洪雨萍（廣東農(nóng)工商職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣東廣州 510507）

淺談人大常委會如何做好預(yù)算審查監(jiān)督工作

洪雨萍（廣東農(nóng)工商職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣東廣州 510507）

繼黨的十八大提出要加強對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督之后，十八屆三中全會將做好預(yù)算審查監(jiān)督作為支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力的一項重要內(nèi)容。在全面深化改革的時代背景下，地方人大預(yù)算監(jiān)督工作面臨各種問題和困擾，必須按照十八屆三中全會要求，著眼于健全制度，規(guī)范預(yù)算審查監(jiān)督程序，整合資源，強化基層人大監(jiān)督剛性，加強對重點項目的監(jiān)督檢查，善于和敢于監(jiān)督回應(yīng)、落實預(yù)算透明和民主參與。

人民代表大會；透明預(yù)算；審查監(jiān)督

一、地方人大預(yù)算監(jiān)督工作存在的問題

第一，人大內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置不科學(xué)，人員力量不足，難以適應(yīng)審查監(jiān)督工作需要。以廣州市各區(qū)縣為例，大部分區(qū)的人大財經(jīng)工委都只有工委主任一個編制，工作人員大部分是政府雇員或者是辦公室兼職跟線的工作人員，普遍存在人手少、專業(yè)力量薄弱問題，與龐大的財政資金、眾多的預(yù)算部門和項目相比極不相稱，監(jiān)督工作開展力不從心。另外，大部分人大代表、常委會委員財政專業(yè)知識比較欠缺，而且多數(shù)是兼職，受時間、精力限制，難以潛下心來認真研究，在人代會及常委會短短幾天審議中，只是形式監(jiān)督，很難切中肯綮，提出實質(zhì)性意見，普遍存在“不敢說、不會說”現(xiàn)象，影響了監(jiān)督質(zhì)量和力度。

第二，預(yù)算監(jiān)督缺乏剛性，影響監(jiān)督實效。目前，地方人大常委會審查預(yù)算草案或預(yù)算調(diào)整方案還基本上停留在會議審查、被動監(jiān)督模式上，普遍現(xiàn)象是政府提供什么材料就審議什么材料，甚至在開會前一天政府才把材料送到人大的現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)。這不僅不利于人大監(jiān)督工作開展，也影響了審查監(jiān)督的效果和深度。同時，由于人大職權(quán)范圍限制，對違反預(yù)算的行為缺乏直接的問責(zé)追究手段和處置權(quán)，使得監(jiān)督缺少足夠的威懾力，審議意見往往成為一紙空文。

第三，有關(guān)預(yù)算監(jiān)督的法規(guī)不配套，地方政府預(yù)算調(diào)整隨意性大。一是預(yù)算法的一些規(guī)定比較原則、可操作性不強。例如，對總預(yù)算及部門預(yù)算編制的時間、內(nèi)容和細化程度沒有具體要求，人大在監(jiān)督政府預(yù)算編制行為上依據(jù)不足，導(dǎo)致人大在審議中只能是政府給什么看什么，監(jiān)督工作常常處于被動局面。二是預(yù)算執(zhí)行過程監(jiān)督缺位。對于地方政府來講，一些重大項目投資缺乏事先調(diào)研規(guī)劃，經(jīng)常是領(lǐng)導(dǎo)想怎么做就怎么做，預(yù)算調(diào)整隨意性比較大，對于預(yù)算調(diào)整，個別地方政府根本不向人大報告或者只是向人大報告或備案，走形式走過場，給人大預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督帶來尷尬。

第四，批準(zhǔn)預(yù)算的內(nèi)容為“捆綁式表決”。地方人民代表大會通過的是預(yù)算安排的總體情況，即總的收入和支出情況，所以表決也只是整體的、籠統(tǒng)的表決，不能對某個部門預(yù)算或某項資金預(yù)算實行單項表決，而在實際審議過程中，代表往往是對某個部門或者單位的預(yù)算安排有意見。這種實際審議中的矛盾影響了監(jiān)督的實效性。

二、進一步增強人大預(yù)算監(jiān)督實效的對策

第一，健全制度，規(guī)范預(yù)算審查監(jiān)督程序。例如，天河區(qū)人大常委會制訂了《廣州市天河區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會預(yù)算審查監(jiān)督辦法》，著重從三個環(huán)節(jié)入手改進預(yù)算草案的初步審查工作：一是在預(yù)算草案編制初期，加強與財政部門聯(lián)系溝通，共同探討預(yù)算編制的總體框架、思路以及預(yù)算安排重點等，確保預(yù)算編制符合政策和法律的規(guī)定；二是在預(yù)算報告及草案初稿形成后政府常務(wù)會議研究前，區(qū)人大常委會財經(jīng)工委和各工委按線口監(jiān)督，組織區(qū)人大代表一道審查部門預(yù)算草案，并向常委會主任會議匯報預(yù)算草案審查意見，常委會主任會議就草案中的重點問題進行研究，形成建設(shè)性意見供財政部門編制預(yù)算草案時作參考；三是在預(yù)算草案經(jīng)區(qū)政府常務(wù)會議通過后提交區(qū)人大常委會會議審議，充分征求常委會組成人員的意見并對預(yù)算報告及草案作修改完善后，正式提交代表大會審查批準(zhǔn)。三個審查環(huán)節(jié)的無縫銜接，既保證了常委會預(yù)算審查監(jiān)督職能的行使，也較好地理順了區(qū)政府常務(wù)會議與區(qū)人大主任會議、常委會會議、代表大會在預(yù)算編制監(jiān)督中的職責(zé)與流程，增強了預(yù)算編制的民主性、合理性，為人民代表大會期間代表審議預(yù)算夯實基礎(chǔ)。這一做法表明，必須要以憲法、監(jiān)督法、預(yù)算法等法律為指導(dǎo)，既要按照法定程序做好預(yù)算審查監(jiān)督工作，又要完善預(yù)算審查監(jiān)督的制度建設(shè)，促進預(yù)算審查監(jiān)督工作的規(guī)范化、法制化。通過建章立制把預(yù)算審查監(jiān)督工作程序具體化，使預(yù)算審查監(jiān)督和政府理財有規(guī)可依，有序可循。

第二，勇于探索，多措并舉，強化基層人大監(jiān)督剛性。自2010年全國人大常委會對2009年中央決算報告舉行首次專題詢問會以來，全國許多地方人大常委會都相繼探索開展了專題詢問，并取得了較好的監(jiān)督實效，強化了基層人大監(jiān)督剛性。2012年初，天河區(qū)人大常委會把對部分單位預(yù)算執(zhí)行情況開展專題詢問列入年度工作計劃。2月，形成了專題詢問會的初步方案；8月，調(diào)查了解區(qū)屬有關(guān)單位部門預(yù)算的執(zhí)行情況，對專題詢問會工作方案進行了修改；10月，確定了對區(qū)項目辦的區(qū)人民醫(yī)院改擴建工程、區(qū)建水局的柯木塱地區(qū)供水工程和區(qū)教育局的學(xué)前教育專項經(jīng)費三個重點項目的預(yù)算執(zhí)行情況開展專題詢問，并在做好各項準(zhǔn)備工作的基礎(chǔ)上，于11月8日正式組織開展專題詢問會。在了解分析預(yù)算執(zhí)行率低的原因后，天河區(qū)人大常委會向區(qū)政府提出三點建議：一是建議區(qū)政府建立“重點項目預(yù)算協(xié)調(diào)機制”，參與項目建設(shè)的相關(guān)部門應(yīng)在立項、申請預(yù)算前做好充分的溝通協(xié)調(diào)，財政部門在預(yù)算執(zhí)行過程中應(yīng)及時追蹤跟進，并將情況及時反饋；二是大型建設(shè)項目在施工前要進行可行性論證，組織專業(yè)人士進行充分調(diào)研，結(jié)合實際情況有針對性地提出各項措施；三是加強統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，由區(qū)政府整合和調(diào)度各部門資源，提高預(yù)算執(zhí)行率。這種專題詢問制度，意在加強人大對“一府兩院”的監(jiān)督，尤其是對政府部門預(yù)算審查監(jiān)督，有助于推動政府部門不斷完善相關(guān)制度，進一步增強預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性，強化財政預(yù)算執(zhí)行剛性。

第三，抓住預(yù)算薄弱環(huán)節(jié)，加強對重點項目的監(jiān)督檢查。天河區(qū)人大常委會緊緊圍繞經(jīng)濟工作大局和群眾關(guān)心的熱點問題開展視察和調(diào)查活動，加強對重點預(yù)算資金的監(jiān)督，對農(nóng)業(yè)、教育、科技等幾項法定支出增長的落實情況、關(guān)系人民群眾切身利益的資金投入情況、重點建設(shè)項目的資金使用情況和上級財政補助資金的安排和使用情況等方面工作進行重點監(jiān)督，并及時向政府提出意見和建議。2012年，天河區(qū)人大常委會在日常監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)，部分單位的預(yù)算執(zhí)行情況不理想，個別重點建設(shè)項目甚至?xí)r間過半仍未支出一分錢。針對這種情況，2012年7、8月，天河區(qū)人大常委會財經(jīng)工委會同區(qū)財政局、區(qū)監(jiān)察局和區(qū)審計局組成檢查組，對全區(qū)財政投資200萬元以上的重點項目的執(zhí)行情況進行了檢查。在此之前，要求各單位自查，認真梳理本單位預(yù)算執(zhí)行率低的原因并進行整改。檢查組根據(jù)自查的情況，對區(qū)建水局、區(qū)衛(wèi)生局、區(qū)教育局等8個單位的預(yù)算情況進行了重點檢查，實地查看了部分在建工程進度，并將檢查情況向全區(qū)通報。通過對重大項目的監(jiān)督檢查，進一步增強了預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性，與2011年相比，2012年預(yù)算執(zhí)行率提高了2個百分點，有效促進了預(yù)算執(zhí)行率提升。強化預(yù)算審查監(jiān)督，對于地方經(jīng)濟發(fā)展有著至關(guān)重要的作用，也是推進基層民主法治建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。各級地方人大常委會應(yīng)積極探索預(yù)算監(jiān)督工作的新思路、新方法，扎實做好人大預(yù)算審查監(jiān)督工作。這樣才能真正為人民群眾看好“錢袋子”，使公共財政資金取之于民，用之于民，并為建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的公共財政體制做出積極貢獻。

第四，創(chuàng)新監(jiān)督方式、方法，進一步增強監(jiān)督的實效。加強人大監(jiān)督剛性，采用“整體審查”和“專項審查”相結(jié)合的方式。人代會除了對總預(yù)算、部門預(yù)算草案進行集中審查外，也可以重點選擇幾個部門的預(yù)算提交大會專題審議。常委會在審查決算、預(yù)算執(zhí)行情況中，也可以選擇專項進行專題詢問，使人大對預(yù)算的監(jiān)督更具實質(zhì)性。

建立健全人大與財政、審計部門的預(yù)算執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督信息系統(tǒng)和資料報備制度。人大財經(jīng)工委要與財政、審計部門聯(lián)網(wǎng)，對預(yù)算執(zhí)行實行在線監(jiān)督，提高監(jiān)督的時效性，使對財政支出的監(jiān)督由周期性的報表監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)殡S時性的電子信息監(jiān)督，對結(jié)果的監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)楹w各環(huán)節(jié)的全程監(jiān)督。政府要按照月、季度、年，定期向人大報送有關(guān)經(jīng)濟數(shù)據(jù)，方便人大行使監(jiān)督職權(quán)。此外，還要引入預(yù)算績效評價，使監(jiān)督更加客觀和獨立。

責(zé)任編輯：李三虎

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1003—8744（2014）01—0028—03

2013—11—21

洪雨萍（1966—），女，廣東農(nóng)工商職業(yè)技術(shù)學(xué)院經(jīng)濟學(xué)講師，主要研究方向為經(jīng)濟學(xué)相關(guān)問題。