■ 劉紅

(作者為中國和平統(tǒng)一促進(jìn)會理事)

臺灣對外關(guān)系狀況，在島內(nèi)有相當(dāng)程度的社會共識，在兩岸有相當(dāng)程度的關(guān)注熱度，在國際間有相當(dāng)程度的變化空間，因而成為影響兩岸關(guān)系和平發(fā)展的重要因素。

一、對外事務(wù)概要

在兩岸關(guān)系和中美關(guān)系發(fā)展大局的背景下，臺灣當(dāng)局繼續(xù)秉持“低調(diào)、零意外”的原則，堅持“提升對外實質(zhì)關(guān)系、維持良好兩岸關(guān)系”的“雙重提升戰(zhàn)略”，對外關(guān)系重挫中有突破，平順中有提升。

一是沒有突破“2008格局”，但擴(kuò)大國際空間活動的“標(biāo)準(zhǔn)動作”一樣不少?！?008格局”是指臺灣當(dāng)局不挑釁“一個中國格局”的立場和做法沒有變，對外關(guān)系的“親美、友日、和陸”的基調(diào)和政策沒有變，變“臺獨”的“務(wù)實外交”為“活路外交”的設(shè)想和做法沒有變，提升對美國、日本、歐洲及周邊地區(qū)的實質(zhì)關(guān)系和參與特定國際組織的目標(biāo)沒有變，維持與現(xiàn)有“邦交國”的官方關(guān)系的愿望和政策沒有變，馬英九等重要人物出訪和增加臺灣在國際舞臺上曝光率的做法沒有變，繼續(xù)購買美國武器和加強(qiáng)臺美經(jīng)濟(jì)合作的做法沒有變，積極參與跨太平洋伙伴協(xié)定(TPP)和區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)合作伙伴關(guān)系(RCEP)的政策沒有變?；蛘哒f開始于2008年5月的、與兩岸關(guān)系和平發(fā)展相配合的臺灣對外關(guān)系的調(diào)整，能夠維持至今。

二是國際活動空間有較大幅度增加，但對外關(guān)系也遭受實質(zhì)重挫。2013年的臺灣對外關(guān)系，一方面有成為馬英九政績的“成功”，如4月10日，臺灣與日本以民間交流協(xié)會的名義簽訂“臺日漁業(yè)協(xié)議”；7月10日，臺灣與新西蘭簽署經(jīng)濟(jì)合作協(xié)定(ANZTEC)；9月24日，以特別嘉賓的身份出席國際民用航空組織(ICAO)大會；11月7日，臺灣與新加坡簽署經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)定(ASTP)。應(yīng)該說，這是多年來，臺灣對外簽署重要對外協(xié)議最多、成果最大的一年，取得了突破性進(jìn)展。另一方面也遭受了馬英九上臺以來最大的挫折：11月4日，岡比亞與臺灣當(dāng)局“斷交”。維持“邦交國”現(xiàn)狀，一直是馬英九6年來標(biāo)榜政績的標(biāo)志性成果，此次竟然出現(xiàn)“斷交事件”，而且臺灣也認(rèn)為此次“斷交”并非是大陸“收買”的“政治斷交”，純屬于岡比亞自我決定的“自然斷交”，所以該事件對于臺灣當(dāng)局的打擊之大可以想象。

三是沒有明打“美國牌”，但與美國的“實質(zhì)關(guān)系”穩(wěn)定且有所提升。美國高調(diào)重新部署在亞太地區(qū)的活動已經(jīng)3年多，“重返亞洲”、“戰(zhàn)略再平衡”靠部署和保存一定實力的軍事存在，以經(jīng)濟(jì)上的合作拉攏和政治外交上的挑撥離間手段，“平衡中國上升的影響力”。面對美國的“戰(zhàn)略再平衡”，從歷史、政治和現(xiàn)實上看，最便于利用、并且能夠直接干擾中國大陸發(fā)展的，就是臺灣當(dāng)局。馬英九當(dāng)局基本沒有這樣做，特別是在美國、日本與一些國家在釣魚島和南海制造事端的情況下，臺灣沒有隨之起舞。馬英九當(dāng)局沒有明打“美國牌”，但是與美國的“實質(zhì)關(guān)系”繼續(xù)強(qiáng)化。如政治層面互動頻繁。4月，馬英九與美國斯坦福大學(xué)民主、發(fā)展暨法治中心舉行視頻會議，發(fā)表了題為“領(lǐng)航前進(jìn)”的演說；在馬英九“過境”美國時，獲得了遠(yuǎn)高于李登輝和陳水扁的禮遇；美國副貿(mào)易代表馬倫提斯、主管亞太經(jīng)合事務(wù)的國務(wù)院官員王曉岷、“美國在臺協(xié)會主席”薄瑞光等行政官員、9批次美國參眾兩院議員訪問臺灣；美國國會提出10項直接以臺灣為主要議程對象的議案，其中“支持臺灣參與國際民航組織”的議案成功闖關(guān)，最后經(jīng)奧巴馬簽署成為了美國的法律。如雙方經(jīng)貿(mào)人員交流熱絡(luò)，經(jīng)貿(mào)總額達(dá)到600億美元，美國是臺灣第3大貿(mào)易伙伴，臺灣則是美國的第11大貿(mào)易伙伴；雙方在經(jīng)貿(mào)關(guān)系機(jī)制化方面也取得一定程度的進(jìn)展，2013年3月重啟停擺達(dá)5年之久的臺美“貿(mào)易暨投資框架協(xié)議”(TIFA)商談，發(fā)表“投資原則”和“信息通訊技術(shù)服務(wù)貿(mào)易原則”方面的共同聲明，啟動了投資工作小組與技術(shù)性貿(mào)易障礙工作小組；2月簽訂“特權(quán)、免稅暨豁免協(xié)議”，雙方各有40萬人次赴對方旅游、工作和學(xué)習(xí)。如軍事聯(lián)系日漸強(qiáng)化，美國眾議院外交事務(wù)委員會兩次提案，要求美國政府接受臺灣關(guān)于F-16C/D的采購意向書并售臺潛艇，要求美國政府向臺灣出售4艘“佩里級”導(dǎo)彈護(hù)衛(wèi)艦；移交2007年9月售臺的第一架P-3C遠(yuǎn)程反潛巡邏機(jī)、2008年售臺的6架“阿帕奇AH-64E”攻擊直升機(jī)；臺美常態(tài)性的軍事合作機(jī)制持續(xù)進(jìn)行。4月和10月，時任臺灣防務(wù)部門副負(fù)責(zé)人的楊念祖和嚴(yán)德發(fā)先后赴美磋商。在對美關(guān)系上，馬英九是在不制造麻煩的情況下，以提升“實質(zhì)關(guān)系”為主。

四是沒有制造重大事件，但也有一些敏感行為。在對外關(guān)系上，過去一年間，基本沒有出現(xiàn)沖擊“一個中國格局”的重大事件，但也有一些臺灣無視祖國大陸人民感情、缺少和平發(fā)展大局的行為。如日本舉行“3·11追悼儀式”，故意挑撥兩岸關(guān)系，首度邀請臺灣代表出席并獻(xiàn)花，引發(fā)中國的缺席抗議。如4月10日，臺灣和日本簽訂“臺日漁業(yè)協(xié)議”，這是日本軍國主義勢力制造“購島”事件引發(fā)釣魚島危機(jī)后，面對兩岸聯(lián)合保釣的態(tài)勢，分化兩岸在釣魚島問題上的立場和態(tài)度，日本主動向臺灣提出舉行新一輪漁業(yè)會談并快速簽約，臺灣顯然有欠缺之處。如對于祖國大陸為維護(hù)領(lǐng)海主權(quán)而設(shè)立的東海防空識別區(qū)，民進(jìn)黨稱是“區(qū)域霸權(quán)的手段，攸關(guān)臺灣的國家主權(quán)和國防安全”，要求馬英九當(dāng)局“向中國表達(dá)嚴(yán)正抗議”，主張應(yīng)該與日本、韓國、美國等國合作組成“民主同盟”，“以對付中國”。馬英九表示，東海防空識別區(qū)的設(shè)立，引起美日韓與臺灣高度關(guān)切，區(qū)域緊張形勢也在升高，重申臺灣空軍在識別區(qū)內(nèi)所進(jìn)行的演習(xí)和訓(xùn)練活動照常舉行不受影響，并倡導(dǎo)“東海和平倡議”。如馬英九在第八次出訪行程中，“過境”美國期間受到了其任內(nèi)最高規(guī)格的接待。美國不僅首次允許其在東海岸落地，而且還可以走出賓館，參觀母校紐約大學(xué)和華人社區(qū)。此外，還與美國副國務(wù)卿伯恩斯、紐約市市長布隆伯格、前勞工部長趙小蘭、眾議院資深議員恩格爾等美國官員會面或通話。值得關(guān)注的是，在此次出訪活動中借道俄羅斯航線、停留德國法蘭克福機(jī)場，此外在2013年3月到梵蒂岡活動時，都有一些新的突破和動作。顯然，馬英九的“活路外交”對于兩岸關(guān)系的負(fù)面因素也不能忽視。

五是對外關(guān)系能夠服從兩岸關(guān)系和平發(fā)展大局，但拓展國際活動空間的重點和計劃不少。對于對外關(guān)系和擴(kuò)大國際活動空間，馬英九表示要做“和平締造者，人道援助提供者，文化交流推動者，新科技和商機(jī)的創(chuàng)造者”，“有意義的參與國際空間的權(quán)利，是大多數(shù)臺灣人民強(qiáng)烈的期待，不被歧視的權(quán)利、弱勢者的生存權(quán)利”，其政治定位很高。為了減少“活路外交”的阻力，強(qiáng)調(diào)“低調(diào)、零意外”的原則，堅持“提升對外實質(zhì)關(guān)系、維持良好的兩岸關(guān)系”的“雙重提升戰(zhàn)略”。臺灣在對外關(guān)系上的“低調(diào)、高定位”，是為了既能減少政治麻煩，又能實現(xiàn)其對外關(guān)系的目標(biāo)。下一階段的重點，如實現(xiàn)美國部長級官員訪臺，臺美加快談判和簽訂“投資協(xié)議”；如繼續(xù)進(jìn)行參與跨太平洋伙伴協(xié)定(TPP)和區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)合作伙伴關(guān)系(RCEP)的談判，繼續(xù)進(jìn)行與特定國家的經(jīng)濟(jì)合作協(xié)議談判；如爭取參與國際氣象組織；如在逐步完成移交過去已經(jīng)采購的“黑鷹”直升機(jī)、“阿帕奇”直升機(jī)和P-3C反潛機(jī)等武器裝備的同時，爭取達(dá)成新的軍購案。也就是說，臺灣當(dāng)局所謂擴(kuò)大國際空間的努力，一直在強(qiáng)化。

六是臺灣問題在國際間的重要性、關(guān)注度下降，但一些西方政治勢力仍然把此作為對付中國的常規(guī)手段?？陀^地說，在重大國際組織和活動中，在重要媒體的報道議題和評論中，在美國、日本、歐盟和周邊國家的對外戰(zhàn)略和政策中，臺灣問題無論是從數(shù)量上看，還是從重要性上看，都在下降。而且只要出現(xiàn)有關(guān)臺灣問題的國際話題時，基本都以中國政府的態(tài)度和政策為基準(zhǔn)。因此，“涉臺外交”態(tài)勢出現(xiàn)根本性的轉(zhuǎn)變，雖說臺灣擴(kuò)大國際活動空間的意圖依然、活動積極，但臺灣擴(kuò)展對外關(guān)系的“高速公路”必須經(jīng)過北京、必須要有中國同意的觀念已經(jīng)在臺灣社會發(fā)酵。也要看到，一些西方政治勢力利用臺灣議題做文章，挑撥離間兩岸關(guān)系，牽制和干擾中國發(fā)展是基本方針。特別是在東海和南海爭端加劇的情況下，美日等國利用此類事挑起臺海危機(jī)的可能性不是沒有，對此要提高警惕。

二、對外活動趨勢

總體上看，對于臺灣對外事務(wù)，只要不搞“兩個中國”、“一中一臺”，祖國大陸從有利于增加兩岸關(guān)系和平發(fā)展國際氛圍的高度出發(fā)，從有利于做臺灣人民工作、爭取臺灣民心的高度出發(fā)，認(rèn)為可以通過在“九二共識”基礎(chǔ)上的務(wù)實協(xié)商，做出合情合理的安排。因而，對于臺灣當(dāng)局的一系列對外活動沒有過多提出異議，并且在一些關(guān)系到臺灣發(fā)展需要、臺灣同胞切身利益的問題上，還為其提供方便，特別是先后解決了臺灣爭取多年未果的參與國際衛(wèi)生和民航組織活動的難題。應(yīng)該說，祖國大陸能夠講原則、講誠信、講成效。臺灣當(dāng)局能夠在“憲法一中”基礎(chǔ)上，擴(kuò)大國際空間但不挑戰(zhàn)“一個中國格局”，積極謀劃對外活動但程度上有所克制，在對外事務(wù)中抓住一切機(jī)會展開但與祖國大陸有時還有默契，與祖國大陸有矛盾和沖突時但不擴(kuò)大事態(tài)。應(yīng)該說，臺灣當(dāng)局能夠講誠信、講配合、講成效。祖國大陸對于臺灣對外活動的態(tài)度和做法，讓臺灣民眾看到了祖國大陸的善意和誠意。

對于臺灣當(dāng)局來說，擴(kuò)大國際活動空間的愿望和活動，現(xiàn)階段不會停止。發(fā)展對外關(guān)系、增加國際活動空間，一是臺灣生存和發(fā)展的需要，尤其是對外經(jīng)濟(jì)、文化、社會和人員交流，對于臺灣來說十分重要，對此兩岸有共識，在島內(nèi)的藍(lán)綠陣營和官學(xué)產(chǎn)民中間有高度的共識，這也成為臺灣擴(kuò)大國際活動空間的重要動因，利用各種資源進(jìn)行擴(kuò)大國際活動空間活動，成為執(zhí)政思維的主線。二是推行“活路外交”、擴(kuò)大國際活動空間，成為馬英九執(zhí)政的重大政績，對于穩(wěn)定泛藍(lán)陣營票源、增加國民黨的支持率、維護(hù)國民黨的統(tǒng)治基礎(chǔ)，具有較大的提升作用。作為執(zhí)政主體和控制涉外事務(wù)權(quán)力的國民黨當(dāng)局，當(dāng)然會以積極開展“活路外交”來拉抬自身的選情，因而加大擴(kuò)大國際活動空間的力度勢在必行。三是“外交”無成績是泛綠陣營的軟肋，因為其否定“九二共識”，推出的大陸政策和對外政策無法得到祖國大陸的配合，因而不可能有成效，所以極力攻擊馬英九是“親中賣臺”，貶低國民黨執(zhí)政的成績，這更凸顯出臺灣對外關(guān)系成果對于國民黨執(zhí)政的重要性，要想增加對外關(guān)系成果，當(dāng)然就要增加對外活動。四是因為國際活動空間問題已經(jīng)成為臺灣社會最為關(guān)注的議題，因而祖國大陸的態(tài)度、立場和做法，已經(jīng)成為臺灣民意評判祖國大陸善意和誠意的標(biāo)準(zhǔn)之一。五是2014年進(jìn)入臺灣選舉期，盡管選舉因素使得對外事務(wù)成為藍(lán)綠兩大陣營較勁的焦點之一，雙方為了讓擴(kuò)大臺灣國際活動空間在各自選情中的“拉票效應(yīng)”最大化，都會在對外政策和動作上加大力度，對外活動同比會有所增加。六是臺灣當(dāng)局在繼續(xù)進(jìn)行加入跨太平洋伙伴協(xié)定和區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)合作伙伴關(guān)系談判的同時，加快與特定國家的經(jīng)濟(jì)合作協(xié)議談判，為臺灣經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和升級尋找新的動力和平臺，這也成為今后一個時期臺灣對外活動的重要目標(biāo)。七是朝野雙方為贏得年底“七合一選舉”，特別是做好2016年“二合一選舉”的勝選布局，都要爭取美國的支持，加大對美工作力度，提升“實質(zhì)關(guān)系”，購買已經(jīng)提出多年的武器裝備，成為臺灣對外活動的重中之重。再加上東海、南海問題復(fù)雜化，不時有人制造事端，因而臺灣對外關(guān)系的國際因素也在復(fù)雜化。

兩岸關(guān)系和平發(fā)展的大局需要雙方共同維護(hù)，包括臺灣對外關(guān)系在內(nèi)的各個領(lǐng)域都要為之作出各自的貢獻(xiàn)，這就是歷史共業(yè)和歷史責(zé)任。