○劉戰(zhàn)武

（北京大興區(qū)委黨校 北京 100024）

隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的推進(jìn)，涉及到大量土地的市場(chǎng)化和非市場(chǎng)化利用。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，與城鎮(zhèn)國(guó)有土地相比，農(nóng)村集體土地的利用在政策上受到很大限制。在城鎮(zhèn)化大量占用了農(nóng)村集體土地的同時(shí)，農(nóng)民從土地增值中獲益較少，缺乏合法的土地財(cái)產(chǎn)性收入渠道。在未來(lái)的新型城鎮(zhèn)化過(guò)程之中，農(nóng)民如何從農(nóng)村土地制度改革中獲取更多收益，如何在保障農(nóng)民利益的前提下引入市場(chǎng)化因素來(lái)推動(dòng)農(nóng)村土地利用，將農(nóng)村土地資源配置到效率最高的領(lǐng)域，盤活農(nóng)民存量資產(chǎn)，是當(dāng)前面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。在農(nóng)用地受到嚴(yán)格保護(hù)的前提下，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市應(yīng)該成為農(nóng)村土地制度改革的突破口。

一、農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的政策背景

根據(jù)現(xiàn)行土地分類，我國(guó)土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，建設(shè)用地又分為國(guó)有建設(shè)用地和農(nóng)村集體建設(shè)用地。農(nóng)村集體建設(shè)用地是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村個(gè)人投資或集資，進(jìn)行各種非農(nóng)建設(shè)所使用的土地，包括宅基地、公益性公共設(shè)施用地和經(jīng)營(yíng)性用地。2007年國(guó)土資源部39號(hào)令《招標(biāo)拍賣掛牌出讓建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》將工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅并列稱為“五類經(jīng)營(yíng)性用地”。本文研究的重點(diǎn)是宅基地和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，以宅基地的用益物權(quán)和集體收益的分配權(quán)為切入點(diǎn)。

在中央最新的改革設(shè)想中，農(nóng)村土地制度的市場(chǎng)化改革是大方向，十八屆三中全會(huì)的文件中，對(duì)此有一系列的明確指示。對(duì)于農(nóng)民的宅基地，十八屆三中全會(huì)指出“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行”。對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，十八屆三中全會(huì)提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制”?！敖⒓骖檱?guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)”。需要指出的是，三中全會(huì)明確提出要“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)”。

考慮到相關(guān)改革對(duì)現(xiàn)有政策將會(huì)形成沖突，新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃明確提出了可進(jìn)行試點(diǎn)探索：對(duì)需要深入研究解決的難點(diǎn)問(wèn)題，如建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制，建立多元化、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制，建立創(chuàng)新行政管理、降低行政成本的設(shè)市設(shè)區(qū)模式，改革完善農(nóng)村宅基地制度等，要選擇不同區(qū)域不同城市分類開展試點(diǎn)。

從上述政策內(nèi)容可以看出，在未來(lái)的改革和新型城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)村集體建設(shè)用地改革已經(jīng)有了明確的方向：第一，宅基地是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的重要組成部分，農(nóng)民擁有宅基地的用益物權(quán)，是農(nóng)民增加獲得財(cái)產(chǎn)性收入的重要渠道，是未來(lái)農(nóng)村土地改革的重要方向。第二，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，可以慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。第三，未來(lái)可以建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)公開、公正、規(guī)范運(yùn)行。第四，改革完善農(nóng)村宅基地制度，將會(huì)在國(guó)內(nèi)部分城市進(jìn)行試點(diǎn)，按慣例，這種試點(diǎn)將有可能取得特殊的政策空間。第五，伴隨著人口城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)戶籍制度的放開，宅基地等農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)在城鄉(xiāng)居民間的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)交易，將成為必然的趨勢(shì)。第六，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)重點(diǎn)在規(guī)劃和用途管制上。土地要素的配置雖然由市場(chǎng)來(lái)決定，但還具有一定的特殊性，要實(shí)行用途的管制，不同用途的變換需要經(jīng)過(guò)國(guó)家規(guī)劃的批準(zhǔn)。

二、農(nóng)村集體建設(shè)用地入市相關(guān)法律及政策之變遷

新中國(guó)成立后，宅基地制度經(jīng)歷了從私有到公有的幾個(gè)階段：第一階段，1949—1962年，中國(guó)的宅基地是私有的，這種私有不僅是《土地法》所規(guī)定的，各個(gè)地方還頒發(fā)了土地權(quán)證。第二個(gè)階段，1962—1998年，農(nóng)村宅基地屬公有私用，而房子是私有財(cái)產(chǎn)。在1998年以前，農(nóng)村宅基地雖然是公有的，但城里人需要宅基地是可以到農(nóng)村去申請(qǐng)的，知青、華僑或城里人在郊區(qū)當(dāng)老師的，都可以通過(guò)劃撥取得宅基地。第三階段，1998年《土地管理法》取消了1988年《土地管理法》的第四十一條規(guī)定。在1999年以后國(guó)務(wù)院發(fā)了一系列文件，禁止城里人到農(nóng)村購(gòu)買農(nóng)民房屋和取得宅基地。

《土地管理法》的這些規(guī)定，形成了農(nóng)村宅基地使用的基本法律框架。此后的相關(guān)政策，進(jìn)一步收緊了農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)。如2007年的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》明確規(guī)定，農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”。

從農(nóng)村集體土地的相關(guān)法律和政策變化來(lái)看，從1998年開始，農(nóng)村的農(nóng)用地制度改革是逐漸向前推進(jìn)，可以流轉(zhuǎn)、可以市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的。但與此相反，在農(nóng)村宅基地的改革方面則是不斷后退，過(guò)去還可以流轉(zhuǎn)，現(xiàn)在是完全不可以。它不但是在改革上倒退，也把農(nóng)民宅基地的許多權(quán)利從農(nóng)民手中給拿走了。但在事實(shí)上，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和城郊區(qū)村一直就沒(méi)有停止過(guò)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，包括被法律明確禁止的向城鎮(zhèn)居民流轉(zhuǎn)，“小產(chǎn)權(quán)房”即為一例。在《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法（2008）》頒布后，農(nóng)村宅基地向城市流轉(zhuǎn)變得更為普遍，形式更加多樣，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)成了一個(gè)法律和政策上不斷限制、但在現(xiàn)實(shí)中卻不斷“違規(guī)發(fā)展”的現(xiàn)象，形成了一個(gè)隱性市場(chǎng)。

顯然，現(xiàn)行的法律法規(guī)與現(xiàn)實(shí)的農(nóng)村土地改革的需求之間出現(xiàn)了矛盾，而且矛盾越來(lái)越突出，越來(lái)越激化，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是城市地價(jià)不斷上漲，城市擴(kuò)張也在不斷占用農(nóng)村土地資源，但農(nóng)民缺乏合法的渠道來(lái)分享城鎮(zhèn)化帶來(lái)的土地增值收益。二是農(nóng)民外出務(wù)工，農(nóng)村有大量房子常年閑置，但因收入微薄，在城市難以落戶。因此，國(guó)內(nèi)亟待建立農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制，使農(nóng)民在農(nóng)村的承包地、宅基地、集體收益權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)顯化，變?yōu)榭山灰椎呢?cái)產(chǎn)，助推農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

十八屆三中全會(huì)之后，國(guó)內(nèi)農(nóng)村土地改革的思路發(fā)生了一些轉(zhuǎn)變，中央政策關(guān)注到了農(nóng)村土地制度和現(xiàn)實(shí)的土地利用中的一些問(wèn)題，這為今后的農(nóng)村土地改革指明了方向。在目前，放開農(nóng)村集體建設(shè)用地自由流轉(zhuǎn)和宅基地流轉(zhuǎn)交易的最大瓶頸就是法律紅線，未來(lái)如果按照十八屆三中全會(huì)的要求去試點(diǎn)，將會(huì)踩著“紅線”搞實(shí)驗(yàn)。從政策操作層面來(lái)看，在加速地方試點(diǎn)工作的同時(shí)，國(guó)家應(yīng)該考慮集體土地改革的頂層設(shè)計(jì)，不能使得地方試點(diǎn)游離在法律的邊緣。

三、國(guó)內(nèi)各地在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的實(shí)踐創(chuàng)新

國(guó)內(nèi)不少地區(qū)在農(nóng)村集體建設(shè)用地入市方面，進(jìn)行了有益的探索，雖然這些實(shí)踐是在政策法規(guī)的邊緣游走甚至觸碰了法規(guī)的“紅線”，但對(duì)于未來(lái)的改革仍是大有借鑒意義。

1、溫州“農(nóng)對(duì)農(nóng)”流轉(zhuǎn)模式

早在2001年，溫州市率先出臺(tái)新政，規(guī)定集體土地上的建筑物、構(gòu)筑物等依法轉(zhuǎn)讓時(shí)，其土地使用權(quán)可以隨同轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓方式包括出售、贈(zèng)與、交換、作價(jià)入股。在城市（鎮(zhèn)）規(guī)劃區(qū)內(nèi)，集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，先由市、縣政府將土地征為國(guó)有，再參照國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)定依法辦理。規(guī)劃區(qū)外的農(nóng)民宅基地，轉(zhuǎn)讓范圍由原來(lái)的同村調(diào)劑擴(kuò)大到同縣轉(zhuǎn)讓，受讓方不需要繳納土地出讓金。2013年8月底，溫州市出臺(tái)《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理暫行辦法》，規(guī)定包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林地使用權(quán)、農(nóng)村房屋所有權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)等12類產(chǎn)權(quán)，可在縣域范圍內(nèi)公開交易。值得注意的是，在《溫州市農(nóng)村房屋交易細(xì)則》中規(guī)定，“農(nóng)村房屋所有權(quán)是指農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地上的農(nóng)村房屋所有權(quán)”?！稗r(nóng)村房屋所有權(quán)交易是指在不改變?cè)摲课莸霓r(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地使用性質(zhì)的前提下，農(nóng)村房屋所有權(quán)人依法將其房屋所有權(quán)有償轉(zhuǎn)移給公民、法人及其他組織的行為”。此外，“農(nóng)村房屋所有權(quán)交易，應(yīng)當(dāng)遵循先地后房、依法、自愿、有償、公平、公正原則”。通過(guò)這種方式，溫州審慎地把農(nóng)房與宅基地的權(quán)益連在一起。

圖1 溫州“農(nóng)對(duì)農(nóng)”流轉(zhuǎn)模式

2、樂(lè)清“農(nóng)對(duì)非農(nóng)模式”

2002年浙江樂(lè)清市成為推行集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)縣。首先，強(qiáng)調(diào)集體土地上的建筑物、構(gòu)筑物等依法轉(zhuǎn)讓時(shí)，其土地使用權(quán)可隨同轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓方式包括出售、贈(zèng)與、交換、作價(jià)入股。其次，將轉(zhuǎn)讓范圍由原來(lái)的同村調(diào)劑擴(kuò)大到同市轉(zhuǎn)讓，只要是樂(lè)清市范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)，即可在樂(lè)清市戶籍者之間流轉(zhuǎn)。相關(guān)做法沒(méi)有形成文件，僅限于具體操作，“只做不說(shuō)”、“摸著石頭過(guò)河”，農(nóng)房所有權(quán)人可持房屋所有權(quán)證申請(qǐng)抵押貸款，金融機(jī)構(gòu)予以默認(rèn)。

由于政策上沒(méi)有依據(jù)，沒(méi)有房產(chǎn)證，也不能到政府辦過(guò)戶，但當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)以民間信用——賣契的方式，巧妙地解決了這一問(wèn)題。樂(lè)清市的“賣契”內(nèi)容大致如下：“立賣實(shí)契人某某某，因另有發(fā)展，征得共有人同意，自愿將坐落在樂(lè)清市某鎮(zhèn)某某路某號(hào)混合結(jié)構(gòu)三層一間，情愿折價(jià)賣給某某某為實(shí)業(yè)，日后任憑買方自行過(guò)戶及管業(yè)享用。賣方應(yīng)提供日后過(guò)戶時(shí)一切有效證件及復(fù)印件，并協(xié)同買方辦理過(guò)戶手續(xù)”?！百u契”描述所售物業(yè)的組成，特別標(biāo)明“地基一概在內(nèi)”，且無(wú)其他權(quán)利糾葛。再下來(lái)，加注“永后不找不贖，雙方情愿，永不反悔，恐后口說(shuō)無(wú)憑，特立此契，永為存照”。最后簽字前，是小字抄錄的賣方房產(chǎn)證的信息，包括產(chǎn)權(quán)證號(hào)、建筑面積、以及四至。落款簽字畫押的，包括賣房人和共有人，以及“居間人”。

圖2 樂(lè)清“農(nóng)對(duì)非農(nóng)”農(nóng)房及宅基地流轉(zhuǎn)模式

3、湖南冷水江“市民落戶”模式

2012年，“市民落戶”被湖南冷水江市確定為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要工作，并在下轄的資江村和麻溪村試點(diǎn)。引導(dǎo)市民到農(nóng)村投資，其中一個(gè)大膽的創(chuàng)新是，在當(dāng)?shù)赝顿Y50萬(wàn)元的市民可以獲得當(dāng)?shù)剞r(nóng)村“戶口”，即“涉農(nóng)居民”，同時(shí)享有宅基地建房等權(quán)益。村里更以每畝30—50萬(wàn)元的價(jià)格將村集體土地賣給前來(lái)落戶的市民，用于建別墅或者商業(yè)街開發(fā)。

冷水江的做法繞過(guò)政策限制，首先讓投資者落戶到農(nóng)村，成為村集體成員，這樣就可以合法地購(gòu)買村內(nèi)土地，經(jīng)過(guò)并不復(fù)雜的審批手續(xù)后，就可用于建設(shè)。但遺憾的是，該試點(diǎn)進(jìn)行不到一年，由于與現(xiàn)行政策相背離，被媒體宣傳為“新圈地運(yùn)動(dòng)”，于2013年底被湖南省叫停。

4、北京大興鎮(zhèn)級(jí)統(tǒng)籌集體建設(shè)用地利用模式

北京大興區(qū)集體建設(shè)用地利用始于城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的“工業(yè)大院”改造，所謂“工業(yè)大院”是指20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地租賃、轉(zhuǎn)讓給企業(yè)、個(gè)人使用，這些建設(shè)用地多數(shù)已成為廠房、倉(cāng)庫(kù)、商場(chǎng)等，俗稱“工業(yè)大院”。

在將“工業(yè)大院”用地規(guī)劃改為綠化用地時(shí)，由于歷史上遺留問(wèn)題較多，騰退問(wèn)題無(wú)法解決，規(guī)劃目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。2011年大興區(qū)對(duì)規(guī)劃方案進(jìn)行了調(diào)整，并在下轄的西紅門鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)。通過(guò)重新規(guī)劃，將工業(yè)大院應(yīng)騰退土地中的20%由綠化用地調(diào)整為產(chǎn)業(yè)用地，進(jìn)行商業(yè)開發(fā)，解決改造的資金問(wèn)題。由鎮(zhèn)里牽頭，集中連片開發(fā)，將各村產(chǎn)業(yè)用地指標(biāo)統(tǒng)籌使用。建立集體土地聯(lián)營(yíng)公司，以村為單位進(jìn)行土地入股，以土地聯(lián)營(yíng)公司為平臺(tái)，負(fù)責(zé)工業(yè)大院拆除和全鎮(zhèn)集體產(chǎn)業(yè)用地經(jīng)營(yíng)管理，并進(jìn)行招商引資，各村股份份額按照各地塊（不論新的規(guī)劃性質(zhì)是產(chǎn)業(yè)用地還是綠化用地）面積及所處的區(qū)位等虛擬作價(jià)折算，從而引致土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移。

聯(lián)營(yíng)公司設(shè)置股份時(shí)，充分考慮了公司的未來(lái)發(fā)展和農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，允許各村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民可用閑置資金自愿入股，農(nóng)民每股最低5萬(wàn)，最高10萬(wàn)，需通過(guò)所在村集體經(jīng)濟(jì)組織入股。股份數(shù)量統(tǒng)一按5萬(wàn)元/股計(jì)算，原則上20年不增不減，可轉(zhuǎn)讓，但不能撤資退股。社會(huì)資本不得入股。在收益方面，由公司按照股份份額支付8000元/股的保底收益，如還有盈余，再次按股分配。如遇國(guó)家征占地，地上物補(bǔ)償歸投資方所有，土地補(bǔ)償款歸村集體所有。

5、成都宅基地流轉(zhuǎn)模式

2007年6月，成都市被批準(zhǔn)為“全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”后，加快了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的完善步伐，創(chuàng)造了不少模式，比較有代表性的主要有以下幾種。

（1）入股模式。主要應(yīng)用于城郊或經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)土地整治，其特點(diǎn)是：農(nóng)戶以宅基地使用權(quán)入股，成立具有“集體土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理公司”性質(zhì)的股份合作社，將農(nóng)民集中居住后原有宅基地騰出的土地面積扣除集中建房用地后的剩余部分用于股份合作社搞商業(yè)開發(fā)。其實(shí)質(zhì)是由集體企業(yè)代替房地產(chǎn)開發(fā)商直接在集體建設(shè)用地上進(jìn)行建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，將政府壟斷的土地增值收益和開發(fā)商獲得的超額利潤(rùn)還給農(nóng)民。

（2）置換模式。又稱“雙放棄”模式。其實(shí)質(zhì)是用農(nóng)村的宅基地使用權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村集體成員權(quán)換取城市的居住權(quán)、就業(yè)權(quán)和社會(huì)保障權(quán)等權(quán)利。

（3）聯(lián)建模式。聯(lián)建模式主要用于汶川地震后的極重災(zāi)區(qū)的農(nóng)房重建，分為內(nèi)部聯(lián)建（包括統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建和統(tǒng)規(guī)自建）和外部聯(lián)建兩種，其實(shí)質(zhì)是災(zāi)民通過(guò)集中居住和原宅基地復(fù)耕節(jié)約建設(shè)用地，然后通過(guò)出賣建設(shè)用地指標(biāo)籌集部分建房資金。

6、重慶“地票”模式

重慶土改也被稱為“地票交易”。郊區(qū)的農(nóng)民把閑散的建設(shè)用地、宅基地等節(jié)約出來(lái)的土地，以及新開墾的河畔地和黃坡地作為耕地，請(qǐng)國(guó)土部門進(jìn)行測(cè)量，測(cè)量之后發(fā)給地票，可到地票市場(chǎng)去進(jìn)行交易，投資者買了地之后，搞開發(fā)建設(shè)，城市的規(guī)劃部門給予調(diào)節(jié)用地。地票模式運(yùn)行了四年多，賣地總計(jì)收入200多億，集體拿了15%，個(gè)人拿了20%，農(nóng)民切實(shí)分享到了土地增值收益。重慶地票模式的特點(diǎn)有：先復(fù)墾后占地，減少掛鉤風(fēng)險(xiǎn)；大范圍、遠(yuǎn)距離統(tǒng)一價(jià)格置換，為城鎮(zhèn)化過(guò)程中農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進(jìn)城提供利益補(bǔ)償機(jī)制；充實(shí)了新農(nóng)村建設(shè)資金；土地交易轉(zhuǎn)化為票據(jù)化的模式，土地從空間上不可轉(zhuǎn)移的實(shí)物形態(tài)資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為可交換的票據(jù)，使固化的土地資源轉(zhuǎn)化為可流動(dòng)的資產(chǎn)。

四、農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的路徑

基于對(duì)上述相關(guān)政策的梳理和地方實(shí)踐的比較，我們對(duì)當(dāng)前農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的路徑提出如下政策建議。

第一，對(duì)土地進(jìn)行確權(quán)，這是對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的第一步，根據(jù)具體情況把土地所有權(quán)明確到戶，通過(guò)確權(quán)，促進(jìn)土地的資本化，賦予農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)及其合法流轉(zhuǎn)的權(quán)利，成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔(dān)保公司，完善土地入市的各種配套措施。

第二，成立土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，建立流轉(zhuǎn)交易的信息網(wǎng)絡(luò)，這一措施是建立在土地確權(quán)基礎(chǔ)之上的，該平臺(tái)將使集體建設(shè)用地使用權(quán)交易合法化。

第三，建立集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押融資機(jī)制，明確稅費(fèi)措施，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、房地一體的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、登記、抵押融資體系，核心是探索抵押融資機(jī)制，人民銀行、銀監(jiān)會(huì)等金融管理部門研究制定集體建設(shè)用地抵押融資辦法。

第四，鼓勵(lì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在更大范圍度試點(diǎn)，給予試點(diǎn)地區(qū)特殊的政策空間。雖然部分省市在已有的先期探索的基礎(chǔ)上，先后出臺(tái)了集體建設(shè)用地入市的地方規(guī)章，但沒(méi)有國(guó)家層面的法律支持，在具體實(shí)踐中會(huì)碰到許多障礙，影響了集體建設(shè)用地入市的效果，建議國(guó)家選擇若干地區(qū)先行先試，進(jìn)行制度試驗(yàn)和封閉運(yùn)行，等待試驗(yàn)成熟后，將這些制度上升到國(guó)家政策層面，進(jìn)而推動(dòng)全局性的集體建設(shè)用地制度改革。中國(guó)的改革突破，向來(lái)都是從基層的實(shí)踐中開始，如果坐等政策，恐怕就難以獲得改革突破的先機(jī)了。

[1]張志強(qiáng)：農(nóng)村集體建設(shè)用地入市研究[D].中共中央黨校，2010.

[2]戴偉娟：城市化進(jìn)程中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題研究[D].上海社科院，2012.

[3]唐平：關(guān)于重慶市農(nóng)村集體建設(shè)用地資本化的思考[J].中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)，2011（20）.

[4]張博：我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新[J].河南科技，2011（17）.

[5]文斌：對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)范流轉(zhuǎn)的思考[J].南方國(guó)土資源，2011（8）.