屬于服務(wù)子系統(tǒng)。服務(wù)子系統(tǒng)主要是通過互聯(lián)網(wǎng)提供政府信息的檢索、分類導(dǎo)航、信息展現(xiàn)、下載打印等服務(wù)，使公眾能快速、便捷地查閱、獲取政府信息。目錄檢索類似于百度的搜索引擎，可以幫助公眾在政府信息公開目錄中查找自己所需的信息。

（二）核心元數(shù)據(jù)

核心元數(shù)據(jù)是描述政府公開信息特征的基本屬性的集合，適用于政府信息公開目錄的編目、建庫、發(fā)布和查詢。核心元數(shù)據(jù)對于目錄檢索具有重要意義。目錄檢索中高級檢索的檢索項(xiàng)由核心元數(shù)據(jù)組成，高級檢索支持多個(gè)核心元數(shù)據(jù)組合檢索。部分核心元數(shù)據(jù)也是目錄檢索中簡單檢索的檢索項(xiàng)，但簡單檢索不支持組合檢索。核心元數(shù)據(jù)是公眾運(yùn)用目錄檢索有效查詢政府信息的關(guān)鍵。

根據(jù)2009年國務(wù)院辦公廳秘書局編制的《政府信息公開目錄系統(tǒng)實(shí)施指引（試行）》（以下簡稱《實(shí)施指引》）的規(guī)定，核心元數(shù)據(jù)共有14個(gè)，其中有6個(gè)必選項(xiàng)（索引號、名稱、生成日期、發(fā)布機(jī)構(gòu)、信息分類、著錄日期）；3個(gè)條件必選項(xiàng)（文號、關(guān)鍵詞、語種）；5個(gè)可選項(xiàng)（內(nèi)容概述、有效期、相關(guān)信息、在線鏈接地址、信息格式）。其中，在線鏈接地址、著錄日期兩種核心元數(shù)據(jù)一般不作為檢索項(xiàng)。因此，在檢索項(xiàng)中，真正的核心元數(shù)據(jù)只有12個(gè)，必選項(xiàng)有5個(gè)，條件必選項(xiàng)有3個(gè)，可選的核心元數(shù)據(jù)有4個(gè)。

（三）目錄檢索的方式

根據(jù)《實(shí)施指引》的規(guī)定，目錄檢索一般應(yīng)提供簡單檢索和高級檢索兩種檢索方式。

1.簡單檢索支持任意詞組的查詢。在具體的目錄檢索中，一般簡單檢索中的任意詞組也可以是核心元數(shù)據(jù)，如名稱、關(guān)鍵字，索引號等，但是像生成日期、信息格式這樣的核心元數(shù)據(jù)不能在簡單檢索中使用。簡單檢索的特點(diǎn)在于簡便易操作，輸入任意詞組就能夠查詢，但是檢索結(jié)果比較模糊。

2.高級檢索支持核心元數(shù)據(jù)的組合查詢。高級檢索為公眾檢索信息提供了多種核心元數(shù)據(jù)的選擇，并且這些信息可以任意組合在一起檢索，使得檢索結(jié)果更加清晰、準(zhǔn)確。例如，在政府信息公開目錄中查詢《關(guān)于XX的通知》，如果只用生成日期這一個(gè)核心元數(shù)據(jù)查詢，那么可能會將這一天發(fā)布的政府信息都檢索出來；如果將生成日期和名稱或者索引號組合在一起檢索，就能準(zhǔn)確地找出所需信息。

（四）設(shè)置政府信息公開目錄檢索的意義

1.目錄檢索有利于陽光政府建設(shè)。陽光政府就是透明的政府、溫暖的政府。透明，決定了政府必須實(shí)行信息公開。政府信息公開目錄是政府信息公開的平臺。目錄檢索能夠幫助公眾高效地查詢所需的政府信息。溫暖，決定了政府必須更加注重以人為本，建設(shè)服務(wù)型政府。在政府信息公開目錄中配備高效的檢索功能就是為了更好地服務(wù)公眾，方便公眾快捷地獲取有效的政府信息。

2.目錄檢索的存在是對公眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的尊重與保障。政府每日需要公開大量信息，一些政府的信息公開目錄編制工作不理想，信息分類不科學(xué)，這使得公眾查找信息比較困難。即使對公開信息進(jìn)行了科學(xué)的分類，一些公眾由于自身的局限也無法獲取有效信息。目錄檢索簡單易操作，能夠使公眾準(zhǔn)確、迅速地查找和了解政府信息，及時(shí)對政府工作進(jìn)行監(jiān)督，使群眾監(jiān)督真正落到實(shí)處。

（五）研究目錄檢索建設(shè)情況的方法

根據(jù)《實(shí)施指引》對政府信息公開目錄中信息檢索功能的要求來設(shè)計(jì)調(diào)研指標(biāo)。調(diào)研涉及政府信息公開目錄提供的檢索方式、檢索有效性、檢索是否支持在結(jié)果中二次檢索以及12種核心元數(shù)據(jù)在高級檢索中的出現(xiàn)頻率。

本次在調(diào)研對象的選擇上參考了2014年《法治藍(lán)皮書》中《中國政府透明度指數(shù)報(bào)告》的調(diào)研對象，對54個(gè)國務(wù)院部門（22個(gè)國務(wù)院組成部門、29個(gè)國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、3個(gè)國務(wù)院直屬事業(yè)單位），31個(gè)省政府，49個(gè)較大市政府的門戶網(wǎng)站中政府信息公開目錄的檢索功能進(jìn)行了調(diào)研。由于國務(wù)院部門較多，調(diào)研對象在選擇上更傾向于關(guān)乎國計(jì)民生的部門，因此沒有將所有的部門都包括在內(nèi)。在49個(gè)較大市中，有一個(gè)較大市政府網(wǎng)站信息公開目錄打不開，因此將其作為不符合要求的調(diào)研對象予以剔除。

二、目錄檢索存在的問題

通過對調(diào)研數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析，國務(wù)院部門、省政府、較大市政府三級政府部門在目錄檢索建設(shè)方面水平差距不大，存在一些共同問題。

（一）混淆站內(nèi)檢索和目錄檢索

一般來說，政府門戶網(wǎng)站的首頁會配備站內(nèi)檢索，其檢索的范圍是整個(gè)政府網(wǎng)站。而目錄檢索的檢索范圍僅限于政府信息公開目錄的信息。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，13.5%的政府信息公開目錄提供的是站內(nèi)檢索。在政府信息公開欄目中設(shè)置站內(nèi)檢索不符合政府信息公開目錄建設(shè)的要求，它擴(kuò)大了公眾的檢索范圍，增加了公眾檢索獲取信息的難度。

（二）目錄檢索位置設(shè)置不規(guī)范

1.目錄檢索位置錯(cuò)誤。一般情況下，政府信息公開目錄位于政府信息公開欄目中，目錄檢索則應(yīng)該位于政府信息公開目錄中。實(shí)踐中，部分網(wǎng)站將目錄檢索的位置放到了政府信息公開欄目中。

2.目錄檢索位置隱蔽。許多政府網(wǎng)站的目錄檢索在點(diǎn)擊政府信息公開目錄打開的網(wǎng)頁中難以發(fā)現(xiàn)，只有進(jìn)一步點(diǎn)擊具體的目錄分類信息才能找到，沒有訪問經(jīng)驗(yàn)的公眾會以為該目錄沒有提供檢索功能。因此，本著服務(wù)公眾的原則，應(yīng)當(dāng)將目錄檢索置于政府信息公開目錄易被發(fā)現(xiàn)的位置，使公眾在點(diǎn)開政府信息公開目錄的網(wǎng)頁時(shí)能夠快速發(fā)現(xiàn)目錄檢索。

（三）目錄檢索方式不齊全

目錄檢索應(yīng)當(dāng)提供簡單檢索和高級檢索。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，133家政府網(wǎng)站中有29家沒有提供檢索功能；59家既提供了簡單檢索也提供了高級檢索；剩下的45家政府網(wǎng)站只提供了單獨(dú)的簡單檢索或者高級檢索。根據(jù)上述數(shù)據(jù)可以得出，55.6%的政府部門沒有提供齊全的目錄檢索方式。

（四）忽略在檢索結(jié)果中支持二次檢索

根據(jù)《實(shí)施指引》的規(guī)定，簡單檢索和高級檢索都應(yīng)支持在檢索結(jié)果中進(jìn)行二次檢索。二次檢索是對簡單檢索或者高級檢索結(jié)果的補(bǔ)充，經(jīng)過多次的二次檢索，逐漸縮小檢索信息的范圍，使檢索結(jié)果更符合公眾的查詢目標(biāo)。但是，在實(shí)際目錄檢索的設(shè)計(jì)中，這一功能幾乎被忽視。在133家政府網(wǎng)站中，支持在目錄檢索結(jié)果中二次檢索的只有12家。

（五）高級檢索存在問題

1.高級檢索中檢索項(xiàng)目設(shè)置不規(guī)范。高級檢索項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由核心元數(shù)據(jù)組成。經(jīng)過統(tǒng)計(jì)，12種核心元數(shù)據(jù)在高級檢索中出現(xiàn)的頻率如表1：

表1 12種核心元數(shù)據(jù)出現(xiàn)的頻率

在調(diào)研中，共有86家政府網(wǎng)站提供了高級檢索，從表1數(shù)據(jù)可以看出，5種必選項(xiàng)的核心元數(shù)據(jù)并未全部出現(xiàn)在高級檢索中。作為條件必選項(xiàng)的語種只出現(xiàn)了一次。高級檢索中核心元數(shù)據(jù)不足使得高其為公眾提供檢索項(xiàng)的選擇減少，組合檢索的功能不明顯，不利于提高公眾檢索信息的準(zhǔn)確性。

2.高級檢索無效。在提供高級檢索的86家政府網(wǎng)站中，有16家的高級檢索是無效的①表1在統(tǒng)計(jì)高級檢索中核心元數(shù)據(jù)出現(xiàn)的頻率時(shí)，將無效的高級檢索中出現(xiàn)的核心元數(shù)據(jù)也統(tǒng)計(jì)在內(nèi)。。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：（1）部分政府信息公開目錄中雖然設(shè)有高級檢索，但任何檢索項(xiàng)都無法使用，高級檢索形同虛設(shè)。（2）部分高級檢索在3個(gè)以上核心元數(shù)據(jù)組合到一起檢索時(shí)無效。

四、完善目錄檢索的建議

當(dāng)前，目錄檢索存在的問題主要集中在建設(shè)不規(guī)范。此外，目錄檢索建設(shè)還應(yīng)當(dāng)注重創(chuàng)新性。互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展迅速，政府信息公開的形式、查詢方式也應(yīng)做到與時(shí)俱進(jìn)。

（一）依法建設(shè)政府信息公開目錄

目錄檢索是政府信息公開目錄的一部分。政府信息公開目錄建設(shè)的規(guī)范與否，對目錄檢索作用的發(fā)揮以及政府信息公開工作具有重要影響。因此，政府信息公開工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《政府信息公開條例》、《實(shí)施指引》等相關(guān)法律規(guī)定，規(guī)范政府信息公開目錄建設(shè)。

（二）注重高級檢索的有效性

高級檢索的有效性至關(guān)重要，沒有有效性，無論高級檢索多么規(guī)范都沒有意義，因此，應(yīng)當(dāng)注重對目錄檢索的定期維護(hù)。政府部門對目錄檢索的建設(shè)并不是一勞永逸的，應(yīng)當(dāng)定期對目錄檢索的有效性進(jìn)行測試、維護(hù)，保證目錄檢索功能的正常發(fā)揮。在有效性的基礎(chǔ)上對目錄檢索進(jìn)行科學(xué)規(guī)范的設(shè)計(jì)，為公眾提供更加舒適的檢索體驗(yàn)。

（三）對目錄檢索設(shè)置使用說明

雖然目錄檢索相對簡單，易掌握，但對普通公眾而言，常常會對高級檢索中的一些檢索項(xiàng)感到陌生，如文號、索引號、相關(guān)信息等。因此，應(yīng)當(dāng)在目錄檢索旁邊增設(shè)幫助功能，以舉例或者其他更為直觀易懂的方式對目錄檢索如何使用進(jìn)行說明。當(dāng)公眾點(diǎn)擊幫助功能按鈕時(shí)，能夠準(zhǔn)確地知道如何使用目錄檢索功能，進(jìn)而充分發(fā)揮目錄檢索的作用。

（四）增加目錄檢索的記憶功能

在政府信息公開工作中，經(jīng)常會出現(xiàn)這么一個(gè)問題：需要公開什么？增加目錄檢索的記憶功能是解決這一問題的一種有效方法。在公眾運(yùn)用目錄檢索查詢政府信息時(shí)，公眾在檢索框中輸入的檢索信息就是公眾想要了解的信息，實(shí)際上也是在告訴政府部門公眾需要哪一方面的信息，這就回答了“需要公開什么”這一問題。如果政府部門能夠通過技術(shù)處理對公眾輸入檢索框的信息進(jìn)行收集、分類、匯總，就可以知道公眾想要了解的政府信息。政府部門可以針對這些信息在法律允許的范圍內(nèi)進(jìn)行公開。因此，目錄檢索也可以成為政府與公眾溝通的橋梁。

（五）增加目錄檢索的提示功能

目錄檢索可以借鑒360導(dǎo)航的網(wǎng)頁檢索，即：當(dāng)光標(biāo)定位于檢索框時(shí)，360導(dǎo)航的綜合檢索框會下拉出當(dāng)日的熱門信息。與此類似，目錄檢索也可以在光標(biāo)定位到檢索框時(shí)，將當(dāng)日或最近有較大影響的政府公開信息予以顯示。這樣的提示作用有利于提高網(wǎng)站的服務(wù)性，使公眾能夠及時(shí)了解最近的重點(diǎn)政務(wù)信息，尊重公眾的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)。

綜上所述，只有本著有效、規(guī)范、創(chuàng)新的原則，才能充分發(fā)揮目錄檢索在政府信息公開工作中的作用，促進(jìn)陽光政府的建設(shè)。

[1]李林,田禾.2014年法治藍(lán)皮[M].北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,201 4:202-204.

D912.1

A

1673―2391(2014)07―0053―03

2014-04-16 責(zé)任編校：江 流