夏正林 張麗瓊（華南理工大學法學院，廣東廣州 510006）

人民政協(xié)在中國政治發(fā)展中的功能研究
——基于協(xié)商民主的理論分析

夏正林 張麗瓊（華南理工大學法學院，廣東廣州 510006）

隨著中國政治發(fā)展走向現(xiàn)代化、民主化及法治化，人民政協(xié)的功能幾經(jīng)變遷，與中國政治的發(fā)展緊密相關(guān)。黨的十八屆三中全會明確提出協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，要求發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主的重要渠道作用。本文通過對西方協(xié)商民主理論的梳理，結(jié)合我國人民民主專政理論，認為我國是民主集中制下的協(xié)商民主。新形勢下，需要通過對協(xié)商制度的法制化、協(xié)商形式的程序化和加強人民政協(xié)自身的建設，促進人民政協(xié)充分發(fā)揮為人大分擔部分政治參與功能和利益表達及整合功能以進行有效的社會疏導。

人民政協(xié)；協(xié)商民主；政治發(fā)展；功能

2013年11月，黨的十八屆三中全會在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出，協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現(xiàn)，并要求發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用。[1]強調(diào)協(xié)商民主是社會主義民主的重要形式并突出人民政協(xié)在協(xié)商民主中的渠道作用，無疑大大提高了人民政協(xié)在我國政治發(fā)展中的地位。從協(xié)商民主的理論內(nèi)涵和人民民主專政的理論與實踐出發(fā)，人民政協(xié)在我國民主政治中應發(fā)揮怎樣的功能？如何發(fā)揮？這是本文要著力解決的問題。

一、人民政協(xié)在中國政治發(fā)展中的功能變遷

政治發(fā)展，主要是指政治體制從不發(fā)達走向發(fā)達，傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會發(fā)展的過程中在政治領域發(fā)生的變化，以政治的現(xiàn)代化、民主化的建設及完善和法治的發(fā)展為核心內(nèi)容。自新中國成立以來，在不同的歷史時期，人民政協(xié)在我國政治體制中具有不同的地位，發(fā)揮著不同的功能。一般認為，人民政協(xié)的誕生成長共經(jīng)歷五個重要階段。[2]其中，以1978年黨的十一屆三中會的召開為分水嶺，1978年以前可分為兩個階段，1978年之后可再細分為三個階段。

（一）1978年以前人民政協(xié)在中國政治發(fā)展中的地位及功能

人民政協(xié)自成立之日起在我國政治發(fā)展中就具有舉足輕重的地位。學界一般將1978年以前的人民政協(xié)分為兩個發(fā)展階段。

第一階段，1949年9月人民政協(xié)成立到1954年9月第一屆全國人民代表大召開之前，為人民政協(xié)創(chuàng)始階段。人民政協(xié)會議的開始是一個偶然的制度設計。周恩來在中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議召開前向政協(xié)代表做的題為《關(guān)于人民政協(xié)的幾個問題》的報告中指出：“那時我們所設想的這個會議，不過是個百八十人的會議而已，沒有想到象今天有這么廣大的解放地區(qū)和在交通這樣便利的情況下來開這樣大規(guī)模的會?！盵3]1948年中共中央發(fā)布的《紀念“五一”勞動節(jié)口號》第5條也提出：“各民主黨派、各人民團體、各社會賢達迅速召開政治協(xié)商會議，討論并實現(xiàn)召集人民代表大會，成立民主聯(lián)合政府?！盵4]可見，對于新中國成立的初始構(gòu)想是分三步走：政協(xié)—人大—政府。基于當時革命形勢的變化和普選產(chǎn)生新政府的條件顯然不成熟，在“五一”口號發(fā)布后，很快獲得了“在香港的各民主黨派，在上海、北平和海外的各人民團體、華僑人士的響應”，且46個單位的人選，涵括了工人階級、農(nóng)民階級、革命軍人、知識分子、小資產(chǎn)階級、民族資產(chǎn)階級、少數(shù)民族、海外華僑及其他愛國主義者，使得此次政治協(xié)商會議“成為集中代表全國人民力量的大會”，[5]至此，人民政協(xié)則代行了全國人大的職權(quán)承擔了建國使命。1949年9月，中國人民政治協(xié)商會議的召開不僅宣示了人民政協(xié)的成立，會上還通過了《中國人民政治協(xié)商會議組織法》、具有臨時憲法性質(zhì)的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》和《中華人民共和國中央人民政府組織法》，選舉了中華人民共和國中央人民政府委員會，付之以行使國家權(quán)力的職權(quán)。在這一階段，人民政協(xié)實際上代行權(quán)力機關(guān)的職權(quán)。根據(jù)《中國人民政治協(xié)商會議組織法》第十三條所規(guī)定的，在中國人民政協(xié)全體會議閉幕后，設立全國委員會，行使如下職權(quán)：“協(xié)商并提出對中華人民共和國中央人民政府的建議案”，“協(xié)助政府動員人民參加人民民主革命及國家建設的工作”，“指導地方民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的工作”等，人民政協(xié)在政治上起到廣泛吸納精英和進行動員形成人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的功能。

第二階段，1954年9月第一屆全國人民代表大會召開到1978年十一屆三中全會召開之前。1954年通過的《憲法》取代了《共同綱領》，《中國人民政治協(xié)商會議章程》取代了《中國人民政治協(xié)商會議組織法》，人民政協(xié)代行全國人民代表大會職權(quán)的任務已經(jīng)結(jié)束，但其仍有存在的必要。在此期間，人民政協(xié)的功能較為單一，退回到人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式，“主要政治功能是配合國家意識形態(tài)的一體化工程進行‘服務與改造’?！盵6]1954年12月，毛澤東在《關(guān)于政協(xié)的性質(zhì)和任務》的講話中指出，雖然人大、國務院和各省市人民委員會各方面都容納了許多人，但還需政協(xié)委員來商量事情。政協(xié)的性質(zhì)有別于國家權(quán)力機關(guān)，如果把政協(xié)全國委員會也搞成國家機關(guān)，那就會一國二公，是不行的，政協(xié)是黨派性的機關(guān)。其任務除了協(xié)商、提意見外還要學習馬列主義。1956年，第二屆政協(xié)全國委員會發(fā)布了“關(guān)于組織各界民主人士和工商業(yè)者進行政治學習和理論學習的決定”。各省、市、自治區(qū)委員會根據(jù)這一決定，舉辦了政治學校和工商業(yè)者短期講習班。此外，全國政協(xié)還在北京創(chuàng)辦了社會主義學院，1961年改稱中央社會主義學院，專門負責政協(xié)各界人士的思想學習和培訓工作。但在“整風”運動和“整風”急轉(zhuǎn)為“反右”的階級斗爭的形勢下，1958年第十次全國統(tǒng)戰(zhàn)工作會議的中心議題，是研究對資產(chǎn)階級分子和民主黨派的改造問題，中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部制定的《改造民主黨派的工作綱要》認為，“民主黨派作為資產(chǎn)階級政治代表的作用日漸削弱；作為自我改造、自我教育工具的作用日益加強?！盵7]但在其后的政治運動中，民主黨派逐漸被“邊緣化”，政協(xié)工作甚至一度停頓，幾乎陷于癱瘓狀態(tài)。不過，在此期間奠定的委員視察制度和“兩會制”具有深遠而重大的意義。1955年11月，彭真對《全國人大常委會和政協(xié)全國委員會關(guān)于1955年秋后視察工作的通知》（草稿）作了說明，并于當日由全國人大常委會和政協(xié)常委會聯(lián)合發(fā)出關(guān)于1955年秋后視察工作有關(guān)事項的通知。會后，全國政協(xié)代表與全國人大代表一道到各地視察農(nóng)村和城市的各項工作。此后，政協(xié)便把組織委員視察列入自己的工作日程，每年安排春秋兩次視察，視察制度從此開始設立。1959年4月，三屆政協(xié)全國委員會會議同全國人民代表大會同時召開，政協(xié)委員列席了此次人大會議，聽取了政府工作報告，并參與討論。此后，政協(xié)委員開始列席全國人民代表大會，并形成慣例。

（二）1978年之后人民政協(xié)在中國政治發(fā)展中的地位及功能

自1978年十一屆三中全會召開以來，中國的政治發(fā)展進入一個新的階段，人民政協(xié)也獲得了深刻的變化和發(fā)展，體現(xiàn)為政治發(fā)展過程中的三個階段。

第一階段，1978年十一屆三中全會到1989年《中共中央關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》發(fā)布之前，隨著黨和國家對“以階級斗爭為綱”這一錯誤的糾正，并將重點放在經(jīng)濟建設和實現(xiàn)四化上，人民政協(xié)得以逐步恢復，其在政治發(fā)展中的地位也得以重新確立并發(fā)揮政治協(xié)商和民主監(jiān)督的職能。1979年6月，鄧小平明確指出：各民主黨派已成為各自所聯(lián)系的一部分社會主義勞動者和一部分擁護社會主義的愛國者的政治聯(lián)盟，是為社會主義服務的政治力量，為其性質(zhì)正名。[8]此后，1979年10月，鄧小平在全國政協(xié)、中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部宴請各民主黨派和工商聯(lián)代表時，也強調(diào)了這一點，并認為：“在中國共產(chǎn)黨的領導下，實行多黨派的合作，這是我國具體歷史條件和現(xiàn)實條件所決定的，也是我國政治制度中的一個優(yōu)點和特點。”[9]這是首次將多黨派合作上升為政治制度的層面來理解，為中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的進一步形成夯實了基礎。根據(jù)1978年到1983年五屆政協(xié)歷次會議的思想，1982年的《中國人民政治協(xié)商會議章程》第一次將“政治協(xié)商”和“民主監(jiān)督”作為政協(xié)的主要職能確定下來。同時，還將黨的十二大明確提出的中國共產(chǎn)黨同各民主黨派和無黨派人士“長期共存”、“互相監(jiān)督”、“肝膽相照”、“榮辱與共”的方針寫入該章程。在此方針的指導下，人民政協(xié)作為最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織內(nèi)部的一致性進一步加強，中國共產(chǎn)黨和各民主黨派的關(guān)系更加融洽。

第二階段，1989年底《中共中央關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》（以下簡稱《意見》）出臺后到2006年《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》出臺前，是人民政協(xié)獲得全面發(fā)展，切實履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政職能的階段。《意見》在開頭就闡述道，“中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國一項基本政治制度?！辈⒃谄浜笾赋鋈嗣裾f(xié)是“共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商的一種重要組織形式?！弊鳛閷ξ覈母菊沃贫取嗣翊泶髸贫鹊闹匾a充，基本政治制度的確立，將人民政協(xié)的發(fā)展與我國政治發(fā)展更加緊密地聯(lián)系在一起。為貫徹這一精神，1993年憲法修正案增加了“中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展”條款。此外，《意見》還首次以黨的文件的形式明確了人民政協(xié)在新時期的政治地位，各民主黨派“是接受中國共產(chǎn)黨領導的，同中共通力合作、共同致力于社會主義事業(yè)的親密友黨，是參政黨。”認為“人民政協(xié)應當成為各黨派、各人民團體、各界代表人物團結(jié)合作、參政議政的重要場所。”[10]2004年修訂的《中國人民政治協(xié)商會議章程》將人民政協(xié)的性質(zhì)歸納為中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織、中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構(gòu)、我國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的重要形式；將其職能歸納為政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政，是對《意見》精神的充分體現(xiàn)。在此階段，人民政協(xié)圍繞團結(jié)和民主這兩大主題，繼續(xù)發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線的功能，為建設社會主義事業(yè)廣泛吸納人才，并以自身的特點、優(yōu)勢，按界別劃分，代表人民參與國家政治生活，反映其意見和利益訴求，與人大代表一同商討國事，體現(xiàn)了廣泛的社會主義民主。

第三階段，2006年《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》出臺后至今，是人民政協(xié)穩(wěn)步發(fā)展的階段。該意見明確指出，“人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式?！盵11]2007年11月，《中國的政黨制度》白皮書對此進一步加以闡述，概括為“選舉民主”和“協(xié)商民主”，并認為選舉民主與協(xié)商民主相結(jié)合，是中國社會主義民主的一大特點，拓展了社會主義民主的深度和廣度。[12]2012年十八大報告強調(diào)了協(xié)商民主的意義并要求充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主的重要渠道作用。2013年黨的十八屆三中全會重申了這一主張。因此，在這一階段，在我國政治發(fā)展面臨新情況、新問題，如利益多元化、社會矛盾突出的時代背景下，人民政協(xié)不單要強調(diào)其吸納人才，動員、團結(jié)各界力量進行社會主義建設，監(jiān)督黨和政府的功能，還應突出其作為參政黨與執(zhí)政黨議政、協(xié)商，整合并表達公眾利益訴求的功能。

人民政協(xié)的地位和功能幾經(jīng)變遷后走向協(xié)商民主，一方面是因為我國政治發(fā)展中越來越強調(diào)民主政治，突顯人民當家作主的本質(zhì)，以及中國共產(chǎn)黨開放的執(zhí)政態(tài)度和多元利益調(diào)和的需要。另一方面是因為人民政協(xié)在發(fā)展過程中形成的政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政的三大職能使得其本身就具有協(xié)商民主的組織和表達能力。此外，人民政協(xié)在廣泛聯(lián)系和凝聚社會各階層、各界別力量方面具有舉足輕重的地位，在長期的聯(lián)系過程中，與各階層、各界別的群眾形成了緊密友好的關(guān)系，體現(xiàn)了“從群眾中來”的特點，清楚各階層、各界別群眾的利益主張。

二、民主集中制下協(xié)商民主的特點和措施

興起于20世紀80年代的協(xié)商民主理論是以自由主義、共和主義和批判理論為基礎并實現(xiàn)了對它們的超越。當今協(xié)商民主理論主要來源于羅爾斯的公共理性和哈貝馬斯的理想的演說情景的思想。

（一）西方協(xié)商民主的條件和措施

西方協(xié)商民主理論主要關(guān)注的是公共協(xié)商，即自由平等的公民在理性的討論和協(xié)商的過程中，通過減少偏好的分歧，縮小偏好間的差距，以發(fā)現(xiàn)公共利益，實現(xiàn)偏好轉(zhuǎn)換，進而達成共識。其中，理性強調(diào)主體在交往過程中要依理據(jù)論證和進行反駁。而交往理性需要以交往資質(zhì)理論和言語行為的有效性作為前提條件。即真實性、正確性和真誠性是哈貝馬斯交往行動的一般前提。

共識是指參與者在協(xié)商過程中將偏好轉(zhuǎn)向公共利益或是在交往過程中通過協(xié)商對共識的語境加以明確。哈貝馬斯強調(diào)協(xié)商過程的包容性態(tài)度并認為交往主體是在生活世界的視野內(nèi)達成共識。但也有學者認為協(xié)商民主很難達成共識。對此，協(xié)商民主論者博曼提出從長遠角度看，協(xié)商民主并不要求所有公民基于相同理性而融合即形成單一性共識，還存在著多元性共識，而多元性共識僅要求持續(xù)性的合作。德雷澤克也認為，“在一個多元社會里，共識是難以達到的、不必要的，也是不受歡迎的。更切實可行和有吸引力的是形成可操作的意見，這時，參與者在行為過程上就達成了一致意見，雖然是處于不同的原因?！盵13]共識是協(xié)商的結(jié)果，不是協(xié)商的最終目的。作為治理形式的協(xié)商，其最終目的是達至擴大公民政治參與甚至是公民自治的理想。哈貝馬斯認為，協(xié)商民主可通過交往行動模式來實現(xiàn)。其中，對話原則是基本原則，語言是交往行動模式的溝通媒介。

（二）民主集中制下協(xié)商民主的特點

民主集中制是我國政治生活的基本原則。與西方協(xié)商民主不同，協(xié)商民主作為我國人民民主的重要形式，強調(diào)的是民主集中制下的協(xié)商民主，即在民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結(jié)合的制度之下，實現(xiàn)協(xié)商民主。民主集中下的協(xié)商民主的主要特點在于：

1、協(xié)商作為一種程序，集中決策之前要求民主協(xié)商，而且協(xié)商是在堅持一黨執(zhí)政、多黨參政的理念下進行的。

2、在我國政治結(jié)構(gòu)中，協(xié)商機構(gòu)主要是整合利益、匯聚意見，為決策機構(gòu)提供訊息和建議方案，起到咨詢商議的作用。

3、在協(xié)商民主和選舉民主的關(guān)系上，不僅強調(diào)二者相互補充、相輔相成，即協(xié)商民主對自由競爭式選舉民主起到一種輔助和糾正的作用,主要是彌補選舉民主的不足,而不是全盤取代選舉民主的運作。而且，與選舉民主相比，在我國的政治領域，立法、行政決策中，協(xié)商民主將會成為一種更加常態(tài)化的制度性安排。

（三）民主集中制下協(xié)商民主實現(xiàn)的措施

民主集中制要求不采納權(quán)力分立互相制約原則，這意味著中國共產(chǎn)黨是唯一的執(zhí)政黨，各民主黨派是參政黨；人大是權(quán)力機關(guān)，人民政協(xié)是協(xié)商的場所。因此，通過人民政協(xié)實現(xiàn)協(xié)商民主，需要在確保中國共產(chǎn)黨對各民主黨派的領導即政治原則、政治方向和重大方針政策的領導的基礎上，各民主黨派在國家重大事務、經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題上享有平等參與、表達利益主張的權(quán)利，以完善中國共產(chǎn)黨的領導，提升中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力。

同時，十八屆三中全會提出，“完善中國共產(chǎn)黨同各民主黨派的政治協(xié)商。各級黨委和政府、政協(xié)制定并組織實施協(xié)商年度工作計劃，就一些重要決策聽取政協(xié)意見。”這意味著黨委、人大和政府應當主動尋求協(xié)商、樂于協(xié)商，將單向型集中決策模式與雙向型互動協(xié)商民主有機結(jié)合，而且協(xié)商不應流于形式，應在決策過程中起到匯聚民意、達成共識的作用，融協(xié)商于決策中，加強決策的科學性和民主性。另一方面，人民政協(xié)與其他協(xié)商民主的渠道相比，如公眾座談會、懇談會等，具有自身獨特的優(yōu)勢。這不但體現(xiàn)在其自身發(fā)展過程中與中國共產(chǎn)黨形成的親密友好關(guān)系，還有廣泛的界別代表性和良好的組織性。

三、協(xié)商民主形式下人民政協(xié)的功能定位

在社會轉(zhuǎn)型時期存在著多元利益、矛盾沖突頻發(fā)的新形勢下，人民政協(xié)作為協(xié)商民主不可代替的主渠道，其應突出為人大分擔部分的政治參與功能，以維護政治體制結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定與和諧；整合并表達不同階層、不同行業(yè)的利益訴求，進行社會疏導的功能。

政治參與功能，是指人民政協(xié)參與國家政治生活，并就公共決策進行協(xié)商討論，參與政策的制定和實施過程。它具有廣泛性和政黨性。廣泛性是指人民政協(xié)有來自各黨派、社會團體的代表，也有各界別的代表，還有港澳同胞和特別邀請人士。十一屆全國政協(xié)委員中，來自13個界別的政協(xié)委員共1047名，占全部政協(xié)委員的46.8%，十二屆全國政協(xié)委員中，該比例達到47.1%。根據(jù)《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》的指示，“由界別組成是人民政協(xié)組織的顯著特色。要根據(jù)界別的特點和要求開展活動，充分調(diào)動各界別參政議政的積極性，認真探索發(fā)揮界別作用的方法和途徑。”[14]13個界別1000多名政協(xié)代表若能有效參與國家政治生活，則可以體現(xiàn)協(xié)商民主的實質(zhì)，實現(xiàn)并擴大公民有序的政治參與。政黨性體現(xiàn)在中國共產(chǎn)黨與8個民主黨派一同議政，人民政協(xié)成為各民主黨派發(fā)表意見、開展政治活動的重要場所。

利益表達及社會疏導功能。與計劃經(jīng)濟時代不同，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，社會利益多元化、利益格局多變，在人大作為區(qū)域利益表達渠道之外，人民政協(xié)作為黨派性的機關(guān)，涵括了各黨派、各界別、各社會團體，發(fā)揮了界別利益表達渠道的優(yōu)勢。每個黨派、每個界別、每個社會團體都是一條利益整合和表達的渠道，緊密的聯(lián)系性和暢通的表達，可協(xié)調(diào)不同的利益并對社會各階層的利益訴求進行疏導，緩和利益沖突。

四、影響人民政協(xié)功能發(fā)揮的因素

人民政協(xié)的設立和功能的有效發(fā)揮是我國政治發(fā)展所需，從我國政治體系的現(xiàn)狀、民主集中制下協(xié)商民主的要求和政協(xié)自身出發(fā)，有以下因素影響了人民政協(xié)功能的發(fā)揮。

（一）國家政治結(jié)構(gòu)中的人民政協(xié)定位和功能缺乏法律保障

與執(zhí)政黨處于權(quán)力的核心、人大是立法機關(guān)和政府是執(zhí)行機關(guān)并具有憲法和法律上的保障不同，人民政協(xié)的定位和功能的發(fā)揮大多是依靠執(zhí)政黨和國家的政策，及執(zhí)政黨的態(tài)度和政治開放情況而定，缺乏人民政協(xié)章程和法律法規(guī)的保障。這使得人民政協(xié)作為政治制度實施的主體、協(xié)商民主的重要渠道作用發(fā)揮得不夠充分。

（二）協(xié)商缺乏程序化和制度化

《中國人民政治協(xié)商會議章程》對人民政協(xié)的政治協(xié)商職能只是綜合性的描述，雖然各省市在根據(jù)《章程》和黨的相關(guān)意見的基礎上有形成自身的規(guī)程或意見，也在一定程度上規(guī)定了協(xié)商的基本程序，如《中共海南省委關(guān)于加強人民政協(xié)政治協(xié)商制度建設的意見》和《中共廣東省委政治協(xié)商規(guī)程》分別規(guī)定了協(xié)商議題的提出和確定、協(xié)商活動的組織和協(xié)商成果的報送或辦理與反饋，但總體上規(guī)定不完善和不詳細，且缺乏制度化。

（三）政協(xié)委員在協(xié)商民主中的代表性及能否有效表達利益訴求的問題

在協(xié)商民主中，履行職能的主體是公民；在人民政協(xié)中，履行職能的主體是政協(xié)委員。人民政協(xié)要成為協(xié)商民主的主渠道和主要形式，必須研究如何讓政協(xié)委員更好地反映公民的利益訴求并成為協(xié)商民主的主體。

五、充分發(fā)揮人民政協(xié)功能的途徑

民主集中制下的協(xié)商民主為中國共產(chǎn)黨的一元領導與各民主黨派、各界別人士、各階層代表的多元參與的有機統(tǒng)一提供可能，并促進公民廣泛的政治參與。因此，要充分發(fā)揮人民政協(xié)功能，需要在以中國共產(chǎn)黨為核心主體、以憲法為最高權(quán)威、以制度為基本平臺、以合作為基本價值和以協(xié)商為基本手段等原則的基礎上，對人民政協(xié)中的協(xié)商民主制度加以完善。[15]

（一）協(xié)商制度的法制化和加強人民政協(xié)功能的規(guī)范化和制度化

協(xié)商制度的法制化可先根據(jù)憲法精神制定一部政協(xié)組織法，明確政協(xié)的政治地位和功能。并在《憲法》的序言或總綱中寫入“選舉民主和協(xié)商民主是我國社會主義民主的兩種重要形式，中國人民政治協(xié)商會議是協(xié)商民主的重要渠道”。以國家法并且是根本法作為協(xié)商制度、作為人民政協(xié)在政治發(fā)展中的保障。此外，應該在執(zhí)政黨的規(guī)范性文件和《中國人民政治協(xié)商會議章程》中明確規(guī)定人民政協(xié)作為協(xié)商民主主渠道，應發(fā)揮擴大政治參與、進行利益表達和整合以實現(xiàn)社會疏導的功能定位。

（二）協(xié)商形式的程序化和制度化

實現(xiàn)協(xié)商民主需要規(guī)范協(xié)商的程序，“經(jīng)驗表明，沒有合理的程序選擇，再好的民主制度也難以在實際運行中實現(xiàn)，更不用談價值的實現(xiàn)問題?！盵16]協(xié)商程序需要對以下幾點進行著重設計：

1、協(xié)商議題的提出和明確。一方面，圍繞黨委和政府的年度重要立法、決策計劃和實際中發(fā)生的與人民群眾切身利益息息相關(guān)的事件，由政協(xié)常務委員會或各黨派、各界別政協(xié)委員通過提案的方式提出和明確。另一方面，由黨委和政府交題目的形式確定議題。后者要突顯出對口協(xié)商的特點和優(yōu)勢，加強黨委和政府部門與政協(xié)各委員會的對口聯(lián)系。

2、協(xié)商會議的參與者。參與者范圍的確定以利益相關(guān)為原則，既要包含直接和間接利益相關(guān)者（可按比例分配）的政協(xié)代表，也要包含提出此議題、對此議題關(guān)注并有專業(yè)或合理適當見解的政協(xié)代表。

3、協(xié)商過程的設計。協(xié)商過程中，各協(xié)商主體應有平等、自由的發(fā)言和辯論的機會和時間。各黨派、各界別、社會團體的利益類型應得到有效區(qū)分，并進行不同層次上的協(xié)商，對各階層表達的利益，黨委和政府應再進一步整合。將民主黨派同共產(chǎn)黨之間的政黨政治協(xié)商作為協(xié)商政治的第一層次，將共產(chǎn)黨和政府組織同各人民團體、社會界別之間的政治協(xié)商作為協(xié)商政治的次一級層次。在不同類型的協(xié)商機構(gòu)中運用不同的協(xié)商原則和協(xié)商機制。

4、協(xié)商成果的實效化及反饋。在協(xié)商達成共識之后，協(xié)商決定應得到有效的實施。在此過程中更強調(diào)協(xié)商成果實施的監(jiān)督和反饋環(huán)節(jié)，尤其是由人民政協(xié)主動提出的議題所獲得的協(xié)商成果。如《中共廣東省委政治協(xié)商規(guī)程》規(guī)定，“高度重視協(xié)商成果的轉(zhuǎn)化，重要協(xié)商成果要列入省委常委會議或省政府常務會議進行研究，形成采用意見，作為決策的重要依據(jù)。省委、省政府督查部門要分別將省委常委會議、省政府常務會議對協(xié)商成果的討論決定，以及省領導的批辦事項納入督辦范圍，各承辦單位要及時向督查部門和省各民主黨派反饋辦理有關(guān)情況。并于省委常委會議、省政府常務會議結(jié)束之日起三個月內(nèi)書面向參加協(xié)商的省各民主黨派、無黨派人士反饋辦理結(jié)果?！币虼?，在制度上應規(guī)定決策機關(guān)對人民政協(xié)的提案，所涉及的意見建議進行歸類分析（歸類也可先由人民政協(xié)事先完成），及時向參與協(xié)商的政協(xié)委員反饋意見建議的采納情況和理由說明。

（三）加強人民政協(xié)自身的建設

一方面，在保障國家政治生活穩(wěn)定有序的前提下，適當放寬各民主黨派發(fā)展其成員的一些限制，以改善領導成員和骨干成員老齡化的狀況、解決組織資源不足的問題。另一方面，要讓政協(xié)委員更好地反映公民的利益訴求并解決簡單地順應所聯(lián)系的人民群眾的意思，政協(xié)委員不應有自己獨立思考、行事的能力和政協(xié)委員對公共利益隨意表述而不應對所聯(lián)系的人民群眾的意見的盲目服從這樣一種“獨立論”和“順從論”之間的矛盾。這需要從哈貝馬斯的交往資質(zhì)理論著手，提高政協(xié)代表的交往資質(zhì)能力，即不僅要表達和“再現(xiàn)”公民的利益訴求，還要對其合理性和合法性進行論證。通過第一個層面的認知能力，對公民的利益進行“表述”和“再現(xiàn)”，要說清楚公民的利益訴求“是什么”的問題，要求表達的真實性；再通過第二個層面的言語能力對利益或觀點的合理性進行論證，此時更傾向于說服其他的協(xié)商參與者，需要言語能力或修辭技巧，要求論證的正確性；最后通過反思能力，即考慮他者所提出的利益訴求和公共利益而不單只考慮“私利”，或是在多元利益和觀點沖突的情況下，從公共利益角度看待“私利”以達成共識，此時需要論證自身的利益主張符合公共利益，甚至會促進公共利益的提升，要求合法性論證。

[1]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[R].北京：人民出版社.2013.29.30.

[2]陳惠豐.關(guān)于人民政協(xié)在我國政治體制中的地位問題[J].中央社會主義學院學報，2010，（3）.

[3][5]中共中央統(tǒng)一戰(zhàn)線工作部、中共中央文獻研究室.周恩來統(tǒng)一戰(zhàn)線文選[M].北京：人民出版社，1984.130.133.

[4]中央檔案館.中共中央文件選集（14）[M].北京：中共中央黨校出版社，1987.111.

[6]胡筱秀.人民政協(xié)制度功能變遷研究[M].上海：上海人民出版社，2010.90.

[7]汪新第.大革命之后中國政治格局的洗牌[EB/ OL].中國民主同盟甘肅省委員會網(wǎng)站，http://www. mmgs.org.cn/new_view.asp?id=7301.

[8]在五屆政協(xié)第二次會議上的開幕詞[EB/OL].中國政協(xié)網(wǎng)，http://www.cppcc.gov.cn/2011/10/11/ARTI131 8301463043687.shtml.

[9]鄧小平文選（第2卷）[M].北京：人民出版社，1994.205.

[10]中共中央文件選編[M].北京：中共中央黨校出版社，1992.541.

[11][14]中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見（摘要）[J].中國統(tǒng)一戰(zhàn)線，2006，（4）.

[12]中華人民共和國國務院新聞辦公室.中國的政黨制度[EB/OL].中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站，http://www.gov.cn/zwgk/2007-11/15/content_806278.htm.

[13][澳]約翰·S.德雷澤克.協(xié)商民主及其超越：自由與批判的視角[M].北京：中央編譯出版社，2006.161.

[15][16]林尚立.協(xié)商政治：對中國民主政治發(fā)展的一種思考[J].學術(shù)月刊，2003，（4）.

責任編輯：黃旭東

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1003—8744（2014）01—0020—08

2013—11—12

夏正林（1973—），男，法學博士，華南理工大學法學院副院長，教授，主要研究方向為憲法學；張麗瓊（1990—），女，華南理工大學法學院2012級憲法與行政法碩士研究生，主要研究方向為行政法。