●張曦

淺議我國生產(chǎn)安全規(guī)制問題及規(guī)制政策轉變

●張曦

文章通過對1949年以來我國生產(chǎn)安全規(guī)制體系初創(chuàng)、初步形成、快速發(fā)展階段的梳理，在總結生產(chǎn)安全規(guī)制存在主要問題的基礎上，提出應從健全并細化生產(chǎn)安全相關法律、法規(guī)，理順生產(chǎn)安全規(guī)制體制、提高監(jiān)管效率，強化安全生產(chǎn)意識、約束市場主體行為等方面推進我國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

生產(chǎn)安全規(guī)制 存在問題 政策轉變

近年來，雖然國民經(jīng)濟總體上保持持續(xù)高速增長，但是諸如工礦企業(yè)生產(chǎn)安全事故、職業(yè)病危害等生產(chǎn)安全問題卻未出現(xiàn)好轉，直接影響了我國經(jīng)濟的全面可持續(xù)發(fā)展，這一系列經(jīng)濟社會發(fā)展的問題和隱患亟待解決。

一、我國生產(chǎn)安全規(guī)制體系的形成

1.生產(chǎn)安全監(jiān)督管理體系的初創(chuàng)時期（1949年-1978年）。1949年新中國成立時，黨和政府就十分重視勞動者的安全健康問題，同年11月正式成立了中央人民政府勞動部，內(nèi)設勞動保護司專門負責廠礦安全生產(chǎn)工作。1956年9月批準實施的《中華人民共和國勞動部組織簡則》明確要求由“勞動部進行監(jiān)督檢查、綜合管理”，賦予勞動部及其下屬機構監(jiān)督執(zhí)法的權力。然而此后的大躍進及“文化大革命”十年動亂，生產(chǎn)建設盲目要求高速度、高指標的不科學現(xiàn)象普遍存在嚴重影響了生產(chǎn)安全監(jiān)督管理部門開展工作，企業(yè)傷亡事故和職業(yè)病狀況不斷惡化。

這一時期，我國政府為加強生產(chǎn)安全監(jiān)管出臺的一系列行政規(guī)章，受當時計劃經(jīng)濟體制的限制，規(guī)章制度無法完全反映從業(yè)者的真實需求，還未形成真正意義上的生產(chǎn)安全規(guī)制體系。

2.生產(chǎn)安全規(guī)制體系的初步形成時期（1979年-2002年）。

（1）“六五”、“七五”期間我國生產(chǎn)安全監(jiān)督管理體系逐步恢復和加強。隨著改革開放的深入發(fā)展，我國經(jīng)濟進入了一個快速增長時期，生產(chǎn)安全監(jiān)督管理工作也逐漸恢復。20世紀80年代，先后頒布了《礦山安全監(jiān)察條例》《關于生產(chǎn)性建設工程項目職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)察的暫行規(guī)定》等法規(guī)。在機構設置方面，1982年國家組建了勞動人事部，勞動保護局、礦山安全監(jiān)察局、鍋爐壓力容器安全監(jiān)察局共同承擔勞動安全保護工作。1985年國務院批準成立全國安全生產(chǎn)委員會，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和指導全國各地區(qū)重要的安全生產(chǎn)問題。同時，國家采取一系列強有力的措施加強安全生產(chǎn)工作，形成了國家、企業(yè)、行業(yè)、群眾共同努力，促進安全生產(chǎn)的工作格局。①（2）“八五”、“九五”期間生產(chǎn)安全規(guī)制體系初步形成。1992年黨的十四大的召開，標志著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的確立。從那時起，有關生產(chǎn)安全的法律制度不斷完善，相關規(guī)制機構的改革初見成效，生產(chǎn)安全規(guī)制體系也由此逐步形成。2001年初，國務院將九個行業(yè)局合并為國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局，恢復國務院安全生產(chǎn)委員會，各個省也陸續(xù)成立了安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局。

這一時期，我國生產(chǎn)安全規(guī)制的法律體系不斷完善，新頒布了諸如《勞動法》（1994）《煤炭法》（1996）《職業(yè)病防治法》（2001）《安全生產(chǎn)法》（2002）等多部法律，從立法上規(guī)范了生產(chǎn)安全規(guī)制體系，明確了規(guī)制過程。

3.生產(chǎn)安全規(guī)制體系的快速發(fā)展時期（2003年至今）。改革開放的深入給政府規(guī)制帶來了許多新的問題，為了更好地適應這種變化，2003年開始，國家對生產(chǎn)安全規(guī)制機構進行了大規(guī)模改革，將國家經(jīng)貿(mào)委下屬的國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局改為國務院直屬機構，對其內(nèi)設機構和人員組成進行調(diào)整，根據(jù)現(xiàn)實需要擴增了作業(yè)場所職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督檢查、協(xié)調(diào)安全生產(chǎn)專項整治、危險化學品安全生產(chǎn)監(jiān)督管理等職責。2004年1月，組織召開的全國安全生產(chǎn)工作會議是新中國成立以來的首次相關會議，標志著生產(chǎn)安全規(guī)制體系法律地位的確立，此后逐步形成了全國統(tǒng)一、垂直管理的生產(chǎn)安全規(guī)制體系。

我國現(xiàn)行的生產(chǎn)安全規(guī)制體系以國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局的綜合管理為核心，各級監(jiān)督管理機構相互協(xié)調(diào)開展工作，雖已形成基本的體系，但是在經(jīng)濟飛速發(fā)展的今天仍無法完全滿足生產(chǎn)領域的安全需求，生產(chǎn)安全規(guī)制仍存在亟待解決的問題。

二、我國生產(chǎn)安全規(guī)制存在的主要問題

1.經(jīng)費投入不足，市場主體受利益驅動漠視從業(yè)者健康安全。工礦商貿(mào)企業(yè)、建筑業(yè)生產(chǎn)安全事故率，職業(yè)病發(fā)病率預防的效果主要取決于生產(chǎn)安全規(guī)制的投入強度。用于生產(chǎn)安全的規(guī)制投入減少，勢必會增加安全事故和職業(yè)病發(fā)生率。近年來，各級政府對生產(chǎn)安全問題的重視程度逐步加強，用于保障安全生產(chǎn)的資金投入也逐年遞增，特別是針對事故高發(fā)行業(yè)如煤炭業(yè)、建筑業(yè)實行政策創(chuàng)新，通過發(fā)行國債的方式增加勞動安全投入。但是，在日益激烈的市場化競爭中，越來越多的企業(yè)無法保障盈利中固定比例安全投入的遞增，甚至一部分企業(yè)因為資金緊張扣減安全投入資金，部分外資企業(yè)急于獲得盈利，對非營利性的支出缺乏主動性。同樣由于缺乏經(jīng)費，全國各級各類職業(yè)病防治機構逐步萎縮，人才儲備不足，職業(yè)病技術防治能力無法適應現(xiàn)階段的職業(yè)安全需求。

同時，在缺乏相關完善的法律法規(guī)，缺少社會監(jiān)督的情況下，市場主體即各生產(chǎn)企業(yè)受利益驅動，通過使用簡陋低價的生產(chǎn)設備、節(jié)約生產(chǎn)場所的建筑物成本、減少安全實施投入等方式獲得更多的經(jīng)濟利益，從而導致生產(chǎn)安全事故頻發(fā)。

2.相關法律法規(guī)不夠健全，制訂、修改相對滯后。立法是安全生產(chǎn)軟環(huán)境建設的前提條件，公開、透明、民主又是保證立法能夠有效反映市場參與者利益的重要手段。史普博認為政策是“管制者和有關的市場參與者之間互動過程的產(chǎn)物”②，強調(diào)了立法公開、民主參與的重要性。我國目前已頒布實施的280多項生產(chǎn)安全相關法律法規(guī)，雖已形成生產(chǎn)安全規(guī)制的基本框架，但是與發(fā)達國家相比，還遠未達到有效控制生產(chǎn)安全危害的目的。表現(xiàn)為：高新技術運用而產(chǎn)生的生產(chǎn)安全問題缺乏相關的法律、法規(guī)、國家標準；農(nóng)民工進城務工的職業(yè)健康和安全缺乏相關法律條款的保障，存在立法空白；《勞動法》《勞動監(jiān)察條例》《工傷保險條例》涉及到農(nóng)民工的工資標準、勞動時間、工傷醫(yī)療保險等權利只是部門規(guī)章制度，缺乏相關法律，對用工企業(yè)違法的處罰力度過低，等等。

3.生產(chǎn)安全規(guī)制體制不完善，管理者執(zhí)法不力。計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉軌時期，市場經(jīng)濟發(fā)展的新環(huán)境使得包括生產(chǎn)安全規(guī)制在內(nèi)的許多政府職能監(jiān)管領域都出現(xiàn)了不同程度的體制落后、機構設置交叉重疊、規(guī)制效率低下等問題。

我國的生產(chǎn)安全規(guī)制工作由國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、衛(wèi)生部、勞動和社會保障部、國家質(zhì)量技術監(jiān)督局四部門共同承擔，不可避免地會出現(xiàn)各規(guī)制主體之間職能交叉、責任不明確的問題。地方規(guī)制機構執(zhí)法過程缺乏監(jiān)督，以罰代管現(xiàn)象嚴重，進一步加劇了體制漏洞帶來的規(guī)制低效率。同時，長期以來規(guī)制重點在國有大中型企業(yè)，對蓬勃發(fā)展的非公有制企業(yè)存在制度上的監(jiān)管漏洞，加之部分規(guī)制者本身職業(yè)素養(yǎng)較低、工作效率低下，專業(yè)人才供給不足，在缺乏有效的技術保障的情況下，直接導致安全生產(chǎn)領域相關法律法規(guī)無法有效實施，無法有效保護從業(yè)者的自身健康和職業(yè)安全。

三、我國生產(chǎn)安全規(guī)制的政策選擇

從我國生產(chǎn)安全規(guī)制存在的問題入手，借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，可以從以下幾方面入手，改進我國的生產(chǎn)安全規(guī)制。

1.健全并細化生產(chǎn)安全相關法律、法規(guī)。生產(chǎn)安全規(guī)制應以從業(yè)者職業(yè)健康與安全為最終目的，將《勞動法》《安全生產(chǎn)法》作為保障從業(yè)者健康安全、維護勞動者權益的基本法，相關法律、法規(guī)力圖細化、清晰，具有較強的可操作性。針對不同的行業(yè)部門分別制訂適應本部門職業(yè)安全需要的法律、法規(guī)，逐步以《職業(yè)安全法》取代《安全生產(chǎn)法》，改變安全生產(chǎn)法律條例僅限于生產(chǎn)經(jīng)營領域的現(xiàn)狀，擴大職業(yè)安全保護范圍至所有社會經(jīng)濟的行業(yè)部門。同時，要注意各級地方政府的相關法律、法規(guī)要與國家層面保持一致，對已實施過程中發(fā)現(xiàn)矛盾的，要在科學判斷的基礎上進行評估，逐步修改或廢除。加強對法律法規(guī)制定過程的科學評價，前期調(diào)研、制訂、實施、修改每個環(huán)節(jié)充分考慮公眾的參與意見和建議，以聽證會、專家評審等方式增強立法過程的透明性和科學性，最終實現(xiàn)“通過法律規(guī)制，實現(xiàn)權利資源的最優(yōu)配置，從而實現(xiàn)權利資源使用價值在質(zhì)上的極優(yōu)化程度和量上的極大化程度”③這一目標。

2.理順生產(chǎn)安全規(guī)制體制，提高監(jiān)管效率。實施是生產(chǎn)安全規(guī)制體系有效率的重要環(huán)節(jié)，權責明晰的規(guī)制體制、專業(yè)有素的規(guī)制隊伍、獨立專業(yè)的規(guī)制機構是安全生產(chǎn)各項政策執(zhí)行有力的重要保證。具體來講，要逐步建立一個統(tǒng)一、獨立的生產(chǎn)安全監(jiān)督管理機構，統(tǒng)籌管理全國的生產(chǎn)安全規(guī)制工作，堅持政府領導和企業(yè)領導安全生產(chǎn)問題的共同責任制，通過工傷保險制度為從業(yè)者建立有效的職業(yè)安全保障，切實發(fā)揮工會組織對從業(yè)者健康安全權利的保護權利，強調(diào)政府監(jiān)管、行業(yè)自律、群眾監(jiān)督的三方管理體制的作用。針對當前安全生產(chǎn)領域知法犯法、有法不依的現(xiàn)狀，提高違法成本是極具可行性的措施之一?？梢詫W習西方發(fā)達國家的經(jīng)驗，通過嚴厲的刑罰、高額罰款、終生取消相關領域生產(chǎn)資格等方式提高違法者的違法機會成本和會計成本，多管齊下提高規(guī)制效率。

3.強化安全生產(chǎn)意識，約束市場主體行為。規(guī)制政策的實施效果最終要通過從業(yè)者及市場主體顯現(xiàn)出來，要想從源頭約束雇主片面追求企業(yè)盈利忽視職業(yè)安全問題，就要做到“內(nèi)外兼施”，從多方面引導企業(yè)的安全經(jīng)營生產(chǎn)。從外部而言，要加強安全生產(chǎn)培訓，強化企業(yè)和從業(yè)者的安全生產(chǎn)意識，通過社會團體、企業(yè)聯(lián)盟的力量約束單個企業(yè)行為，充分發(fā)揮職業(yè)安全與從業(yè)者狀況評估、認定、鑒定的中介機構的作用，通過市場力量配合法律、法規(guī)約束企業(yè)的生產(chǎn)行為。從內(nèi)部而言，要鼓勵企業(yè)的安全生產(chǎn)創(chuàng)新，并對這些創(chuàng)新給予政策上、稅收上的優(yōu)惠，通過實施激勵契約制度引導企業(yè)采取更安全的技術投入和生產(chǎn)模式，采取轉移支付或補償支付等方式對具有正外部性、正內(nèi)部性的企業(yè)提供資助，以市場化的方法督促企業(yè)實現(xiàn)自我約束，努力尋找安全投入與盈利最大化的平衡點。

生產(chǎn)安全規(guī)制問題是政府規(guī)制的核心內(nèi)容，也是推進我國經(jīng)濟社會和諧、可持續(xù)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。在未來的工作中，要繼續(xù)加強生產(chǎn)安全領域新技術新理念的探索和運用，切實保障從業(yè)者的職業(yè)健康與安全，努力提高企業(yè)、政府、從業(yè)者、社會的綜合效益。

注釋：

①王顯政.完善我國安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體系研究[M].北京：煤炭工業(yè)出版社，2005

②[美]丹尼爾F·史普博（Daniel F. Spulber）.管制與市場[M].上海：格致出版社，2008

③陳富良.放松規(guī)制與強化規(guī)制[M].上海：上海三聯(lián)書店，2001

（作者單位：新鄉(xiāng)學院商學院 河南新鄉(xiāng) 453000；作者簡介：張曦，助教，經(jīng)濟學碩士，主要研究方向為產(chǎn)業(yè)組織與政府規(guī)制）

（責編：玉山）

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1004-4914（2014）08-085-02