曹俊金

（華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海200042）

·立法建議·

完善我國對外援助立法之探討

曹俊金

（華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海200042）

近年來中國援外活動引起諸多爭議，但從目前國內(nèi)外政治、經(jīng)濟(jì)形勢出發(fā)，確有必要實(shí)施對外援助。中國已形成以商務(wù)部為主要實(shí)施機(jī)構(gòu)、其他部門共同參與的援外體系，但存在援外機(jī)構(gòu)設(shè)置隨意、援外機(jī)構(gòu)職責(zé)不明、援外決策體系不完善、援外活動缺乏有效監(jiān)督等問題。中國援外法制尚不夠完善，如缺乏統(tǒng)一的援外立法、援外法律體系不完備、援外規(guī)范效力層級低、援外活動透明度不高等。當(dāng)務(wù)之急盡快完善對外援助法律體系，以更好地規(guī)制對外援助活動。

對外援助；發(fā)展援助；經(jīng)濟(jì)援助；對外援助法

一、援外活動爭議的由來

2011年11月25日，中國援助馬其頓校車項(xiàng)目交接儀式在馬總理府舉行。中國駐馬其頓大使崔志偉代表政府正式將援助校車交付馬副總理阿里菲，該批校車共23輛。此項(xiàng)新聞報(bào)道出來以后，一時間在國內(nèi)引起了較多質(zhì)疑，主要存在如下幾個方面：第一，馬其頓的人均GDP高于中國，中國國內(nèi)的學(xué)生都無法用上好校車，是否有必要向馬其頓援助校車？第二，該贈車行為究竟是企業(yè)的商業(yè)行為還是政府的無償贈與行為，如果是政府的援助行為，那么該行為是由哪個部門負(fù)責(zé)實(shí)施的？主管部門的職責(zé)和權(quán)限如何？援助金額不同是否需要由不同級別的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)？第三，對外援助的程序是什么？對外援助的決策程序是否應(yīng)當(dāng)公開化？第四，中國是否具有專門的對外援助立法來規(guī)制政府的對外援助活動？面對這些質(zhì)疑，2011年11月28日，外交部就贈馬其頓校車事件作出回應(yīng)，認(rèn)為“中國改革開放以來，接受過大量的國際援助，包括在扶貧、環(huán)境、醫(yī)療和技術(shù)等各個領(lǐng)域。隨著中國自身的發(fā)展，我們也向外提供援助，雖然數(shù)額有限，這是中國國際責(zé)任的體現(xiàn)?！盵1]在本案之前也已有個別援外案件引發(fā)爭議，如2011年日本“3·11”特大地震和海嘯災(zāi)害發(fā)生后，中國政府在前期援助3000萬元人民幣人道主義救災(zāi)物資、派遣救援隊(duì)赴日開展搶險(xiǎn)救援的基礎(chǔ)上，根據(jù)日本政府的請求，決定向日本政府提供1萬噸汽油、1萬噸柴油的緊急無償援助[2]。關(guān)于這兩萬噸燃料油的援助，我國國內(nèi)民眾表達(dá)了不同看法。

對外援助戰(zhàn)略是國家對外經(jīng)濟(jì)合作戰(zhàn)略的重要組成部分，增加對發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)援助是“十二五規(guī)劃”的明確要求，同時也是實(shí)現(xiàn)十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制的必要前提，而中國“贈馬校車案”及類似援外案件所引發(fā)的爭議，則迫使我們重新審視對援外活動進(jìn)行規(guī)制的重要性（我國目前尚無一部專門的對外援助立法，雖然有少量的部門規(guī)章，但其在對外援助活動中無法起到應(yīng)有的作用）。本文擬通過對援外活動的爭議問題及援外立法現(xiàn)狀的分析，探討我國對外援助立法的完善問題，從而更好的規(guī)制對外援助活動。

二、實(shí)施對外援助活動的必要性

對外援助理論及實(shí)踐表明，對外發(fā)展援助既可以維護(hù)援助國的政治利益,也可以在一定程度上實(shí)現(xiàn)援助國的經(jīng)濟(jì)利益。因此，中國在擴(kuò)大對外援助的同時，也應(yīng)當(dāng)考慮通過實(shí)施對外援助行為來構(gòu)建良好的政治環(huán)境，促進(jìn)本國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

1.實(shí)施對外援助有利于促進(jìn)中國與其他發(fā)展中國家的友好關(guān)系。為共同應(yīng)對國際社會所面臨的困境與挑戰(zhàn)，國際合作貫穿于國際關(guān)系的各個領(lǐng)域，而良好的國際關(guān)系是中國開展國際合作的基礎(chǔ)和前提。中國建國以來的對外援助，盡管許多是出于社會主義陣營和資本主義陣營劃分的需要，但也為中國贏得了許多盟友，從而提供了良好的發(fā)展氛圍，使得中國得以有今天長足的發(fā)展。因此，從政治角度而言，中國有必要通過對外援助活動，進(jìn)一步增進(jìn)自身與其他發(fā)展中國家的國際關(guān)系，這既是中國實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展的前提，也是中國與全球健康、持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。

2.實(shí)施對外援助有利于加強(qiáng)中國與其他發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)合作。中國對于其他發(fā)展中國家的援助，無疑能夠幫助受援國更好地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)，最終擺脫貧困，同時，中國也能憑借這種經(jīng)濟(jì)合作促進(jìn)自身的發(fā)展。因?yàn)閺闹袊壳暗膶?shí)際情況來看，中國企業(yè)只有“走出去”，才能不斷向外拓展更為開闊的投資領(lǐng)域及更廣大的消費(fèi)市場，獲得更為長遠(yuǎn)的發(fā)展空間。這種現(xiàn)狀要求中國進(jìn)一步開拓和加強(qiáng)與其他發(fā)展中國家的南南合作，在援助過程中不僅要注重對其他國家的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)援助和人才培養(yǎng)，也要通過這類援助行為，進(jìn)一步加強(qiáng)企業(yè)與企業(yè)、企業(yè)與國家、國家與國家之間的經(jīng)濟(jì)合作，實(shí)現(xiàn)互利共贏。

3.實(shí)施對外援助有利于彰顯中國的大國地位，增強(qiáng)國際經(jīng)濟(jì)話語權(quán)。中國作為最大的發(fā)展中國家和日益崛起的新興經(jīng)濟(jì)體，不僅要有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，更需要配之以特定的身份和地位。實(shí)際上，只有取得了制定國際規(guī)則的地位，才能依照有利于自身發(fā)展的目的來制定國際經(jīng)濟(jì)規(guī)則，才能使中國成為一個長久甚至永恒的大國。決定一國國際地位的因素有許多，包括經(jīng)濟(jì)、政治、軍事、外交等各個方面，此外，一國對于整個世界的發(fā)展作出的貢獻(xiàn)也能提升該國的國際地位（國家的對外發(fā)展援助即是這種貢獻(xiàn)的體現(xiàn)）。從目前的實(shí)際情況來看，中國還遠(yuǎn)不具備制定國際規(guī)則的能力，但隨著近年來中國等一系列新興經(jīng)濟(jì)體的崛起，西方發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家的力量對比發(fā)生了微妙的變化，如果中國能夠抓住機(jī)遇，通過開展對外援助活動為世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出貢獻(xiàn)，不斷鞏固自己的國際地位，增加自身國際話語權(quán)，那么在今后國際經(jīng)濟(jì)規(guī)則的制定中占據(jù)主導(dǎo)地位、實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興也就指日可待了。

由此可見，中國的對外援助既可以促進(jìn)其他發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時也可以借此構(gòu)建自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平臺，不斷鞏固和提升自身的大國地位。因此，盡管現(xiàn)階段中國仍然是發(fā)展中國家，但這并不意味著沒有必要向其他發(fā)展中國家提供經(jīng)濟(jì)援助，而是應(yīng)當(dāng)在力所能及的情況下實(shí)施對外援助。

三、對外援助的實(shí)施機(jī)關(guān)及其職能

中國開展對外援助工作已有60多年的歷史，對外援助的實(shí)施機(jī)構(gòu)也幾經(jīng)變遷。1956年中國政府成立了國務(wù)院直屬的對外經(jīng)濟(jì)合作總局專門負(fù)責(zé)援外事務(wù)，1964年又成立對外經(jīng)濟(jì)合作委員會，1969年發(fā)展成為對外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)部。1982年，政府機(jī)構(gòu)改革，將外經(jīng)部、外貿(mào)部、進(jìn)出口管理委員會合并成外經(jīng)貿(mào)部，設(shè)立援外司和中國對外援助執(zhí)行局[3]。2003年，根據(jù)第十屆全國人民代表大會第一次會議批準(zhǔn)的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》和《國務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》（國發(fā)[2003]8號），組建商務(wù)部，原對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部的職責(zé)由商務(wù)部承擔(dān)。根據(jù)國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《商務(wù)部主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（國辦發(fā)[2003]29號），商務(wù)部負(fù)責(zé)我國對外援助工作，包括擬訂并執(zhí)行對外援助政策和方案、簽署并執(zhí)行有關(guān)協(xié)議、編制并執(zhí)行對外援助計(jì)劃、監(jiān)督檢查援外項(xiàng)目執(zhí)行情況、管理援外資金和援外優(yōu)惠貸款、推進(jìn)援外方式改革。上述職責(zé)由商務(wù)部下設(shè)的對外援助司負(fù)責(zé)實(shí)施，對外援助司的具體職能為：（1）擬訂并執(zhí)行對外援助政策，起草對外援助法律、法規(guī)，擬訂部門規(guī)章；研究和推進(jìn)對外援助方式改革。（2）編制對外援助計(jì)劃并組織實(shí)施，擬訂國別援助方案，確定援助項(xiàng)目。（3）負(fù)責(zé)政府間援助談判，商簽援助協(xié)議，處理政府間援助事務(wù)，辦理援外項(xiàng)目對外移交；負(fù)責(zé)援外貸款償還和債務(wù)重組工作。（4）核準(zhǔn)各類援外項(xiàng)目實(shí)施企業(yè)的投標(biāo)資格，組織援外項(xiàng)目決標(biāo)，下達(dá)援外項(xiàng)目任務(wù)，監(jiān)督檢查各類援外項(xiàng)目的實(shí)施。（5）負(fù)責(zé)編報(bào)對外援助資金預(yù)決算和援外統(tǒng)計(jì)工作。（6）負(fù)責(zé)使用援外經(jīng)費(fèi)，監(jiān)督和管理援外優(yōu)惠貸款和援外合資合作基金項(xiàng)目，并解決政府間重大問題。（7）指導(dǎo)國際經(jīng)濟(jì)合作事務(wù)局的相關(guān)援外工作。（8）承辦部領(lǐng)導(dǎo)交辦的其他事項(xiàng)。此外，國際經(jīng)濟(jì)合作事務(wù)局、中國國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流中心、商務(wù)部培訓(xùn)中心等單位作為商務(wù)部直屬事業(yè)單位，在各自職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)一部分對外援助工作，是對外援助司的輔助機(jī)構(gòu)。其中商務(wù)部國際經(jīng)濟(jì)合作事務(wù)局關(guān)于對外援助工作方面的職責(zé)主要有：受商務(wù)部委托承擔(dān)援外項(xiàng)目的組織實(shí)施和具體管理工作；根據(jù)授權(quán)與受援國政府指定機(jī)構(gòu)商談援外項(xiàng)目的具體事宜；承辦援外項(xiàng)目招標(biāo)工作；簽訂和管理援外項(xiàng)目內(nèi)部承包合同，指導(dǎo)援外項(xiàng)目實(shí)施企業(yè)商簽對外合同，監(jiān)督檢查合同執(zhí)行；負(fù)責(zé)援外項(xiàng)目的技術(shù)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督和技術(shù)資料管理；參與編制援外項(xiàng)目的年度資金預(yù)決算，辦理援外項(xiàng)目資金管理的有關(guān)手續(xù)及援外項(xiàng)目的對外結(jié)算；管理駐外經(jīng)商機(jī)構(gòu)援外存量資產(chǎn)；承辦援外項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)并提供相關(guān)信息服務(wù)①。中國國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流中心受商務(wù)部的授權(quán)和委托，歸口管理我國與聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署和聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織的對華合作，以增進(jìn)人才交流，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作和新技術(shù)開發(fā)，支持中國的改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)。2008年12月，交流中心承擔(dān)了對外援助一般物資項(xiàng)目立項(xiàng)后招標(biāo)的組織、決標(biāo)和實(shí)施管理工作[4]。商務(wù)部培訓(xùn)中心作為我國援外人力資源開發(fā)培訓(xùn)的基干點(diǎn)，承擔(dān)援外培訓(xùn)立項(xiàng)后的綜合協(xié)調(diào)管理職能及援外培訓(xùn)執(zhí)行職能[5]。

當(dāng)然，除了商務(wù)部這一實(shí)施對外援助的主管部門之外，其他部委在其各自職責(zé)范圍內(nèi)也承擔(dān)與對外援助相應(yīng)的工作。如外交部按照外交總體布局，就經(jīng)濟(jì)合作、經(jīng)援、軍援等重大問題，負(fù)責(zé)與有關(guān)單位協(xié)調(diào)，向黨中央、國務(wù)院報(bào)告情況，提出建議，其下設(shè)的政策規(guī)劃司可參與擬訂年度援外計(jì)劃。財(cái)政部負(fù)責(zé)制定對外援助的具體預(yù)算并監(jiān)督實(shí)施，其下設(shè)的行政政法司承擔(dān)外交等方面的部門預(yù)算有關(guān)工作，管理援外經(jīng)費(fèi)?？萍疾控?fù)責(zé)組織科技援外相關(guān)工作，具體由其下設(shè)的國際合作司予以實(shí)施。衛(wèi)生部組織指導(dǎo)衛(wèi)生方面的國際交流合作與衛(wèi)生援外有關(guān)工作，具體由其下設(shè)的國際合作司來承擔(dān)組織指導(dǎo)衛(wèi)生方面的政府與民間的多雙邊合作交流和衛(wèi)生援外有關(guān)工作。農(nóng)業(yè)部參與農(nóng)業(yè)對外援助政策和規(guī)劃制定，協(xié)助有關(guān)部門組織實(shí)施農(nóng)業(yè)援外項(xiàng)目，相關(guān)事宜由其下設(shè)的國際合作司來承擔(dān)。

根據(jù)學(xué)者的研究和歸納，目前我國現(xiàn)有的以及正在建設(shè)的援外管理機(jī)制包括[6]：

——商務(wù)部、外交部和財(cái)政部三部門援外工作聯(lián)動機(jī)制；

——商務(wù)部、中國人民銀行、財(cái)政部以及國家開發(fā)銀行、進(jìn)出口銀行等部門和機(jī)構(gòu)的減免債務(wù)工作機(jī)制；

——商務(wù)部、外交部、解放軍總參謀部等部門的緊急人道主義援助聯(lián)動工作機(jī)制；

——23部委援外合作機(jī)制；

——商務(wù)部與地方省區(qū)商務(wù)部門的工作聯(lián)系機(jī)制；

——商務(wù)部部內(nèi)14個司局援外工作聯(lián)系機(jī)制；

——商務(wù)部、外交部、財(cái)政部及部內(nèi)財(cái)務(wù)、人事、紀(jì)檢和地區(qū)司等單位和技術(shù)專家建立的援外項(xiàng)目巡檢機(jī)制；

——與進(jìn)出口銀行優(yōu)惠貸款聯(lián)席會議工作機(jī)制等。

可以發(fā)現(xiàn)，中國已具備較為完備的對外援助體系，已經(jīng)形成了以商務(wù)部為主要實(shí)施機(jī)構(gòu)、其他部門共同參與的聯(lián)動機(jī)制，這也是我國六十多年對外援助經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。但是，在肯定目前的對外援助管理體系的同時，也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到中國目前的援外體系存在如下問題：

1.對外援助的執(zhí)行機(jī)構(gòu)未以立法形式明確，其機(jī)構(gòu)設(shè)置及職責(zé)存在較大的隨意性。如國務(wù)院規(guī)定商務(wù)部是對外援助的負(fù)責(zé)部門，但同時也規(guī)定了其他部門在對外援助方面的職責(zé)，但這些部門的職權(quán)界限劃分不夠明確。目前還沒有專門立法對于對外援助的機(jī)構(gòu)設(shè)置及職責(zé)劃分作出規(guī)定，在這種情況下，容易產(chǎn)生執(zhí)行機(jī)構(gòu)多部門化、職能交叉重疊、職能劃分不明確、對外援助隨意性較大等問題。因此，應(yīng)當(dāng)通過立法的形式明確對外援助活動的執(zhí)行部門，杜絕對外援助隨意性問題的出現(xiàn)。

2.對外援助的決策體系不完善、不統(tǒng)一。對外援助資金來源于國家財(cái)政，根源于國家稅收收入，盡管財(cái)政部每年都會就對外援助經(jīng)費(fèi)作出預(yù)算和決算，但目前對于對外援助的對象、援助的額度、援助的方式等均沒有一個統(tǒng)一的決策機(jī)構(gòu)，因此在援助資金的使用上顯得較為隨意、不夠慎重。從其他國家的經(jīng)驗(yàn)來看，盡管各國對外援助的管理體制不同，如丹麥、荷蘭、瑞士等國家是由獨(dú)立的政府部門（主要是通過外交部下屬的機(jī)構(gòu)）負(fù)責(zé)對外援助，美英等國家由專門的對外發(fā)展援助機(jī)構(gòu)（美國的國際開發(fā)署、英國的發(fā)展援助署等）負(fù)責(zé)，日本、法國、西班牙等國家則由多部門同時負(fù)責(zé)，但這些發(fā)達(dá)國家均有集中的外援決策體制。如法國和德國是通過建立部際委員會，由總理直接領(lǐng)導(dǎo)，由職能部門、對外使館和專家提供報(bào)告，而日本則是通過建立行政部門的聯(lián)席會議，由外務(wù)省、財(cái)務(wù)?。ㄔ蟛厥。?、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)?。ㄔóa(chǎn)?。?、經(jīng)濟(jì)企劃廳為主，其他18個省廳參與的方式共同制定外援戰(zhàn)略[7]。中國目前對外援助的職能部門是商務(wù)部的對外援助司，筆者認(rèn)為可以在國務(wù)院下設(shè)一個對外援助辦公室或?qū)ν庠瘑T會，以援外司的工作人員為主體，并結(jié)合外交部、財(cái)政部以及其他部委的相關(guān)人員及部門，由國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一決策，規(guī)定限額以下可以由商務(wù)部援外司直接作出決定，但限額以上應(yīng)由國務(wù)院作出決定，必要時應(yīng)當(dāng)交由人大或人大常委會批準(zhǔn)，從而做到對外援助決策的合理化、專業(yè)化和法治化。

3.管理機(jī)構(gòu)與援外企業(yè)之間的關(guān)系定位不明確。我國不斷擴(kuò)大對外援助、不斷創(chuàng)新對外援助的方式，有利于促進(jìn)我國企業(yè)的對外投資、對外貿(mào)易等，通過對外援助既幫助其他發(fā)展中國家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)，也實(shí)現(xiàn)自身的經(jīng)濟(jì)利益。在這種理念的指導(dǎo)下，應(yīng)當(dāng)將主管部門的“管理”角色逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榕c援外企業(yè)之間的“合作”角色，即商務(wù)部門應(yīng)當(dāng)與成套項(xiàng)目實(shí)施企業(yè)之間突破原有的管理與被管理的關(guān)系，形成一種良好的合作關(guān)系，做好引導(dǎo)工作，以便將對外援助行為與實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略緊密結(jié)合，為中國企業(yè)“走出去”實(shí)施海外戰(zhàn)略掃除障礙，幫助有心到海外發(fā)展的企業(yè)成批次“走出去”[8]。

4.對外援助活動缺乏獨(dú)立、有效的監(jiān)督評價機(jī)構(gòu)。目前我國既沒有設(shè)立一個專門的機(jī)構(gòu)對援外活動予以決策，也沒有一個專門的機(jī)構(gòu)對其予以監(jiān)督，僅有商務(wù)部和財(cái)政部就對外援助經(jīng)費(fèi)的使用以及項(xiàng)目管理方面進(jìn)行監(jiān)督，導(dǎo)致對外援助活動監(jiān)督機(jī)制不健全，透明度不高。為規(guī)范對外援助行為，避免援助活動的隨意性，實(shí)現(xiàn)對外援助的透明化、法治化、民主化，應(yīng)當(dāng)設(shè)立一個獨(dú)立的監(jiān)督評價機(jī)構(gòu)來監(jiān)督和評價對外援助工作。

四、對外援助的立法現(xiàn)狀及存在的問題

近年來，隨著國際形勢的快速發(fā)展，對外援助相關(guān)部門在對外援助立法方面不斷引起重視，并且出臺一系列規(guī)定用以規(guī)范對外援助行為以提高對外援助的透明度和有效性。到目前為止，相關(guān)部門曾先后發(fā)布一系列規(guī)范性文件（包含已修訂或已廢止）：

1.關(guān)于對外援助資金管理的規(guī)范性文件，如商務(wù)部發(fā)布的《對外援助成套項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理辦法》，財(cái)政部發(fā)布的《中央本級項(xiàng)目支出預(yù)算管理辦法（試行）》，財(cái)政部發(fā)布的《對外援助支出預(yù)算資金管理辦法》，原對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部、財(cái)政部、中國銀行聯(lián)合發(fā)布的《中國政府對外提供一般物資援助財(cái)務(wù)管理辦法》，外匯管理局、原對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于援外項(xiàng)目外匯管理有關(guān)問題的通知》，財(cái)政部、原外經(jīng)貿(mào)部聯(lián)合發(fā)布的《援外出國人員生活待遇管理辦法》，原對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的《援外合資合作項(xiàng)目基金管理辦法》，原對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的《援外合資合作項(xiàng)目基金管理辦法實(shí)施細(xì)則》，財(cái)政部、原經(jīng)貿(mào)部聯(lián)合發(fā)布的《多種形式援外專項(xiàng)資金管理辦法》等文件。

2.關(guān)于對外援助人員管理的規(guī)范性文件，如商務(wù)部2004年發(fā)布的《關(guān)于公開征聘對外援助項(xiàng)目評審專家的通知》、《援外青年志愿者選派和管理暫行辦法》等文件。

3.關(guān)于對外援助項(xiàng)目管理方面的規(guī)范性文件，如商務(wù)部發(fā)布的《對外援助物資項(xiàng)目管理辦法》、《對外援助物資項(xiàng)目實(shí)施企業(yè)資格管理辦法》、《對外援助成套項(xiàng)目管理辦法（試行）》、《對外援助成套項(xiàng)目施工任務(wù)實(shí)施企業(yè)資格認(rèn)定辦法》、《關(guān)于對外援助項(xiàng)目評標(biāo)結(jié)果公示和質(zhì)疑處理的規(guī)定（試行）》、《對外援助成套項(xiàng)目安全生產(chǎn)管理辦法（試行）》，商務(wù)部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的《對外援助成套項(xiàng)目施工監(jiān)理取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)部暫行規(guī)定》，商務(wù)部辦公廳發(fā)布的《關(guān)于啟用對外援助建筑物標(biāo)識的通知》、《關(guān)于貫徹落實(shí)國務(wù)院關(guān)于鼓勵企業(yè)利用援外優(yōu)惠貸款和援外合資合作項(xiàng)目基金開展境外帶料加工裝配業(yè)務(wù)意見的通知》、商務(wù)部經(jīng)濟(jì)合作局發(fā)布的《對外援助成套項(xiàng)目技術(shù)資料歸檔整理與移交辦法》等文件。

4.關(guān)于對外援助物資及項(xiàng)目質(zhì)量管理方面的規(guī)范性文件，如原對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部、國家出入境檢驗(yàn)檢疫局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)對外援助物資檢驗(yàn)管理有關(guān)事宜的通知》，原對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部、國家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會共同發(fā)布的《關(guān)于制定和試行對外援助工程貫徹ISO9000質(zhì)量管理體系標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重不符合項(xiàng)判定原則的通知》，原對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部、國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局共同發(fā)布的《關(guān)于落實(shí)和加強(qiáng)對外援助工程貫徹ISO9000質(zhì)量體系標(biāo)準(zhǔn)工作有關(guān)事宜的通知》，國家進(jìn)出口商品檢驗(yàn)局、原對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部共同發(fā)布的《對外援助物資檢驗(yàn)管理辦法（試行）》,原對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部、海關(guān)總署、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局共同發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)我國對外經(jīng)濟(jì)技術(shù)援助物資質(zhì)量監(jiān)管和口岸驗(yàn)放管理的通知》及商務(wù)部發(fā)布的《對外援助標(biāo)識使用管理辦法（試行）》等文件。

可以發(fā)現(xiàn)，中國關(guān)于對外援助的規(guī)范性文件已經(jīng)形成比較龐大的體系，以這些規(guī)章制度作為依托，在實(shí)踐中也已具有一定程度的可操作性。但是，從總體上而言，我國的對外援助法律體系還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠完善，突出表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：第一，對外援助法律體系以部門規(guī)章為主體，效力層級比較低，這就導(dǎo)致對外援助活動無法引起公民和其他有關(guān)部門的充分重視，也容易在對外援助活動與其他國家行為沖突時不被重視，增加了對外援助的不確定性和模糊性，甚至給外界造成一種神秘感，使得對外援助的實(shí)施效果大打折扣。第二，缺少統(tǒng)一的對外援助立法，法律體系不完備。雖然目前的對外援助規(guī)章中涉及對外援助人員管理、資金管理、項(xiàng)目管理以及質(zhì)量管理等多個方面，但是對于對外援助的原則、方式、規(guī)模、范圍以及決策程序方面仍然沒有系統(tǒng)的規(guī)定，因此應(yīng)盡快制定對外援助立法以能更好地完善對外援助法律體系②。第三，對外援助領(lǐng)域盛行政策引導(dǎo)，援助活動透明程度不高。長期以來我國的對外援助活動都是在國家的政策指引下展開的，而并非依托一定的法律制度，這不僅是導(dǎo)致對外援助活動透明度不高的根本原因，也是導(dǎo)致對外援助制度體系無法快速形成的一個重要原因。任何一個社會都存在著多種行為規(guī)范，把哪種規(guī)范奉為最高準(zhǔn)則是確定這個社會是法治社會還是非法治社會的重要標(biāo)準(zhǔn)之一[9]。盡管政策在新中國經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展過程中曾經(jīng)起到了重要作用，也能在一定程度上發(fā)揮其作用彌補(bǔ)法律的不足，但政策畢竟不是法治社會的基本特征，因此，要實(shí)現(xiàn)對外援助活動的法治化和民主化，必須完善援外立法，減少政策的作用。第四，援外規(guī)章出臺雜亂，相互銜接不夠緊密，體系性不強(qiáng)。造成這種現(xiàn)象的原因一方面在于沒有統(tǒng)一、完善的對外援助立法作指導(dǎo)，對此前面已作說明；另一方面在于國內(nèi)對外援助立法的理論研究尚不深入。從目前國內(nèi)對于對外援助的研究側(cè)重點(diǎn)來看，主要是就對外援助的方式、動機(jī)、策略等內(nèi)容進(jìn)行研究，探討對外援助立法方面的研究并不多；從研究人員的組成來看，研究對外援助的學(xué)者多為國際關(guān)系方面的專家，法學(xué)專家并不多。

上述問題的存在嚴(yán)重阻礙了我國對外援助活動法治化的進(jìn)程，因此，應(yīng)當(dāng)吸取“贈馬校車案”的教訓(xùn)，借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，通過援外立法將對外援助的動機(jī)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、提案、審批程序及援助額度等內(nèi)容予以規(guī)定，以規(guī)范政府的對外援助行為，使得對外援助活動不斷民主化、法治化、合理化。

五、我國對外援助立法體系的構(gòu)建

通過借鑒其他國家的對外援助立法，并結(jié)合我國的援助實(shí)踐，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)以“贈馬校車案”為起點(diǎn)，盡快制定我國的“對外援助法”，對外援助立法體系初步構(gòu)建如下：

1.確定適宜的立法目的及立法原則。對外援助的立法目的是指規(guī)制對外援助行為所要達(dá)到的目標(biāo)，從我國的實(shí)際情況來看，合理、規(guī)范的開展對外援助行為，其直接目的是為了促進(jìn)受援國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展；長遠(yuǎn)目的是為了給世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展添柴加薪；最根本的目的是為了保證我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康發(fā)展，增強(qiáng)我國在國際上的話語權(quán)、構(gòu)建國際經(jīng)濟(jì)新秩序，確保我國對外援助活動開展的民主化和規(guī)范化。立法原則是貫穿于對外援助立法各個領(lǐng)域、并且是對外援助規(guī)則應(yīng)遵循的基本準(zhǔn)則，也是立法目的的具體化。對外援助立法的原則在《中國的對外援助》（白皮書）中已有所體現(xiàn)，筆者在之前的文章中也略有探討，結(jié)合我國的實(shí)際情況，可以表述為如下四項(xiàng)原則：幫助受援國提高自主發(fā)展能力的原則；平等互利、共同發(fā)展的原則；量力而行、盡力而為的共同但有區(qū)別原則；依法進(jìn)行對外援助的原則[10][11]。

2.明確規(guī)定對外援助的機(jī)構(gòu)及其職能。法律對于援外機(jī)關(guān)的規(guī)定既是對援外機(jī)關(guān)的一種授權(quán)，又是對其權(quán)能的限制，應(yīng)當(dāng)由對外援助立法明確援外機(jī)構(gòu)及其具體職能。一方面，規(guī)定由國務(wù)院設(shè)立對外援助委員會，作為對外援助活動的議事、協(xié)調(diào)、決策機(jī)構(gòu)，對于是否援助、援助對象、援助方式等進(jìn)行討論、協(xié)調(diào)并最終在權(quán)限范圍內(nèi)作出決定；另一方面，規(guī)定商務(wù)部、外交部、財(cái)政部等各實(shí)施部門的職能，并授權(quán)國務(wù)院制定實(shí)施條例將各個部門的職能予以細(xì)化，使得各部門執(zhí)法有據(jù)。

3.明確規(guī)定對外援助的基本方式，鼓勵在此基礎(chǔ)上進(jìn)行援助方式的創(chuàng)新?！吨袊膶ν庠罚ò灼┲辛信e了八種對外援助方式，分別為成套項(xiàng)目、一般物資、技術(shù)合作、人力資源開發(fā)合作、援外醫(yī)療隊(duì)、緊急人道主義援助、援外志愿者和債務(wù)減免。這些都是比較成熟的援助方式，特別是商務(wù)部對成套項(xiàng)目、一般物資等援助方式的管理方面已經(jīng)出臺了規(guī)章制度。在對外援助立法中，應(yīng)當(dāng)將上述對外援助方式作為基本類型予以規(guī)定，并且界定每一種援助方式的具體含義、明確負(fù)責(zé)部門、資金管理方式等，也可授權(quán)相應(yīng)的職能部門制定各種實(shí)施方式的管理辦法。除了這些基本的援助方式之外，對外援助立法還應(yīng)當(dāng)鼓勵援外部門注重總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新對外援助方式，以促進(jìn)對外援助目標(biāo)的充分實(shí)現(xiàn)。

4.框定對外援助的決策及實(shí)施程序。從法理上而言，對外援助的決策程序體現(xiàn)了一個國家實(shí)施國家行為的民主與法治，從其他國家的經(jīng)驗(yàn)來看，一般都規(guī)定了對外援助的決策程序及決策部門，如英國的對外援助活動需要經(jīng)過議會批準(zhǔn)，美國的對外援助需要由總統(tǒng)向國會提供政策意見，最終由國會通過方能撥款。目前中國是以商務(wù)部為主體、多個部門相互合作的援外體制，因此應(yīng)當(dāng)由上述提及的國務(wù)院下設(shè)的對外援助委員會作為協(xié)調(diào)、議事、決策機(jī)構(gòu)，在兼顧援助效率和依法援助的前提下，規(guī)定對外援助的限額，即援助金額在限額以下可由對外援助委員會作出決定予以實(shí)施，援助金額在限額以上的，由全國人大或人大常委會批準(zhǔn)后實(shí)施。對外援助立法還應(yīng)當(dāng)規(guī)定由對外援助委員會主持、其他部門共同參與制定援助政策，作出援助預(yù)算、決算，按年度向全國人大進(jìn)行匯報(bào)，接受全國人大、政府和公眾的監(jiān)督。在框定對外援助決策程序以后，也應(yīng)當(dāng)就對外援助的實(shí)施程序進(jìn)行規(guī)定，具體包括各種援助方式的實(shí)施部門、實(shí)施的步驟、人員的委派等問題。

5.對外援助的實(shí)效評價及監(jiān)督。對外援助的實(shí)效是援助活動開展的初級訴求，也是衡量對外援助活動開展成功與否的重要指標(biāo)。在我國對外援助立法中，應(yīng)當(dāng)要求援外部門進(jìn)行援助實(shí)效評價，通過援外部門的自我評價，衡量其對外援助的成果，并作為今后進(jìn)行對外援助的新起點(diǎn)。除了援助實(shí)效自我評價制度以外，還應(yīng)當(dāng)就對外援助的外部監(jiān)督問題作出規(guī)定，外部監(jiān)督應(yīng)當(dāng)包括權(quán)力機(jī)構(gòu)的監(jiān)督以及公眾的監(jiān)督，權(quán)力機(jī)構(gòu)的監(jiān)督主要是指立法機(jī)關(guān)即全國人大及人大常委會的監(jiān)督，人大主要從預(yù)算、決算、援外報(bào)告的審查等方面對援外部門進(jìn)行監(jiān)督，而公眾監(jiān)督則主要指非官方機(jī)構(gòu)，包括媒體、公民等對援外部門進(jìn)行監(jiān)督，因此應(yīng)當(dāng)規(guī)定援外部門對于援外項(xiàng)目的信息充分公開。自我評價和外部監(jiān)督是就對外援助進(jìn)行評價的兩個方面，有助于更客觀地對援外活動實(shí)效予以評價。

六、余論

2010年中國紀(jì)念對外援助60周年將中國的對外援助活動呈現(xiàn)在了公眾面前，2011年發(fā)布的《中國的對外援助》（白皮書）是對外援助活動的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，而2011年年底的“贈馬校車案”則對中國的對外援助活動本身提出了更高的要求，其中引發(fā)的爭論是我國長久以來在政策指導(dǎo)下進(jìn)行對外援助活動所導(dǎo)致的問題的集中爆發(fā)，也體現(xiàn)出目前已經(jīng)相對成熟的法治社會對于完善對外援助制度的需求。制定和完善對外援助法律，不僅有利于順利開展對外援助活動、更好地開展對外經(jīng)濟(jì)合作，有利于實(shí)現(xiàn)“十二五規(guī)劃”關(guān)于優(yōu)化對外援助結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新對外援助方式的要求，同時是進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)依法治國、提升民主程度的需要。因此，中國應(yīng)當(dāng)加快對外援助立法的步伐，盡快完善對外援助法律體系，以更好地規(guī)制中國的對外援助活動。

注釋：

①這些職責(zé)均由《商務(wù)部關(guān)于印發(fā)機(jī)關(guān)服務(wù)中心、外貿(mào)發(fā)展中心等單位的主要職能的通知》（商辦發(fā)[2003]9號）予以規(guī)定。

②早在2007年，就有提案建議盡快制定“中華人民共和國對外援助法”，就對外援助的原則、方式、規(guī)模、范圍和決策程序等作出明確規(guī)定，參見《全國人大外事委員會關(guān)于第十屆全國人民代表大會第五次會議主席團(tuán)交付審議的代表提出的議案審議結(jié)果的報(bào)告》（2007年10月28日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議通過）。鑒于目前的實(shí)際情況，仍然沒有啟動對外援助法的立法工作，但商務(wù)部正在開展制定“對外援助條例”的研究。

[1]外交部.2011年11月28日外交部發(fā)言人洪磊舉行例行記者會[EB/OL].外交部網(wǎng)站.http://www.mfa. gov.cn/mfa_chn/fyrbt_602243/jzhsl_602247/t882122. shtml.2014-03-25.

[2]雷敏.中國政府近日將對日本緊急援助2萬噸燃油[EB/OL].新華網(wǎng).http://news.xinhuanet.com/2011-03/17/c_121198608.htm.2012-12-17.

[3]李小云等.國際發(fā)展援助概論[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009.314.

[4]商務(wù)部.中國國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流中心簡介[EB/OL].商務(wù)部網(wǎng)站.http://www.cicete.org/gywm/index. shtml.2013-12-21.

[5]金旭.商務(wù)部培訓(xùn)中心院長致辭[EB/OL].商務(wù)部網(wǎng)站.http://pxzx.mofcom.gov.cn/aarticle/z/201001/2010 0106725334.html.2013-12-21.

[6]黃梅波.中國對外援助機(jī)制：現(xiàn)狀和趨勢[J].國際經(jīng)濟(jì)合作，2007,（6）.

[7]刁莉，何帆.中國的對外發(fā)展援助戰(zhàn)略反思[J].當(dāng)代亞太，2008,（6）.

[9]尹春麗.論依法治國與依法治權(quán)[J].安徽大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），1998,（4）.

[10]國務(wù)院新聞辦公室.中國的對外援助（白皮書）[EB/OL].中新網(wǎng).http://www.chinanews.com/gn/ 2011/04-21/2989430.shtml.2011-04-28.

[11]曹俊金.中國參與WTO貿(mào)易援助所面臨的問題評析[J].世界貿(mào)易組織動態(tài)與研究，2012,（2）.

On the Improvement of China's Legislation of Foreign Aid

CAOJun-jin
（Economic Law School,East China University of Political Science and Law,Shanghai 200042,China）

China's foreign aid has caused manydisputes recently.It is necessarytoprovide foreign aid for improving China's political and economic situation.China has formed a foreign aid system with the Ministry of Commerce as the main body and other departments being involved,but there are also some problems in it, such as the arbitrariness of the settings of institutions and responsibility,the imperfection of foreign aid decision-making system and the deficiency of effective supervision body.China's foreign aid legal system is not perfect,such as lack of a unified foreign aid legislation,imperfect legal system,lowlevel of foreign aid effectiveness of norms,and not high in foreign aid transparency.In order to regulate its behavior of foreign aid, China should speed up its process toimprove foreign aid legal system.

foreign aid;development assistance;economic aid;the Soreign assistance act

D922.29

A

1674-828X（2014）03-0066-07

（責(zé)任編輯：郭鵬）

2014-01-23

上海市教育委員會和上海市教育發(fā)展基金會“晨光計(jì)劃”資助項(xiàng)目，“我國對外援助立法的價值定位及立法宗旨研究”階段性成果，項(xiàng)目編號：12CGB03。

曹俊金，男，華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院2013級經(jīng)濟(jì)法專業(yè)博士研究生，上海杉達(dá)學(xué)院法學(xué)系講師，主要從事經(jīng)濟(jì)法、國際經(jīng)濟(jì)法研究。