劉建陽

政府采購制度問題研究—基于S市的案例分析

劉建陽

我國政府采購制度才剛剛起步，在具體實施過程中存在許多亟須解決的問題。本文通過選取S市的典型案例，從實踐層面剖析了我國政府采購制度存在問題，并提出了改革和完善的對策措施。

政府采購；案例；對策

政府采購作為一種先進的公共支出管理制度，對推動經(jīng)濟社會發(fā)展具有十分重要的作用。我國在推進政府采購制度建設(shè)的進程中成效明顯，但也存在很多問題。本文通過選取S市的典型案例，對S市政府采購制度存在問題進行了評析，由此推及一般，提出改革和完善我國政府采購制度的對策措施。

一、S市的政府采購案例分析及我國政府采購制度的存在問題

（一）S市政府采購的現(xiàn)狀概述

S市政府采購中心成立于2002年10月，是直屬于S市政府的專職集中采購機構(gòu)，主要負(fù)責(zé)S市采購主體項目的集中采購工作。S市政府采購中心成立十多年來，制定了《S市政府采購條例》，實施標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，采購業(yè)務(wù)量逐年攀升，采購規(guī)模多年在全國各大中城市中名列前茅（見附表）。

S市2013年政府采購執(zhí)行情況一覽表

（二）S市的政府采購案例介紹和評析

1.某學(xué)校批量采購鋼琴的案例介紹和評析

2010年，某校通過詢價采購方式購置了64臺雅馬哈數(shù)碼鋼琴。2012年7月，該校再次申報采購51臺雅馬哈數(shù)碼鋼琴，預(yù)算金額39.9萬元，采用詢價采購方式。詢價公告發(fā)布3天內(nèi)，采購中心收到質(zhì)疑函，質(zhì)疑認(rèn)為，公告中指定了唯一的品牌和型號，具有明顯的排他性。收到質(zhì)疑函后，采購中心決定暫時中止該項目采購，并進行市場調(diào)研。數(shù)月后，該校重新申報采購計劃，此次采購數(shù)量翻了一番：包括102臺雅馬哈數(shù)碼鋼琴，預(yù)算金額79.8萬元。項目需求說明材料中明確推薦了參考品牌和型號為羅蘭MPi-6和雅馬哈CLP-430。針對此情況，采購中心隨即組織市場調(diào)研，廣泛聽取本市多家琴行的意見，就可能存在爭議的評分標(biāo)準(zhǔn)和分值設(shè)置咨詢專家意見。最終，招標(biāo)文件列出了3個參考品牌，并在項目需求里明確告知“可投參考品牌也可投參考品牌以外的品牌”。當(dāng)采購中心準(zhǔn)備將招標(biāo)文件上網(wǎng)公示時，采購單位遞交了一份書面說明，要求撤回采購計劃，暫不采購。

評析：該項目雖已撤銷，但仍值得深思：一是新項目采購應(yīng)進行市場調(diào)研。接到質(zhì)疑函后，采購中心通過市場調(diào)研了解到，前2年詢價采購時，各家琴行已頗有想法，今年再次詢價采購，各家決心討個說法。二是采購單位指定品牌型號不符合規(guī)定。市場調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雅馬哈品牌通過代理制進行區(qū)域保護，每個區(qū)域一般只設(shè)一家代理。采購單位指定雅馬哈品牌，質(zhì)疑出現(xiàn)后，采購單位增加了價格非常高的羅蘭品牌，但非同一檔次的品牌根本無法真正實現(xiàn)競爭。三是采購單位化整為零，規(guī)避公開招標(biāo)。被質(zhì)疑后，采購數(shù)量翻了一番，采購單位顯然原本想以化整為零的方式規(guī)避公開招標(biāo)。

2.某空調(diào)投標(biāo)供應(yīng)商起訴財政部門案例介紹和評析

2008年9月，S市政府采購中心就某區(qū)醫(yī)院空調(diào)安裝采購項目進行了公開招標(biāo)。2008年11月4日，經(jīng)評標(biāo)委員會按規(guī)定評審方法和評審標(biāo)準(zhǔn)對各投標(biāo)文件進行評審，格力被推薦為第一候選成交供應(yīng)商。2008年11月10日，采購人某區(qū)醫(yī)院向S市政府采購中心發(fā)函，并抄送S市某區(qū)政府采購辦公室，稱格力的投標(biāo)設(shè)備技術(shù)實質(zhì)上不能滿足招標(biāo)文件打星的條款。2008年11月18日，S市政府采購中心組織原評標(biāo)委員會對采購結(jié)果進行復(fù)審。2008年11月21日，S市政府采購中心根據(jù)復(fù)審結(jié)果發(fā)布中標(biāo)通知，確定S市石化公司為中標(biāo)供應(yīng)商，中標(biāo)金額比格力高出400多萬元。2008年11月24日，格力向S市政府采購中心提出質(zhì)疑。2008年12月22日，因?qū)市政府采購中心的質(zhì)疑答復(fù)不滿意，格力向S市某區(qū)財政局提出投訴。2009年1月22日，依據(jù)2008年11月18日復(fù)審結(jié)果，S市某區(qū)財政局作出不支持格力投訴請求的投訴處理決定。2009年4月22日，格力向其上級主管部門S市財政局提起行政復(fù)議。S市財政局做出行政復(fù)議，認(rèn)為“在該項目中，原評審專家參與了評審，已經(jīng)與該項目形成了利害關(guān)系，認(rèn)定事實依據(jù)不足且有失公正”。此時采購方早已與S市石化公司簽署合同。

評析：此案至少反映出以下問題：一是政府采購評審環(huán)節(jié)不夠規(guī)范。本案中，第二次評審，S市政府采購中心直接指定原評審專家進行評審，而原評標(biāo)委員會推薦中標(biāo)人后，投標(biāo)文件也不再處于保密狀態(tài)，其已然喪失了再次評審的前提條件，且專家第一次評審后已具有利害關(guān)系，也違反了政府采購相關(guān)規(guī)定。二是政府采購監(jiān)管機制有待進一步完善。S市財政局作出認(rèn)定第二次評審違法的行政復(fù)議決定，只要求S市某區(qū)財政局重新作出投訴處理決定，并未對格力所提出的復(fù)審、中標(biāo)結(jié)果違法作出實質(zhì)性處理，實際上S市石化公司已依據(jù)有異議的中標(biāo)結(jié)果被確定為中標(biāo)人，并履行政府采購合同，這也是此案被廣受爭議的關(guān)鍵所在。

（三）從S市的實踐層面分析，當(dāng)前我國政府采購制度的主要問題

1.運行機制不完善，政府采購管理不夠規(guī)范

2003年以來，我國大部分省市相繼成立政府采購中心，但各省市的政府采購機構(gòu)設(shè)置的隸屬關(guān)系不一，組織架構(gòu)、管理模式差異大。同時均根據(jù)需要制定管理辦法、設(shè)置管理權(quán)限，影響了政府采購的有效運作。在政府采購工作中，采購程序不規(guī)范、采購流程隨意性、工作效率低下的情況仍時有發(fā)生。

2.監(jiān)督體系不健全，監(jiān)管部門間協(xié)作有待加強

一是大多數(shù)的政府采購執(zhí)行機構(gòu)，其主管單位仍是財政部門，財政部門既是運動員，又是裁判員，財政監(jiān)督往往流于形式。二是目前沒有專門針對政府采購監(jiān)督的立法，難以從法律角度實施質(zhì)疑、申訴和救濟程序。三是政府采購公告未及時在規(guī)定媒體上發(fā)布，社會公眾對于政府采購行為知之甚少，媒體輿論和公眾監(jiān)督的效果難以體現(xiàn)。四是監(jiān)察、財政與審計等政府采購監(jiān)督部門，存在著職責(zé)不清、重復(fù)監(jiān)督、交叉監(jiān)督等情況，影響了監(jiān)督的效率與效果。

3.信息化建設(shè)滯后，電子化政府采購亟待推廣實施

首先是沒有形成統(tǒng)一的信息網(wǎng)絡(luò)平臺，特別是各地區(qū)的信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展很不平衡，東部沿海地區(qū)發(fā)展較快，中西部等欠發(fā)達(dá)地區(qū)比較落后，阻礙了政府采購電子化的全國推廣。其次是政府采購電子化法律法規(guī)有待健全完善。第三是政府采購電子化進程比較遲緩，跟不上政府采購工作發(fā)展的需要。

4.法律體系不健全，政府采購專業(yè)人才匱乏

截至目前，我國頒布實施了政府采購法和招標(biāo)投標(biāo)法兩部法律，均無具體的實施條例，實際可操作性不強，制約了政府采購政策功能的更好發(fā)揮。同時我國還未真正建立起一支政策和理論水平高、業(yè)務(wù)能力強的專業(yè)人才隊伍，采購活動中方式不得當(dāng)、方法不科學(xué)、流程不規(guī)范等問題仍然時有發(fā)生。

二、改革和完善我國政府采購制度的對策建議

（一）建立統(tǒng)一規(guī)范的法律規(guī)章制度，完善政府采購運行機制

1.構(gòu)建完備的政府采購法規(guī)體系

一是立法意圖要明確。要合理確定政府采購的涵蓋范圍，以法律形式明確政府采購范圍、方式、程序和監(jiān)督管理等各類事項。二是配套制度要健全。要盡快出臺《政府采購法實施條例》，有效解決政府采購實際操作依據(jù)不足的的問題。三是要注重區(qū)域協(xié)調(diào)。政府采購制度建設(shè)既是舉國的政策出發(fā)點，也是各地合理利用的重要手段，一方面要鼓勵各地推進經(jīng)濟發(fā)展、實現(xiàn)公共利益，也要通過制度防止地方保護主義的抬頭。

2.明確采購機構(gòu)的屬性和法律地位

各級政府應(yīng)嚴(yán)格規(guī)劃機構(gòu)設(shè)置，嚴(yán)肅集中采購機構(gòu)的法律地位，明確規(guī)定采購機構(gòu)的級別和性質(zhì)，賦予其必要的組織實施和執(zhí)行管理職能，讓其有能力約束采購當(dāng)事人依法進行采購，規(guī)避違規(guī)采購行為的發(fā)生。

（二）完善信息化體系，推進電子化政府采購建設(shè)

1.充分利用信息與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，為政府采購的規(guī)范化運行提供技術(shù)支持

建立以網(wǎng)上招投標(biāo)、網(wǎng)上評審為主要內(nèi)容的電子化采購系統(tǒng)，建立政府采購信息傳遞系統(tǒng)，實現(xiàn)成采購機構(gòu)、采購單位、供應(yīng)商、國庫支付中心的信息實時傳遞。建立電子網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控系統(tǒng)，實現(xiàn)政府采購全過程網(wǎng)上遠(yuǎn)程實時監(jiān)控。

2.建立全國范圍政府采購信息系統(tǒng)，實現(xiàn)各地政府采購信息與資源的共享

先做區(qū)域采購網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，及時總結(jié)經(jīng)驗，借鑒國外電子化政府采購的做法，在條件成熟時實現(xiàn)電子化采購的全國聯(lián)網(wǎng)，建設(shè)全國統(tǒng)一的電子化采購平臺。

（三）健全政府采購監(jiān)督機制，強化采購廉政建設(shè)

1.完善法律法規(guī)，依法監(jiān)督

健全完善《政府采購監(jiān)督實施細(xì)則》等一系列配套法律法規(guī)，對政府采購行為進行依法管理和監(jiān)督，保證采購活動的正常、有序、高效運作。

2.完善社會監(jiān)督，全面公開

推行政府采購的事務(wù)公開制度，事關(guān)民生工程的重大采購事項，可舉行聽證會，將聽證意見作為決策重要參考。鼓勵民眾積極檢舉采購違法違紀(jì)行為，查實后給予舉報人員應(yīng)有的獎勵。加強新聞宣傳，積極宣傳政府采購政策，全面監(jiān)督政府采購行為。

3.完善職能分工，規(guī)范運作

明確財政部門、審計機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)三個部門的職能分工，建立健全溝通協(xié)調(diào)機制，做到分工明確、責(zé)任清晰、信息共享，避免監(jiān)督過程中缺位、錯位、越位的現(xiàn)象。

（四）加強交流培訓(xùn)，推進政府采購專業(yè)化隊伍建設(shè)

1.建立全面培訓(xùn)體制

明確政府采購培訓(xùn)主體、培訓(xùn)任務(wù)和培訓(xùn)對象，形成定期培訓(xùn)、全面考核的培訓(xùn)制度，逐步提高采購人員的業(yè)務(wù)技能和綜合素質(zhì)，實現(xiàn)政府采購人員的專業(yè)化、技術(shù)化。

2.建立政府采購執(zhí)業(yè)資格制度

探索建立政府采購執(zhí)業(yè)資格制度，實行執(zhí)證上崗，采購機構(gòu)的采購人員、采購監(jiān)督管理部門的管理人員應(yīng)取得政府采購執(zhí)業(yè)資格，從制度上保證采購人員具備相應(yīng)的業(yè)務(wù)素質(zhì)和專業(yè)技能。

政府采購制度不僅具有提高公共財政支出效益的效應(yīng)，更具有促進經(jīng)濟社會發(fā)展的意義。深入研究和發(fā)展完善我國的政府采購制度，使之既符合中國國情，又與世界接軌，需要我們不斷改革和實踐，不斷創(chuàng)新和發(fā)展。

[1]張利武.當(dāng)前政府采購制度中存在的問題及對策研究[D].長沙：中南大學(xué)碩士論文，2011.

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（作者單位：泉州出入境檢驗檢疫局）