楊 帥,溫鐵軍

(中國人民大學(xué),北京 100872)

一、從鄉(xiāng)村治理角度思考扶貧開發(fā)問題

(一)新時期扶貧開發(fā)內(nèi)涵的轉(zhuǎn)變

當(dāng)前,許多研究都指出農(nóng)村留守群體及從事農(nóng)業(yè)的勞動力呈現(xiàn)出嚴(yán)重的女性化和老齡化的趨向[1]。在農(nóng)村勞動力結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)發(fā)生改變的背景下,中國農(nóng)村的貧困已呈現(xiàn)出新的格局,其致貧機制和反貧困內(nèi)涵都發(fā)生了重要變化。

一方面,因青壯年勞動力長達(dá)20年大量從農(nóng)村流向城市,留守農(nóng)村的老人和婦女群體自我發(fā)展能力不足,依靠自己的勞動收益維生已有困難,家庭生計越來越要靠外部的現(xiàn)金流入才能維持,這使得貧困農(nóng)民生計現(xiàn)金化程度提高,進(jìn)而必然帶來貧困標(biāo)準(zhǔn)的提高。

另一方面,與一般發(fā)展中國家(如印度等)普遍因農(nóng)業(yè)人口占比過高導(dǎo)致高貧困率不同、與高城市化率(如巴西等)的發(fā)展中國家“空間平移、集中貧困”的非農(nóng)化貧困也不同[2],中國恰恰是由于農(nóng)業(yè)勞動力大量外流推高了農(nóng)業(yè)勞動投入的機會成本,進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)領(lǐng)域優(yōu)質(zhì)勞動投入不足、留守群體人力資本存量過低難以符合外部資本投資獲益需求而陷入發(fā)展困境。

(二)扶貧開發(fā)新格局對改善鄉(xiāng)村治理的需求

在發(fā)展中國家的反貧困領(lǐng)域呈現(xiàn)的一個普遍規(guī)律是:在資本要素極度稀缺的壓力下,以經(jīng)濟(jì)增長為主要目標(biāo)的政府會內(nèi)在地具有“親資本(procapital)”的政策導(dǎo)向。只有當(dāng)資本不再屬于稀缺要素、政府債務(wù)壓力下降的環(huán)境下,發(fā)展中國家的政府才可能有條件真正貫徹“親貧窮(pro-poor)”政策。

1980年代農(nóng)村改革之后一段時間,中國在反貧困領(lǐng)域取得世界公認(rèn)的重要成就,主要在于完成工業(yè)化原始積累之后國家減少從農(nóng)業(yè)提取“剪刀差”收益[3],并在“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”之后恢復(fù)了傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)和村社自治制度,其制度收益迅速在農(nóng)村釋放,從而為農(nóng)村告別普遍貧困奠定了基礎(chǔ)。到1990年代,政府的反貧困戰(zhàn)略也是“創(chuàng)造增長極”和“產(chǎn)業(yè)扶貧”,體現(xiàn)的仍然是政府試圖在資本極度稀缺的貧困地區(qū)形成產(chǎn)業(yè)資本的政策導(dǎo)向。直到上世紀(jì)末,中國經(jīng)濟(jì)才初步表現(xiàn)出經(jīng)典理論意義的資本過剩[4]。在此背景下,扶貧政策才隨之調(diào)整為具有普惠性的“整村推進(jìn)”和國際通行的瞄準(zhǔn)貧困。此時,國家也全面啟動了“新農(nóng)村建設(shè)”的國家戰(zhàn)略,并在2006年徹底免除農(nóng)業(yè)稅的同時,出臺了一系列加強農(nóng)村基本建設(shè)和社會福利的惠農(nóng)政策;此后連續(xù)4年對農(nóng)村投資總規(guī)模超過2萬億元,部分地帶動了農(nóng)民在地化的非農(nóng)就業(yè)。2007年以來,則更加強調(diào)農(nóng)業(yè)的生態(tài)環(huán)保、社會文化等非經(jīng)濟(jì)功能,并且在2008年明確提出了“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)”的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

于是,扶貧開發(fā)政策在經(jīng)歷了80年代依靠制度性變革和國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展而大規(guī)模減緩貧困的階段、90年代以區(qū)域瞄準(zhǔn)為主的開發(fā)式扶貧階段、新世紀(jì)后的以貧困村為單位瞄準(zhǔn)的階段后,當(dāng)前也需要相應(yīng)地將瞄準(zhǔn)目標(biāo)下移到農(nóng)村以留守的老人和婦女為主的弱勢群體;與此對應(yīng),反貧困的內(nèi)涵也需從單一的促進(jìn)貧困人口收入增長,轉(zhuǎn)向滿足弱勢群體維持基本生計和農(nóng)業(yè)、農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的需求。

這就對新時期扶貧開發(fā)帶來了新的挑戰(zhàn):一方面,在這種情況下,無論是留守于農(nóng)村的老人和婦女,還是勞動力價值已遭受了“多階剝奪”回到鄉(xiāng)村的第一代農(nóng)民工[5],他們的人力資源存量都相對較低,很難符合產(chǎn)業(yè)資本的投資獲益需求,也難以符合奉行單一GDP增長且仍面臨資本稀缺困境的地方政府的發(fā)展需求。因而,只有在具有更多社會文化內(nèi)涵的領(lǐng)域,其殘存的人力資源才有可能進(jìn)行綜合開發(fā)轉(zhuǎn)化成多功能、多元化的社會資本。但在治理結(jié)構(gòu)趨于劣化的鄉(xiāng)村社會中,社會資本卻難以形成。另一方面,在經(jīng)歷了長期的去組織化后,由于鄉(xiāng)村內(nèi)部缺乏有效的組織對接,政府扶貧資源在向農(nóng)村傳遞過程中普遍會遇到交易費用過大的問題,使得資源傳遞的公平性和效率性都難以保證。此外,對于留守群體而言,除了維持基本生計的需求外,其養(yǎng)老、安全、娛樂等方面的需求也相對更加強烈。因此,扶貧開發(fā)的關(guān)注點也需要從單一的經(jīng)濟(jì)收入的提高,轉(zhuǎn)向滿足弱勢群體的社會、文化需求的發(fā)展目標(biāo)上來。

所有這些問題,都將我們對于當(dāng)前農(nóng)村扶貧開發(fā)的思考,轉(zhuǎn)向改善鄉(xiāng)村治理上來。

二、鄉(xiāng)村治理劣化對新時期扶貧開發(fā)的影響

鄉(xiāng)村治理劣化對扶貧開發(fā)的影響體現(xiàn)在三個方面:一方面,缺乏良好的治理很難保證弱勢群體的參與和受益,資源傳遞的公平性難以保證;另一方面,鄉(xiāng)村組織基礎(chǔ)弱化,使得項目成本高、資源動員困難,扶貧工作推進(jìn)的效率大大降低;更為重要的是,在原子化的分散狀態(tài)下,本來就面臨物質(zhì)資本和人力資本雙重缺乏的貧困弱勢群體也難以形成社會資本,沒有了進(jìn)行資本積累的基礎(chǔ),從而陷入排斥性發(fā)展的困境。

(一)“精英俘獲”與弱勢群體受排斥

“精英俘獲”是當(dāng)前鄉(xiāng)村在對接外部資源時普遍發(fā)生的現(xiàn)象,它是影響扶貧資源公平傳遞的一個最重要原因[6]。在村莊原子化的狀態(tài)下,無論是政府資源還是外部產(chǎn)業(yè)資本都面臨著與大量分散農(nóng)戶間交易費用過高的問題,往往由鄉(xiāng)村社會中的政治或經(jīng)濟(jì)精英來代表鄉(xiāng)村社會與其對接,以內(nèi)部化節(jié)約交易成本。本來,鄉(xiāng)土社會歷來就是精英政治,但是在經(jīng)過了長期的演變后,鄉(xiāng)村的良性治理生態(tài)受到破壞,社區(qū)精英的行為選擇越來越偏離社區(qū)整體利益。這是長期制度變遷的一種結(jié)果。1980年代土地分戶經(jīng)營后,鄉(xiāng)村兩級行政組織客觀上不再擁有維持自我運行的財產(chǎn)基礎(chǔ),于是各地財政部門紛紛“放權(quán)甩包袱”。當(dāng)宏觀環(huán)境嚴(yán)峻時,城市經(jīng)濟(jì)危機的制度成本向“三農(nóng)”領(lǐng)域傳導(dǎo)和轉(zhuǎn)嫁,引發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)關(guān)系緊張,演變出歷史上曾經(jīng)普遍發(fā)生、當(dāng)代也有發(fā)生且在泛濫中的“劣紳”驅(qū)逐良紳,進(jìn)而形成對鄉(xiāng)村治理所依存的社會生態(tài)的破壞[7]。

這在微觀層面也得到了個案的支持。例如,本文作者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),某些村莊在1990年代中后期稅費征收任務(wù)加重時,那些手段強硬能完成征收上繳任務(wù)的村干部應(yīng)運登臺,傳統(tǒng)的依靠“對下負(fù)責(zé)”來維系社區(qū)治理的鄉(xiāng)土精英逐漸被取代,村莊治理逐漸劣化。而當(dāng)國家取消農(nóng)村稅費并大規(guī)模向農(nóng)村反哺資源時,農(nóng)村體制內(nèi)外精英率先求償、優(yōu)先受益的利益要求,往往會演變成鄉(xiāng)村中爭奪外部注入資源的矛盾沖突。于是,當(dāng)有外部資源注入時,一方面需要以這些精英作為代理來承接;另一方面,鄉(xiāng)村內(nèi)部則出現(xiàn)大部分收益都被大農(nóng)戶和精英占有的大戶治理、“大農(nóng)吃小農(nóng)”型的合作。在鄉(xiāng)村社會普遍出現(xiàn)“精英俘獲”侵蝕公共利益的問題。

另一方面,隨著鄉(xiāng)村精英從“保護(hù)型”向“營利型”角色轉(zhuǎn)變[8],可能照顧到社區(qū)內(nèi)部弱勢群體的良紳治理機制也遭到破壞,往往導(dǎo)致弱勢群體遭受排斥。

在鄉(xiāng)土社會中,在血緣地緣基礎(chǔ)上聚落而成的小農(nóng)村社是一個相對封閉的“利益共同體”[9],成員間有共同認(rèn)同的文化倫理體系,社區(qū)精英是社區(qū)共同利益的代理者,在保護(hù)社區(qū)的過程中實現(xiàn)自身的利益,其權(quán)威來自于個人經(jīng)驗和社區(qū)輿論賦予的威望[10],對弱勢者的保護(hù)和照顧往往成為精英個人威望增長的一種有效手段。在這種治理狀況中,弱勢者通常是受到精英的保護(hù)的。但從近現(xiàn)代以來,國家行政權(quán)力日益向鄉(xiāng)村社區(qū)滲透擠壓[11],加之市場消費主義價值觀的影響,鄉(xiāng)土社會的文化價值體系和社會網(wǎng)絡(luò)逐漸退化,成員間的聯(lián)系逐漸物質(zhì)化、利益化。在這種治理生態(tài)中,已經(jīng)蛻變?yōu)椤爸\利型”角色的社區(qū)精英,其行為逐漸疏離社區(qū)公共利益,并趨向于滿足那些具有強勢話語群體的利益,弱勢群體的利益難以得到關(guān)照。同時,占人口多數(shù)的普通農(nóng)戶對于弱勢群體也趨向于排斥而不是保護(hù)。

于是,當(dāng)扶貧資源到達(dá)行政村后,無論是依靠精英操控還是依靠大多數(shù)人表決,那些最需要被扶持而又最缺少話語表達(dá)的弱勢貧困群體,在這一組織系統(tǒng)中都普遍缺乏足夠的發(fā)言權(quán)和決策權(quán),其利益往往不能真正被照顧到。同時,這種鄉(xiāng)村內(nèi)部資源傳遞的不公平,顯然也很難指望鄉(xiāng)村外部的監(jiān)督來解決——他們同樣存在著在鄉(xiāng)土社會監(jiān)管成本過高的矛盾。

從貧困村的確定標(biāo)準(zhǔn)、確定方式、具體的瞄準(zhǔn)過程及項目實施操作來看,弱勢群體自主參與的空間都很少。調(diào)查中發(fā)現(xiàn),普通農(nóng)戶不太清楚什么是村級扶貧規(guī)劃,也不太清楚資金來源,甚至對此并不關(guān)心[12]。實際實施中的規(guī)劃很多依然是靠政府操作、由村內(nèi)少數(shù)精英參與制定的。既然貧困人口的參與得不到保證,扶貧資源難以有效瞄準(zhǔn)也就在所難免。比如在整村推進(jìn)實施的過程中,修路這樣的項目雖然改善了村莊的基礎(chǔ)設(shè)施條件,但貧困人口囿于自身發(fā)展能力的限制對其利用有限,受惠效果就不明顯;一些改善生活的項目,如飲水和沼氣等,由于需要配套資金,窮困農(nóng)戶也通常難以參與[12]。與“整村推進(jìn)”一起構(gòu)成新世紀(jì)以來三大扶貧措施的另兩項——農(nóng)村勞動力培訓(xùn)和轉(zhuǎn)移以及產(chǎn)業(yè)化扶貧,到了鄉(xiāng)村內(nèi)部也容易演變出“嫌貧愛富”的趨勢。典型調(diào)查就發(fā)現(xiàn),勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)項目實施初期,與招生組織者關(guān)系密切的家庭更有可能首先參加培訓(xùn)[13]。而對于產(chǎn)業(yè)化扶貧,往往也是較富裕和自身資源開發(fā)能力較強的農(nóng)戶,才能參與政府配合資本要素主體推進(jìn)的以增加資源資本化收益為實質(zhì)的產(chǎn)業(yè)化扶貧項目,并分享其中的收益。

因此,鄉(xiāng)村治理的劣化極大地影響了扶貧資源在社區(qū)內(nèi)的公平傳遞,這甚至?xí)觿∩鐓^(qū)內(nèi)部貧富差距。在沒有形成良性鄉(xiāng)村治理的情況下,單靠某些技術(shù)上的改進(jìn)難以根本解決扶貧資源在村內(nèi)傳遞中的公平性問題。

(二)交易費用過高帶來組織動員困難

農(nóng)村經(jīng)歷了近30年的去組織化改革后,農(nóng)民越來越以原子化的形態(tài)置身于現(xiàn)代市場及社會環(huán)境中,這對扶貧工作的效率產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

首先,由于缺乏現(xiàn)成的組織載體,扶貧項目不可避免地面臨與大量分散的貧困農(nóng)戶間交易費用過高而導(dǎo)致交易難以進(jìn)行的困境。當(dāng)前利用村“兩委”來組織項目實施,雖然一定程度上比直接瞄準(zhǔn)農(nóng)戶的組織成本小;但由于許多地區(qū)的村“兩委”在長期的去組織化流變中已經(jīng)失去了對農(nóng)戶的普遍動員能力,其降低組織成本的作用十分有限,且?guī)碣Y源分配的許多其他問題。扶貧項目深入到農(nóng)村后往往需要重新組織,不僅動員成本極高,而且由于難以獲得社區(qū)內(nèi)部各種社會資源的有效配合,項目實施的總成本被大幅推高。這在扶貧實踐中有很多案例。例如,一些民間組織在貴州山區(qū)修路扶貧,不到1萬元可以修1公里5米寬的山路,而政府扶貧項目同樣的工程量則需要8～10萬元。成本差異如此之大的原因就在于前者充分地動員了村內(nèi)的勞動力參與,除了炸藥、工具、碎石機、碾壓機和技術(shù)員需要外界提供外,其余工程均由村民自己組織,大大地節(jié)約了成本[14?。

其次,弱勢群體所擁有的人力資本和自然資源存量較低,也難以自發(fā)形成社會資本,缺乏形成組織的收益基礎(chǔ),因此組織化程度最低,對扶貧項目的參與程度也最低?，F(xiàn)實中扶貧項目的選擇要么由村干部包辦、要么干脆由政府統(tǒng)一指定。這樣扶貧項目很難貼近貧困群體的真實需求,不僅項目的公平性受到影響,減貧效果也大打折扣。而且,若沒有一個強有力的社區(qū)組織帶動,則項目效果也很難持續(xù)。

(三)治理劣化和排斥性發(fā)展的相互強化

更為根本的問題在于,由于留守人群的物質(zhì)及人力資源存量普遍較低,他們在鄉(xiāng)村治理劣化狀況下也難以自發(fā)形成社會資本,缺乏資本積累的基礎(chǔ),從而被排斥在發(fā)展之外;這種排斥反過來又加劇了貧困地區(qū)的資源流出,同時也會加劇村莊內(nèi)部的分化,進(jìn)一步削弱鄉(xiāng)村治理基礎(chǔ),從而形成治理劣化和排斥性發(fā)展的相互強化。

一方面,分散的留守個體缺乏資本積累基礎(chǔ),從而遭遇發(fā)展的排斥。分散經(jīng)營的小農(nóng)戶由于談判能力弱、獲取信息能力弱,往往只能被動接受市場低價格及價格波動帶來的風(fēng)險[15]。并且,在資源和優(yōu)質(zhì)勞動力紛紛流出的情況下,這些弱勢的貧困個體應(yīng)對各種自然風(fēng)險的能力也越來越弱。市場風(fēng)險和自然風(fēng)險的強化,帶來的直接后果就是資金和優(yōu)質(zhì)勞動力不斷地從貧困地區(qū)流出。使得農(nóng)村社區(qū)的人力資本和物質(zhì)資本更為缺乏,那些以婦女、老人等弱勢群體為主的貧困人口越來越缺乏基本的發(fā)展能力。

另一方面,原子化的農(nóng)戶難以自發(fā)形成合作,缺乏構(gòu)建良性治理的基礎(chǔ)。無論是由政府、社會組織等主體推進(jìn)的各種發(fā)展項目,還是其他市場主體試圖建立的與農(nóng)戶間的合作,都由于缺乏現(xiàn)成的組織載體對接,不可避免地會遭遇任何外來主體進(jìn)入鄉(xiāng)土社會時都會面臨的與大量分散的農(nóng)戶間交易費用過高而導(dǎo)致交易難以進(jìn)行的困境。這使得當(dāng)前無論是依靠市場還是政府的力量所推進(jìn)的扶貧項目都難以獲得持續(xù)的效果。而且,由于難以充分動員,缺乏參與和監(jiān)督,往往會在資源使用、收益分配中產(chǎn)生大量的問題;這不僅使得農(nóng)戶的真正合作難以實現(xiàn),也會引起鄉(xiāng)村內(nèi)部的進(jìn)一步分化,使得鄉(xiāng)村治理更加難以得到改善。

三、改善鄉(xiāng)村治理促進(jìn)扶貧開發(fā)的建議

隨著農(nóng)村貧困人群呈現(xiàn)出以老人、婦女等弱勢群體為主的新特點,扶貧開發(fā)的目標(biāo)應(yīng)設(shè)定為對這些群體多元化需求的滿足;而隨著農(nóng)業(yè)多功能性、生態(tài)文明理念、以及“資源節(jié)約環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)”發(fā)展目標(biāo)的提出,就更需要鄉(xiāng)村治理與扶貧開發(fā)的目標(biāo)與時俱進(jìn)地考慮如何體現(xiàn)生態(tài)文明內(nèi)涵的農(nóng)村多樣化和農(nóng)業(yè)多功能性。并且,隨著扶貧及諸多惠農(nóng)政策資金投入力度不斷加大,當(dāng)前迫切需要反思的是如何明確農(nóng)民合作組織的目標(biāo)模式,在此基礎(chǔ)上推動以廣大弱勢群體為本位的“再組織化”,體現(xiàn)這些惠農(nóng)政策的“普惠制”原則。但是,在市場經(jīng)濟(jì)條件下和當(dāng)前的行政生態(tài)下,能夠促進(jìn)公平、保障貧困的弱勢群體權(quán)益的合作社很難自發(fā)形成,需要代表社會整體和長遠(yuǎn)利益的國家戰(zhàn)略特別扶持。

據(jù)此,在結(jié)合各地實踐探索的基礎(chǔ)上,提出相應(yīng)的政策建議:

(一)結(jié)合留守群體需求加大社會文化領(lǐng)域投入力度,提高其參與性

對于留守在農(nóng)村中的老人、婦女及其他弱勢群體,由于其自身人力資本、物質(zhì)資本及社會資本存量都比較低,在單一的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域往往很難自發(fā)形成合作;同時,由于鄉(xiāng)村的文化價值體系和人際網(wǎng)絡(luò)伴隨著農(nóng)戶原子化的過程已近乎散失,社區(qū)內(nèi)部也沒有生成合作文化的社會氛圍。因此,要提高這些貧困群體的組織化程度,必須首先重塑社區(qū)內(nèi)部的文化價值體系。因為,文化本來就是社區(qū)同質(zhì)性的一種非物質(zhì)承載,對鄉(xiāng)村文化的重建本身就是增強社區(qū)合作意識、合作能力的過程。并且,投入小、見效快且本來就不以物質(zhì)利益衡量的文化生活領(lǐng)域本來就是農(nóng)村中最容易產(chǎn)生合作的領(lǐng)域。

文化合作之所以制度成本較低,是因為文化生活本來就蘊藏于鄉(xiāng)村社會之間,只需要適當(dāng)?shù)牧α烤湍軒悠饋硎怪匦聼òl(fā)生機,而不必用高成本的投入去重建。作為一種習(xí)俗的鄉(xiāng)村文化,既有千百年來的歷史慣性,也有近代以來的全新內(nèi)容。特別是民間傳統(tǒng)節(jié)日和重要禮儀,都承載著鄉(xiāng)民們重要的生活理念。而文化合作之所以見效快,是因為農(nóng)村中大量優(yōu)質(zhì)勞動力被城市吸納以后,農(nóng)村留下的老人、婦女、兒童等弱勢人群對于基本的娛樂、交往、被關(guān)心、共同生活等精神文化領(lǐng)域的訴求愈發(fā)強烈卻長期被忽視,一旦有人組織文化活動,會很快在他們中間激起共鳴。文化領(lǐng)域的合作活動,有助于改變他們的精神文化生活和邊緣化狀態(tài)。同時,他們本來就是鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化的最主要載體,其對農(nóng)村文化傳播和發(fā)揚的能力甚至要高于外出的青壯年勞動力。

從文化和社會生活領(lǐng)域進(jìn)入逐漸形成合作,這在許多基層實踐案例中都得到了體現(xiàn)。例如,在河南省L縣H村,大部分青年勞動力都外出打工。在當(dāng)?shù)貟炻毟刹俊⑼鈦碇驹刚呒捌渌鐣α康墓餐瑤椭?村內(nèi)的老人、婦女從辦文藝隊和老年協(xié)會入手,喚起了這些弱勢人群的廣泛參與,最后結(jié)合自身特色發(fā)展出從事胡蘿卜生態(tài)種植的經(jīng)濟(jì)合作社,取得了良好的經(jīng)濟(jì)和社會效益。尤其值得一提的是,從文化組織入手提高了參與性的同時,也帶來了社區(qū)文化價值和良性治理生態(tài)的改變。

(二)以外部資源注入為契機改善鄉(xiāng)村治理,重建農(nóng)村社會資源動員體制

以外部資源注入為契機發(fā)育農(nóng)戶自主治理組織,可以有效解決扶貧項目在農(nóng)村推進(jìn)時效率低下的問題,它一方面可以大大節(jié)約與分散小農(nóng)間的交易成本;另一方面可以充分地動員社區(qū)內(nèi)部各種資源,對外部的扶貧資金形成很好的補充;此外,社區(qū)自主組織可以提高其在項目設(shè)計、項目資金使用中的參與性和發(fā)言權(quán),從而更有可能提高項目的針對性并對資金的到位情況形成更好的監(jiān)督。

作為2001-2010年間最重要的扶貧開發(fā)措施,整村推進(jìn)就是希望利用參與式的方式動員貧困村農(nóng)戶廣泛參與到項目的選擇、實施和監(jiān)督過程中,并利用較大規(guī)模的綜合性扶貧投資改善貧困村的生產(chǎn)和生活條件。從一部分取得了較好效果的整村推進(jìn)項目試點的實施經(jīng)驗看,其最主要的特點在于良好的村級治理結(jié)合大規(guī)模的扶貧資源,產(chǎn)生了最大的扶貧效果。一方面,正是由于大規(guī)模外部資源的持續(xù)投入,才帶動了村內(nèi)的資源投入,這些資源要么外流(主要勞動力外出,資金通過儲蓄流向城市),要么在無益的活動中浪費(如在農(nóng)村盛行的打牌、打麻將和賭博活動)。沒有外部資源的支持,社區(qū)精英也沒有能力和意愿單獨投資于社區(qū)的發(fā)展,社區(qū)治理也難以得到改善。另一方面,如果沒有一個有效的良性治理結(jié)構(gòu)來對接,外部資金就不可能得到合理的使用,村民甚至為爭奪外來資源和利益產(chǎn)生新的矛盾。在部分整村推進(jìn)項目村就發(fā)生了這樣的情況,使項目不能順利進(jìn)展,更不用說形成社區(qū)良性治理和可持續(xù)發(fā)展能力了。

因此,通過實施外部項目同步推進(jìn)村級治理改善,可以從內(nèi)部動員大量的社區(qū)資源與扶貧資源相配合,進(jìn)而逐步形成扶貧和治理改善互相促進(jìn)的良性機制。

(三)政府主導(dǎo)構(gòu)建綜合性合作框架,提高弱勢農(nóng)戶自我發(fā)展能力

眾所周知,傳統(tǒng)小農(nóng)之所以能維持生產(chǎn)經(jīng)營,在于其符合恰亞諾夫“勞動-消費”均衡模型所描述的機制[16]——以滿足家庭消費需求為經(jīng)營目標(biāo)的農(nóng)戶不能開除戶內(nèi)勞動力,因此農(nóng)民可以不計算維持生存的那部分生產(chǎn)成本。而在工業(yè)化和市場化的大背景下,農(nóng)業(yè)勞動力投入的機會成本被外出打工得到的工資不斷顯化、不斷抬高;由于農(nóng)業(yè)的比較收益低下,單靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營很難獲得穩(wěn)定收益;即使靠開展經(jīng)濟(jì)合作,在單一領(lǐng)域的收益也往往難以應(yīng)對巨大的市場波動風(fēng)險及自然風(fēng)險。因此,單單依靠生產(chǎn)領(lǐng)域內(nèi)的簡單合作仍難以使農(nóng)戶擺脫發(fā)展的困境,全世界單純搞生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)合作社大部分是失敗的。

從東亞其他小農(nóng)國家和地區(qū)以及本土諸多鄉(xiāng)村建設(shè)實驗來看,只有發(fā)展集金融合作、購銷合作、專業(yè)合作三位一體的綜合性合作組織,并通過立法給予其在若干涉農(nóng)領(lǐng)域排他性權(quán)力和政策優(yōu)惠,才能真正使受到資源約束的小農(nóng)戶獲得可持續(xù)的發(fā)展機會。而從一些中國本土的農(nóng)戶實踐案例來看,也是由于在多個領(lǐng)域內(nèi)開展合作,才能實現(xiàn)綜合收益與運行成本的平衡,實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

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