陳 悅,田代貴

(重慶市社會(huì)科學(xué)院1.農(nóng)村發(fā)展研究所;2.區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究所,重慶 400020)

近年來,重慶市以農(nóng)民為投資經(jīng)營(yíng)主體、以農(nóng)業(yè)資源、自然生態(tài)及農(nóng)耕文化為本底、以“農(nóng)家樂”為主要形態(tài)的鄉(xiāng)村旅游呈現(xiàn)快速發(fā)展勢(shì)頭。據(jù)筆者對(duì)全市15個(gè)區(qū)縣(生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)和生態(tài)保護(hù)發(fā)展區(qū)11個(gè)區(qū)縣)初步調(diào)查,到2013年底,共發(fā)展農(nóng)家樂9 473個(gè),其中,專營(yíng)2 057個(gè),農(nóng)戶兼營(yíng)7 417個(gè),實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游收入25億元,平均每個(gè)區(qū)縣1.7億元左右。鄉(xiāng)村旅游及與之配套的村級(jí)商業(yè)服務(wù)業(yè),已成為重慶農(nóng)村重要的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的業(yè)態(tài),成為易地搬遷扶貧項(xiàng)目的支撐產(chǎn)業(yè),成為全市農(nóng)民增收和兩翼地區(qū)貧困人口脫貧致富的重要來源。從未來發(fā)展態(tài)勢(shì)看,鄉(xiāng)村旅游除了農(nóng)民增收作用更加凸顯之外,在激活農(nóng)村資源要素、推進(jìn)多功能農(nóng)業(yè)及非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、培育農(nóng)村新型經(jīng)營(yíng)主體、推進(jìn)生態(tài)建設(shè)和保護(hù)以及鄉(xiāng)村文明建設(shè)等方面,將發(fā)揮極大的引領(lǐng)和帶動(dòng)作用。因此,大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游,是重慶“富民興渝”戰(zhàn)略的重要舉措,是解決“三農(nóng)”問題的重要抓手,是推進(jìn)“五個(gè)功能區(qū)”建設(shè)的重要內(nèi)容。

目前,鄉(xiāng)村旅游發(fā)展呈現(xiàn)出規(guī)模小、檔次低、集約化經(jīng)營(yíng)水平低等問題,難以形成農(nóng)旅融合發(fā)展、與景區(qū)景點(diǎn)配套發(fā)展的鄉(xiāng)村大旅游格局,接待規(guī)模和服務(wù)品質(zhì)都不能滿足城鎮(zhèn)居民日益增長(zhǎng)的需求。重要原因是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革或相關(guān)制度創(chuàng)新滯后,鄉(xiāng)村旅游發(fā)展用地合法性問題沒有解決,建設(shè)用地成為發(fā)展的瓶頸制約。深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革及相關(guān)制度創(chuàng)新,盤活存量用地、優(yōu)化增量用地配置,切實(shí)解決鄉(xiāng)村旅游發(fā)展用地勢(shì)在必行。

一、鄉(xiāng)村旅游發(fā)展用地存在的主要問題

目前,重慶鄉(xiāng)村旅游及村級(jí)商業(yè)發(fā)展已經(jīng)形成較大規(guī)模建設(shè)用地存量。從調(diào)查的15個(gè)區(qū)縣來看,農(nóng)家樂房屋及配套場(chǎng)地占地面積725.3萬平方米,加上村級(jí)商業(yè)點(diǎn)占地,建設(shè)用地超過1 000萬平方米,其中95%以上為集體建設(shè)用地。以15個(gè)區(qū)縣平均值估算,全市鄉(xiāng)村旅游及村級(jí)商業(yè)點(diǎn)存量建設(shè)用地面積達(dá)2 500萬平方米左右。鄉(xiāng)村旅游發(fā)展用地存在的主要問題,是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革和相關(guān)制度創(chuàng)新滯后。一方面,大量鄉(xiāng)村旅游接待房屋及配套場(chǎng)地存量建設(shè)用地不具合法性,另一方面,鄉(xiāng)村旅游未來發(fā)展用地空間拓展十分困難,建設(shè)用地已經(jīng)成為鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的瓶頸制約。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.鄉(xiāng)村旅游房屋及土地確權(quán)滯后且進(jìn)展不平衡。從調(diào)查區(qū)縣來看,鄉(xiāng)村旅游集體建設(shè)用地的房屋確權(quán)頒證總體滯后,區(qū)縣之間進(jìn)展差距較大。目前,14個(gè)區(qū)縣中,有2個(gè)區(qū)縣實(shí)現(xiàn)100%確權(quán)頒證,有7個(gè)區(qū)縣實(shí)現(xiàn)65～95%確權(quán)頒證,有2個(gè)區(qū)縣實(shí)現(xiàn)3～6%確權(quán)頒證(農(nóng)戶兼營(yíng)除外),有3個(gè)區(qū)縣0%頒證(農(nóng)戶兼營(yíng)除外)。

2.鄉(xiāng)村旅游停車場(chǎng)等附屬設(shè)施未納入確權(quán)范圍。目前已經(jīng)確權(quán)頒證的,只對(duì)房屋及其建設(shè)用地進(jìn)行確權(quán),占總用地面積2/3以上的停車場(chǎng)等附屬設(shè)施建設(shè)用地未納入確權(quán)頒證范圍。

3.農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目配套的鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目未確權(quán)頒證。為了支持農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)發(fā)展,重慶對(duì)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目按照一定比例配套管理經(jīng)營(yíng)房屋建設(shè)用地,這些項(xiàng)目絕大部分有鄉(xiāng)村旅游接待設(shè)施,主要是獨(dú)立農(nóng)家樂。這一部分接待房屋及配套設(shè)施建設(shè)用地沒有確權(quán)頒證。

4.農(nóng)戶兼營(yíng)農(nóng)家樂房屋及建設(shè)用地確權(quán)過程中未作經(jīng)營(yíng)性區(qū)分。在調(diào)查區(qū)縣中,農(nóng)戶兼營(yíng)農(nóng)家樂個(gè)數(shù)占比高達(dá)78%,無論是接待用房面積及房屋、附屬設(shè)施占地面積都大大超過專營(yíng)農(nóng)家樂(見表1)。這一部分房屋及建設(shè)用地作為宅基地確權(quán),沒有按照現(xiàn)用途進(jìn)行經(jīng)營(yíng)用房及經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地區(qū)分。

表1 重慶鄉(xiāng)村旅游及商業(yè)點(diǎn)個(gè)數(shù)及面積統(tǒng)計(jì)表

5.農(nóng)村公建項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)改革滯后。農(nóng)村大量的小型水利設(shè)施(主要是小Ⅱ型水庫(kù))、喪失義務(wù)教育功能的農(nóng)村空置學(xué)校(主要是中小學(xué))。大部分是農(nóng)民投工投勞建設(shè),沒有進(jìn)行土地補(bǔ)償,目前產(chǎn)權(quán)主體仍然是水利和教育主管部門,沒有按照誰投資誰所有原則變更確權(quán)到所在村集體。據(jù)2012年統(tǒng)計(jì),截止2011年底,全市共閑置中小學(xué)校4 421所,建筑面積203萬平方米,占地面積827萬平方米。這些建設(shè)用地除了部分通過地票參與城市化、工業(yè)化配置之外,相當(dāng)一部分應(yīng)作為集體建設(shè)用地就地參與農(nóng)村包括鄉(xiāng)村旅游在內(nèi)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。截止2013年底,重慶市?、蛐退畮?kù)2 800多座,占重慶水庫(kù)總量的95%以上。小型水庫(kù)配套建設(shè)房屋及土地、水體及周邊生態(tài)資源是發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的優(yōu)質(zhì)資源。

6.現(xiàn)行相關(guān)政策制約鄉(xiāng)村旅游發(fā)展用地空間。一是農(nóng)村宅基地確權(quán)過程中,附屬設(shè)施不納入確權(quán)、人均建設(shè)用地30平方米、人均房屋55平方米等政策實(shí)施,全市人均宅基地使用權(quán)確權(quán)面積與實(shí)有面積減少達(dá)80%以上,減少面積高達(dá)20多萬公頃[1]。二是高山移民扶貧搬遷、農(nóng)民新村建設(shè),遷建點(diǎn)宅基地標(biāo)準(zhǔn)及還房標(biāo)準(zhǔn)等與農(nóng)村宅基地確權(quán)政策尺度大致相同。到2017年,全市要完成50萬高山移民扶貧搬遷,平均按50戶規(guī)模估算,需要新建3 000多個(gè)遷建點(diǎn)。重慶農(nóng)戶兼營(yíng)農(nóng)家樂占78%,扶貧遷建點(diǎn)絕大部分都把旅游業(yè)作為產(chǎn)業(yè)支撐項(xiàng)目?，F(xiàn)行土地房屋政策極大地制約了包括貧困戶和低收入戶在內(nèi)的廣大農(nóng)戶發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。

二、建設(shè)用地瓶頸制約的負(fù)面效應(yīng)

上述問題表明,建設(shè)用地問題已成為鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的瓶頸制約,其負(fù)面效應(yīng)十分明顯。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.確權(quán)滯后導(dǎo)致續(xù)建投資乏力。已建鄉(xiāng)村旅游房屋及建設(shè)用地確權(quán)滯后,直接導(dǎo)致續(xù)建投資乏力。一方面投融資能力削弱。已經(jīng)建設(shè)的房屋及土地確權(quán)滯后,既不能作為合法財(cái)產(chǎn)在金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行抵押融資,也不能作為股權(quán)在市場(chǎng)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)融資,極大地削弱了業(yè)主的投融資能力。另一方面,由于已投資項(xiàng)目不能取得合法產(chǎn)權(quán),增大了投資業(yè)主續(xù)建投入的風(fēng)險(xiǎn),導(dǎo)致提檔升級(jí)投入信心缺失和動(dòng)力不足。調(diào)查區(qū)縣普遍反映,建設(shè)用地確權(quán)滯后是導(dǎo)致當(dāng)前鄉(xiāng)村旅游體量小、檔次低、接待能力弱、集約化經(jīng)營(yíng)水平低的根本原因。

2.現(xiàn)行相關(guān)制度安排限制了鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。一是宅基地房屋確權(quán)政策限制了鄉(xiāng)村旅游發(fā)展空間。目前農(nóng)村宅基地房屋面積按照人均不超過55平方米的政策進(jìn)行確權(quán),按照這一標(biāo)準(zhǔn),農(nóng)民除了自住空間之外,用來旅游接待的面積極為有限,調(diào)查區(qū)縣表明,鄉(xiāng)村旅游的主體是農(nóng)民,農(nóng)民兼營(yíng)農(nóng)家樂占比高達(dá)78%,其用于鄉(xiāng)村旅游接待的房屋就是農(nóng)民的住宅,現(xiàn)行房屋確權(quán)政策限制了鄉(xiāng)村旅游發(fā)展。二是高山生態(tài)移民扶貧房屋政策及遷建點(diǎn)土地政策對(duì)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的負(fù)面效應(yīng)更突出。據(jù)調(diào)查,生態(tài)移民遷建點(diǎn)房屋人均30平方米,建設(shè)用地人均30平方米,這一政策的實(shí)施結(jié)果,極大地制約了鄉(xiāng)村旅游發(fā)展。到2013年底,重慶已實(shí)現(xiàn)38萬人生態(tài)移民扶貧搬遷,到2017年底,還要完成50萬人扶貧搬遷。遷建點(diǎn)絕大部分把鄉(xiāng)村旅游作為支撐產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目,由于房屋及土地政策雙重限制,搬遷農(nóng)戶既缺乏必要的房屋用于旅游接待,同時(shí)遷建點(diǎn)也缺乏市政、停車場(chǎng)、公共文化娛樂空間等配套設(shè)施。導(dǎo)致大多數(shù)遷建點(diǎn)規(guī)劃的旅游項(xiàng)目落空,搬遷農(nóng)戶就業(yè)無著落,收入無保障,目前已出現(xiàn)社會(huì)安全隱患。三是公建項(xiàng)目形成的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革滯后,影響鄉(xiāng)村旅游發(fā)展空間。主要是指農(nóng)村空置的學(xué)校、小型水利設(shè)施等沒有變更確權(quán)到村集體,村集體無法行使產(chǎn)權(quán)主體行為,如通過發(fā)展鄉(xiāng)村旅游等對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行盤活。

3.宅基地確權(quán)等政策安排極大地壓縮了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)規(guī)?！，F(xiàn)行確權(quán)政策,延續(xù)了“城鄉(xiāng)二元制度”的思維定勢(shì),人為壓低標(biāo)準(zhǔn),大大“做小”作為農(nóng)民核心財(cái)富的宅基地規(guī)模。農(nóng)民宅基地確權(quán)登記范圍以房屋滴水為界;且人均宅基地面積不超過30平方米;農(nóng)民已建的畜禽養(yǎng)殖、院壩等附屬設(shè)施用地不納入使用權(quán)登記范圍,只做檔案記錄。確權(quán)結(jié)果是人均減少宅基地面積130平方米/人,減少81%。作為農(nóng)民核心資產(chǎn)的宅基地財(cái)富價(jià)值大大縮水。重慶實(shí)際宅基地面積35萬公頃,占重慶農(nóng)村“城鎮(zhèn)村”56萬公頃建設(shè)用地的62.5%,占重慶“村莊建設(shè)用地”36萬公頃的97%(2012年重慶土地變更調(diào)查數(shù)據(jù))。參照2013年地票(宅基地復(fù)墾產(chǎn)生)價(jià)格20萬元/畝、綦江區(qū)旅游地產(chǎn)土地(宅基地置換產(chǎn)生)出讓價(jià)格42萬元/畝估算,宅基地價(jià)值分別由1.05萬億和2.2萬億,縮減到0.17萬億和0.35萬億,這種“釜底抽薪”式的“做小”政策,對(duì)農(nóng)民既得的或既有的利益?zhèn)μ?。農(nóng)民財(cái)富價(jià)值大大壓縮的同時(shí),極大地抵減了農(nóng)民對(duì)包括鄉(xiāng)村旅游在內(nèi)的投融資能力。

三、解決鄉(xiāng)村旅游發(fā)展用地的思路及對(duì)策

從未來發(fā)展態(tài)勢(shì)看,鄉(xiāng)村旅游發(fā)展對(duì)建設(shè)用地的需求越來越大。重慶不少區(qū)縣特別是生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)和生態(tài)保護(hù)發(fā)展區(qū)的渝東北和渝東南絕大部分區(qū)縣,都把鄉(xiāng)村旅游作為支柱產(chǎn)業(yè)培育,絕大部分農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目都把鄉(xiāng)村旅游作為配套項(xiàng)目。重慶未來18個(gè)片區(qū)扶貧規(guī)劃中,有16個(gè)片區(qū)把鄉(xiāng)村旅游作為支柱產(chǎn)業(yè)。因此,推進(jìn)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展,應(yīng)以解決發(fā)展用地為突破口,按照十八大“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”、“賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利”、“探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”等改革精神,徹底摒棄“二元制度”的思維定勢(shì),深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革及制度創(chuàng)新,盤活存量用地,優(yōu)化配置增量用地。

1.按照實(shí)有面積對(duì)農(nóng)民宅基地進(jìn)行確權(quán)登記。在中西部由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展滯后,宅基地是農(nóng)村建設(shè)用地的絕對(duì)主體,是農(nóng)民家庭的核心財(cái)富,建議國(guó)家相關(guān)部門及地方政府認(rèn)真貫徹落實(shí)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》精神,徹底摒棄“二元制度”思維定勢(shì)和土地財(cái)政的逐利動(dòng)機(jī),對(duì)農(nóng)民宅基地現(xiàn)行確權(quán)政策進(jìn)行及時(shí)糾偏,把附屬設(shè)施用地納入確權(quán)范圍,按照實(shí)際建設(shè)面積進(jìn)行確權(quán)登記,避免80%以上的宅基地產(chǎn)權(quán)主體缺失帶來的農(nóng)村資本大大縮減、農(nóng)民財(cái)富大大縮水等負(fù)面效應(yīng)。按照實(shí)有面積對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行確權(quán)登記有三點(diǎn)依據(jù):一是國(guó)家在土地宏觀管理過程中,村莊建設(shè)用地包含了農(nóng)民院壩等附屬設(shè)施建設(shè)用地;二是現(xiàn)行城鄉(xiāng)增減掛鉤土地政策,是按照農(nóng)村實(shí)有建設(shè)用地進(jìn)行管控的;三是重慶市在地票交易配套政策中,對(duì)農(nóng)民退出宅基地是按照實(shí)際面積進(jìn)行補(bǔ)償?shù)摹?/p>

2.按照現(xiàn)用途加快農(nóng)戶兼營(yíng)農(nóng)家樂房屋及建設(shè)用地確權(quán)登記。建議在農(nóng)村宅基地確權(quán)的基礎(chǔ)上,在農(nóng)民自愿的前提下,對(duì)可以進(jìn)行功能或物理區(qū)分的接待房屋、附屬設(shè)施及其建設(shè)用地進(jìn)行單列確權(quán)。除了接待房屋及其占用建設(shè)用地之外,應(yīng)把停車場(chǎng)、市政環(huán)衛(wèi)等全部附屬設(shè)施占用的建設(shè)用地納入確權(quán)登記范圍;房屋及附屬設(shè)施明確經(jīng)營(yíng)性用房及經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地性質(zhì)。這一部分房屋及建設(shè)用地可直接進(jìn)入市場(chǎng)交易。

3.按照農(nóng)用地承包年限對(duì)農(nóng)業(yè)綜合項(xiàng)目旅游房屋及建設(shè)用地進(jìn)行確權(quán)。對(duì)于農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè),按照相關(guān)政策配建的鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目,其接待房屋、附屬設(shè)施及建設(shè)用地,可按照企業(yè)租賃農(nóng)用地使用年限進(jìn)行確權(quán)登記。其建設(shè)用地明確為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地,切實(shí)解除投資業(yè)主的后顧之憂。

4.農(nóng)村現(xiàn)有空置宅基地可作為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)配置。據(jù)調(diào)查,隨著城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn),重慶農(nóng)村空置房屋達(dá)15%左右,由于農(nóng)村居民住房率100%,這些房屋已經(jīng)喪失居住功能,其宅基地除部分通過地票市場(chǎng)進(jìn)行異地流轉(zhuǎn)之外,大部分應(yīng)作為農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展載體,可視為經(jīng)營(yíng)性房屋及建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)配置。

5.加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革,拓展鄉(xiāng)村旅游發(fā)展用地空間。一是對(duì)農(nóng)村閑置已經(jīng)喪失義務(wù)教育功能的中小學(xué)校房屋及建設(shè)用地,應(yīng)變更確權(quán)到村集體,作為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)。二是按照水利部、財(cái)政部有關(guān)農(nóng)村小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革精神①水利部、財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《關(guān)于深化小型水利工程管理體制改革的指導(dǎo)意見》的通知(水建管〔2013〕169號(hào))精神,水利基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革的重點(diǎn)是農(nóng)村小型水利設(shè)施,包括二個(gè)部分:一是按誰投資誰所有的原則,對(duì)部分小(Ⅰ)型、大部分小(Ⅱ)型、提灌站及渠系配套設(shè)施權(quán)屬確認(rèn)進(jìn)行完善;二是農(nóng)村末級(jí)渠系、河流、塘堰、水池等小微水利設(shè)施應(yīng)進(jìn)一步明確產(chǎn)權(quán)。,把沒有承擔(dān)城鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)供水、城鄉(xiāng)居民飲水水源地功能的?、蛐退畮?kù)變更確權(quán)到村集體。

6.創(chuàng)新農(nóng)村集中居住點(diǎn)建設(shè)用地政策。針對(duì)目前已建成的遷建點(diǎn)許多接待用房不足、停車場(chǎng)、文化體育活動(dòng)場(chǎng)地、市政環(huán)衛(wèi)設(shè)施不配套的實(shí)際,應(yīng)適當(dāng)放寬人均宅基地建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn),根據(jù)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求足額配套停車場(chǎng)、文化體育場(chǎng)地及市政環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)用地,在人均30平方米還房面積的基礎(chǔ)上,允許農(nóng)民在自費(fèi)的前提下適當(dāng)擴(kuò)大房屋面積。

7.可將城鄉(xiāng)居民以自用為目的與農(nóng)民合資合作建設(shè)度假房屋視為旅游消費(fèi)。城鎮(zhèn)居民個(gè)人與農(nóng)民合資合作建設(shè)旅游度假房,以自用為目的,與以贏利為目的的小產(chǎn)權(quán)房和旅游地產(chǎn)開發(fā)有本質(zhì)區(qū)別,應(yīng)視為旅游消費(fèi),允許城鎮(zhèn)居民與農(nóng)民合資合作建房,特別是在高山移民遷建過程中引入城鄉(xiāng)居民個(gè)人可形成多贏,允許城鎮(zhèn)居民與農(nóng)民合資合作建房。引入城鎮(zhèn)居民個(gè)人參與遷建,可以減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān),減輕搬遷戶自籌資金壓力,城鎮(zhèn)居民個(gè)人可以大大低于旅游地產(chǎn)的價(jià)格獲得度假房,在城鎮(zhèn)居民個(gè)人使用之外的大部分時(shí)間,農(nóng)民可作旅游接待用房。

8.建立和完善配套政策。一是建立集體建設(shè)用地有償使用制度。占用農(nóng)村集體建設(shè)用地發(fā)展鄉(xiāng)村旅游,除農(nóng)民法定宅基地之外,所有投資業(yè)主都要有償取得。二是建立農(nóng)村集體建設(shè)用地出讓制度。對(duì)地票之外就地按宗地出讓的集體建設(shè)用地,參照國(guó)有土地出讓制度,按照公開、公正、公平原則,以“招拍掛”方式建立集體建設(shè)用地出讓制度。三是建立利益分配制度。集體建設(shè)用地出讓收益為村社集體法定成員共同所有,為了保障集體及集體成員個(gè)人權(quán)益,應(yīng)建立收益分配制度。針對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施不足的實(shí)際,村社集體收益部分用于必要的公共服務(wù)支出,針對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)擴(kuò)大范圍比較困難的實(shí)際,集體成員個(gè)人收益部分可切塊強(qiáng)制性用于養(yǎng)老保險(xiǎn)。四是建立農(nóng)村新型經(jīng)營(yíng)制度。對(duì)于村集體開發(fā)投資經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目,嚴(yán)格按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求,以村社集體為單元,采取股份合作或有限責(zé)任公司等現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)制度,明晰產(chǎn)權(quán)、完善法人治理結(jié)構(gòu)。五是進(jìn)一步完善農(nóng)村土地用途管制制度,引導(dǎo)合法用地,規(guī)避違規(guī)違法用地,切實(shí)加強(qiáng)土地監(jiān)管和耕地保護(hù)。

參考文獻(xiàn):

[1]《重慶市國(guó)土房管局關(guān)于解決新一輪農(nóng)村土地房屋登記發(fā)證工作若干問題的指導(dǎo)意見(試行)》(渝國(guó)土房管發(fā)〔2010〕86號(hào)).