徐永德

(重慶市人民政府研究室,重慶 400015)

2014年5月以來,習(xí)近平總書記兩次提出中國經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”,賡即成為理論界熱議的焦點(diǎn)。但從“拉美現(xiàn)象”、日本“失去的二十年”等經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)看,新常態(tài)并不代表我國今后中長期發(fā)展理所當(dāng)然就會(huì)保持中高速增長勢頭,更不代表我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變已經(jīng)完成。相反,要使中高速增長真正成為新常態(tài),必須更加注重轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,努力實(shí)現(xiàn)提質(zhì)增效升級(jí),否則墜入中等收入陷阱未嘗不可能。因此,如何從制度層面保障發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變,形成與經(jīng)濟(jì)新常態(tài)相適應(yīng)的體制機(jī)制,已成為當(dāng)務(wù)之急。

一、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的制度因素

(一)制度的內(nèi)涵和作用機(jī)理

所謂制度,就是社會(huì)公認(rèn)的游戲規(guī)則和激勵(lì)機(jī)制,包括人們共同遵守的行為規(guī)范或行動(dòng)準(zhǔn)則。陳慶修(2011年)認(rèn)為,制度的主體是正式的規(guī)則(憲法、法律、產(chǎn)權(quán)等)、非正式的約束(意識(shí)形態(tài)、倫理規(guī)范、道德習(xí)慣、行為準(zhǔn)則、文化觀念等),規(guī)則不變,要想在長期經(jīng)濟(jì)增長方面有所突破,其可能性微乎其微。按這一理解,引入實(shí)施機(jī)制、實(shí)施主體,可構(gòu)建制度對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的作用機(jī)制(如圖1)。

圖1 制度對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的作用機(jī)制

圖1中,制度對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的作用,通過正式制度、非正式制度以及正式實(shí)現(xiàn)機(jī)制、非正式實(shí)現(xiàn)機(jī)制,在實(shí)現(xiàn)主體的推動(dòng)下,將舊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)化為新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。其中,正式制度的憲法、法律、產(chǎn)權(quán)等制度變量通過正式實(shí)現(xiàn)機(jī)制對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式產(chǎn)生影響;而非正式制度則通過一些非正式實(shí)現(xiàn)機(jī)制,對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式都有不同程度的影響。

(二)落后制度因素對(duì)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的主要障礙

不同發(fā)展階段對(duì)制度的需求不同,只有符合發(fā)展階段、順應(yīng)發(fā)展規(guī)律、契合時(shí)代潮流的制度,才是好制度。過去,轉(zhuǎn)變發(fā)展方式步履艱難,關(guān)鍵在于制度是慢變量,而這種慢變量往往最終決定快變量。這種慢變量,主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

1.實(shí)施機(jī)制的路徑依賴。主要體現(xiàn)在宏觀層面的財(cái)稅分配機(jī)制、中觀層面的價(jià)格形成機(jī)制、微觀層面的產(chǎn)權(quán)界定機(jī)制上。過去,這些機(jī)制嚴(yán)重誤導(dǎo)了經(jīng)濟(jì)主體決策行為,對(duì)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式起著逆調(diào)節(jié)作用。財(cái)稅體制上,我國經(jīng)濟(jì)仍靠政府主導(dǎo),追求財(cái)稅最大化是各級(jí)政府的重要目標(biāo)。美國直接稅與間接稅是三七開,我國卻正好相反。利益引導(dǎo)各地不顧實(shí)際情況,一窩蜂地上項(xiàng)目、辦企業(yè),以期獲得更多稅收。這種制度安排,必然導(dǎo)致地方政府失去推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的內(nèi)在動(dòng)力。價(jià)格機(jī)制上,長期以來,我國能源、資源性產(chǎn)品價(jià)格受政府嚴(yán)格管制,價(jià)格偏離價(jià)值,不能反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度和環(huán)境損害成本,不僅使“三高一低”問題得不到有效解決,還使產(chǎn)能過剩矛盾和有效供給不足的問題愈演愈烈。產(chǎn)權(quán)制度上,由于國家全部占有土地、礦產(chǎn)等自然資源,壟斷了煙草、電力、民航、鐵路、鹽業(yè)、石油、郵政、市政等行業(yè)資源,并常以審批、禁止等行政方式限制社會(huì)資本進(jìn)入,使得市場在配置資源和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式中的決定性作用難以有效發(fā)揮。

2.行政制度缺陷。我國行政制度的缺陷,一方面表現(xiàn)在政府職能越位、缺位、錯(cuò)位,造成市場化不足與過度市場化并存。另一方面表現(xiàn)在法人制度軟化、財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)稱、預(yù)算約束不硬化等方面。與此同時(shí),行政管理中,公務(wù)人員行為準(zhǔn)則對(duì)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式也產(chǎn)生了巨大影響,主要體現(xiàn)為決策制度約束不力、行政作風(fēng)不正、用人評(píng)價(jià)機(jī)制不健全等方面,這些對(duì)阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的影響也是深遠(yuǎn)的。

3.文化觀念阻礙。長期以來,在我國傳統(tǒng)文化觀念中,包括節(jié)約意識(shí)、誠信意識(shí)、法治意識(shí)等較為淡漠,在某種程度上阻礙著經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。比如社會(huì)誠信缺失在我國社會(huì)中比較普遍地存在著。我國轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的主體,即政府、社會(huì)、企業(yè)、個(gè)人普遍樂于追求效益最大化,法治契約意識(shí)嚴(yán)重缺乏,社會(huì)誠信缺失問題突出,使得有效市場競爭難以展開,市場配置資源功能受損,真正推動(dòng)發(fā)展的微觀主體權(quán)益難以充分保障。

二、新常態(tài)對(duì)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式制度安排的新要求

作為一個(gè)新概念,“新常態(tài)”僅有零星的學(xué)術(shù)研究成果,主要集中在短周期內(nèi)政府調(diào)控措施調(diào)整上。例如,汪同三(2014)通過對(duì)比中國政府在亞洲金融危機(jī)、美國次貸危機(jī)和歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)中應(yīng)對(duì)的得失,提出在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)入新常態(tài)階段,宏觀調(diào)控手段必須加以創(chuàng)新,要通過政策協(xié)同實(shí)施同時(shí)達(dá)成多個(gè)目標(biāo)。陳彥斌、陳小亮(2014)進(jìn)一步認(rèn)為,“新常態(tài)+動(dòng)態(tài)區(qū)間管理+微刺激”構(gòu)成一套較為完整的調(diào)控政策體系。但從長周期看,經(jīng)濟(jì)新常態(tài)與轉(zhuǎn)方式關(guān)系密切,是新經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的主要特征。過去,認(rèn)為轉(zhuǎn)方式必須降低經(jīng)濟(jì)增速是一致共識(shí),但究竟降到什么程度并沒有定論。例如,林毅夫(2013)認(rèn)為中國經(jīng)濟(jì)仍要維持20年8%的增速。而中央提出經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”,要求新發(fā)展方式不再一味追求過去的高增長,因?yàn)椤白霾坏?、受不了、沒必要”,每年7.5%左右的增速即可。這一方面為經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變減輕了不少“增長”壓力,使得發(fā)展方式轉(zhuǎn)變從過去“面上治標(biāo)”向“制度治本”轉(zhuǎn)變有了更多的回旋余地;另一方面廓清了對(duì)未來我國經(jīng)濟(jì)增長的認(rèn)識(shí),有助于激活新一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力。

保持新常態(tài),需要一套科學(xué)的新制度體系作保障。由高速增長的舊常態(tài)向中高速增長的新常態(tài)轉(zhuǎn)變,實(shí)際就是制度變遷動(dòng)力由潛在形態(tài)向現(xiàn)實(shí)形態(tài)轉(zhuǎn)化的過程。要平穩(wěn)、順利實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)化,必須能保障新制度的凈收益大于舊制度的凈收益及變遷成本之和,否則無法激活制度變遷的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力。過去,我們過于注重法律、法規(guī)、規(guī)章等正式制度的建立,而制度的執(zhí)行、監(jiān)督等涉及認(rèn)識(shí)論、行為準(zhǔn)則、文化觀念的非正式制度長期被忽視,導(dǎo)致正式制度長期擱置甚至荒廢。新常態(tài)下的制度性安排,應(yīng)該在繼續(xù)完善法律法規(guī)等正式制度的基礎(chǔ)上,更加側(cè)重于建立非正式制度,核心是解決好對(duì)政府與市場關(guān)系的認(rèn)識(shí)論問題。

當(dāng)前,我國存在市場體系不完善、市場規(guī)則不統(tǒng)一、市場秩序不規(guī)范、市場競爭不充分,政府權(quán)力過大、審批范圍和程序過雜、干預(yù)過多、監(jiān)管不到位等問題,嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力和資源配置效率,進(jìn)而延緩了發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的進(jìn)程。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下,市場這只看不見的手,在資源配置中起決定性作用;而政府這只看得見的手,主要是彌補(bǔ)市場失靈,創(chuàng)造市場機(jī)制正常發(fā)揮作用的條件和環(huán)境。要?jiǎng)澢逭褪袌龅倪吔?凡屬市場能發(fā)揮作用的,政府要簡政放權(quán),要松綁支持,不要去干預(yù);凡屬市場不能有效發(fā)揮作用的,政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)補(bǔ)位,該管的堅(jiān)決管,管到位,管出水平,避免出問題。換句話說,新常態(tài)的制度安排,就是要在理論上找準(zhǔn)市場功能和政府行為的最佳結(jié)合點(diǎn),在思想上更加尊重市場決定資源配置作用,在行動(dòng)上大幅度減少政府對(duì)資源直接配置,推動(dòng)資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價(jià)格、市場競爭,努力實(shí)現(xiàn)資源配置效率最優(yōu)化和效益最大化,使政府和市場“兩只手”相得益彰,更加協(xié)調(diào)。

三、新常態(tài)下轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的制度性路徑設(shè)計(jì)

按照新常態(tài)下制度對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的作用機(jī)理,筆者設(shè)計(jì)了一套融目標(biāo)取向、實(shí)施原則、突破手段、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)現(xiàn)主體等方面于一體的制度性路徑,力圖構(gòu)建一條適合我國國情的轉(zhuǎn)型路徑。

(一)目標(biāo)取向:持續(xù)健康發(fā)展、國強(qiáng)民富融合

發(fā)展是永恒的主題。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式必須以必要的速度和效率為支撐,以促進(jìn)社會(huì)公平正義、增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),從而實(shí)現(xiàn)國家實(shí)力與民生幸福同步持續(xù)的增長。因此,這一目標(biāo)取向主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:

1.市場有效競爭。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,首當(dāng)其沖的是要實(shí)現(xiàn)市場機(jī)制對(duì)資源配置決定性作用的充分發(fā)揮。一方面,充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用,既需要培育大量充滿活力的商品和生產(chǎn)要素的供給者,也需要培育無數(shù)個(gè)理性的需求者,還需要發(fā)展生產(chǎn)要素市場,形成合理的生產(chǎn)要素價(jià)格機(jī)制,包括通過完善企業(yè)家市場形成企業(yè)家的市場定價(jià)機(jī)制、通過完善土地市場形成土地的市場價(jià)格、通過完善資本市場形成資本的市場價(jià)格機(jī)制等。另一方面,要科學(xué)界定政府和市場邊界,對(duì)市場難以觸及或因市場競爭引發(fā)社會(huì)不公的地方,政府應(yīng)當(dāng)出手而不是撒手,以彌補(bǔ)市場的失靈。

2.社會(huì)活力增強(qiáng)。實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧、人與社會(huì)、人與人之間的和諧。需要遵循自然法則和社會(huì)發(fā)展規(guī)律,加快推進(jìn)生態(tài)、社會(huì)等領(lǐng)域制度創(chuàng)新,有效化解生態(tài)危機(jī)、社會(huì)危機(jī)。

3.人的全面發(fā)展。加快推進(jìn)人民民主的制度化、規(guī)范化、程序化,強(qiáng)化人力資源在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位和作用,強(qiáng)化人民的知識(shí)和勞動(dòng)對(duì)創(chuàng)造價(jià)值的決定性作用,進(jìn)一步提高人民大眾的精神、觀念、身體、知識(shí)和能力素質(zhì)。

(二)實(shí)施原則:底線思維、法治意識(shí)、創(chuàng)新理念一體

從制度作用機(jī)制看,正式和非正式制度通過各自的實(shí)現(xiàn)機(jī)制對(duì)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式產(chǎn)生作用。即使法律法規(guī)、產(chǎn)權(quán)明晰等正式制度確定,具體操作中也會(huì)受到文化觀念、行為準(zhǔn)則等非正式制度的影響,因此,必須明確實(shí)施原則,確保轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式始終沿著正確軌道前行。

1.底線原則。這是非正式制度因素的觀念變量。堅(jiān)持底線思維,就是做到“有守”和“有為”的有機(jī)統(tǒng)一。首先,要確保經(jīng)濟(jì)運(yùn)行處于合理區(qū)間。其次,要解放和增強(qiáng)社會(huì)活力。再次,要維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定?？傊?要充分估計(jì)困難和阻力,科學(xué)設(shè)定調(diào)整陣痛與成長煩惱的可承受底線,更加注重挖掘發(fā)展?jié)摿?、激發(fā)動(dòng)力、釋放活力,推進(jìn)提質(zhì)增效升級(jí),做到行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

2.法治原則。法治是包括憲法、法律的正式制度。轉(zhuǎn)變發(fā)展方式也必然靠完備的法律和制度為保障。當(dāng)前,推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變,多側(cè)重于經(jīng)濟(jì)手段、行政手段,這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。必須通過立法來調(diào)整舊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式基礎(chǔ)上形成的一些法律法規(guī)及實(shí)施機(jī)制,從而消除制度束縛。與此同時(shí),加強(qiáng)行政執(zhí)法責(zé)任追究制度,加大對(duì)市場主體執(zhí)法力度,確保市場主體誠實(shí)守信、守法經(jīng)營。司法系統(tǒng)要妥善審理熱點(diǎn)案件,依法保障和支持有利于發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

3.創(chuàng)新原則。這也是非正式制度因素。理念轉(zhuǎn)變是制度創(chuàng)新的先導(dǎo),是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的內(nèi)在推動(dòng)力。不能急于在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上比“塊頭”、比速度,而應(yīng)立足于比結(jié)構(gòu)、比可持續(xù)性,著力改變“唯GDP”論、勞動(dòng)力廉價(jià)論、環(huán)境資源無限論、全能政府論等錯(cuò)誤認(rèn)識(shí),加快形成適應(yīng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的新思維、新理念。

(三)突破手段:自我革命、倒逼革新結(jié)合

制度變遷的路徑主要有兩條:一是強(qiáng)制性制度變遷,其主體和動(dòng)力是國家,自上而下推動(dòng);二是誘導(dǎo)性制度變遷,其動(dòng)力來自經(jīng)濟(jì)利益主體主動(dòng)適應(yīng)外部環(huán)境變化的需求,由外向內(nèi)倒逼。突破轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的制度障礙,既要增強(qiáng)和實(shí)現(xiàn)自我認(rèn)識(shí)、自我超越、自我否定、自我革命,盤活存量、注入增量,還要善于在擴(kuò)大開放中誘導(dǎo)性地倒逼改革,確保轉(zhuǎn)變發(fā)展方式見到實(shí)效。

1.盤活存量、注入增量并舉促進(jìn)改革。長周期、大面積存在的制度障礙,往往改革速度較慢甚至難以推動(dòng)。這就需要從打破原系統(tǒng)的結(jié)構(gòu),通過重組實(shí)現(xiàn)新的更高水平的平衡?？刹扇∥宸N方式:一是理順體制機(jī)制。對(duì)根子在體制機(jī)制的矛盾和問題,理清制約發(fā)展的關(guān)節(jié)點(diǎn),對(duì)不適應(yīng)發(fā)展的舊體制機(jī)制做出相應(yīng)調(diào)整,問題便會(huì)迎刃而解。二是優(yōu)化資源配置。如果因資源錯(cuò)配而導(dǎo)致的矛盾和問題,則需要調(diào)整資源配置方法,改變現(xiàn)有的固化狀態(tài)。三是改革管理方法。如果矛盾和問題產(chǎn)生時(shí),其體制機(jī)制運(yùn)行順暢,可以判斷主要是政策或管理方式有問題,則應(yīng)加強(qiáng)調(diào)研分析,摒棄其中不正確、不適應(yīng)的因素。四是改變邊界條件。任何事物的存在和發(fā)展都有一定邊界及相應(yīng)的格局、體系,有的時(shí)候需要打破原有的邊界條件束縛,放大或縮小一些制衡變量,從而構(gòu)成新的格局和體系。五是調(diào)整利益格局。不少矛盾和問題,實(shí)質(zhì)上是利益沖突和利益格局失衡,只要合理調(diào)整利益格局,兼顧各方利益特別是維護(hù)弱勢群體利益,就可以得到解決。

2.“引進(jìn)來”、“走出去”并重倒逼改革。一是全方面、多層次、寬領(lǐng)域利用外資?！耙M(jìn)來”不僅僅引進(jìn)國際資本,更重要的是引進(jìn)國際市場、資源、人才、技術(shù)和管理等,推動(dòng)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)。要賦予外商準(zhǔn)入前同等國民待遇,以引資為重點(diǎn),加大智力、人才和技術(shù)引進(jìn)力度。二是立足于實(shí)現(xiàn)全球資源與自身發(fā)展的良性互動(dòng),積極“走出去”。著力盤活閑置的外匯儲(chǔ)備,立足國內(nèi)市場和發(fā)展需要,加大境外投資的力度。三是促進(jìn)加工貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、一般貿(mào)易齊頭并進(jìn)。一般貿(mào)易要著力解決附加值較低、競爭力不強(qiáng)等問題。加工貿(mào)易要向研發(fā)設(shè)計(jì)、創(chuàng)立品牌、生產(chǎn)制造、營銷服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈上下游延伸。要把承接國際服務(wù)外包作為擴(kuò)大服務(wù)貿(mào)易的重點(diǎn),加快國內(nèi)服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

(四)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn):效率、質(zhì)量、空間兼顧

轉(zhuǎn)變發(fā)展方式評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)有許多,但邏輯起點(diǎn)應(yīng)從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等角度予以考察。通過制度作用機(jī)制,我們可以發(fā)現(xiàn),轉(zhuǎn)變發(fā)展方式成功與否關(guān)鍵看正式和非正式制度通過實(shí)現(xiàn)機(jī)制傳導(dǎo)的效率、質(zhì)量和空間如何?；緦?dǎo)向是,改變只顧速度、不顧效益,只講數(shù)量、不講質(zhì)量,只看當(dāng)前、不看今后的錯(cuò)誤發(fā)展理念,使發(fā)展方式轉(zhuǎn)變既積極穩(wěn)妥又深入徹底。

1.以效率拓展轉(zhuǎn)方式的寬度。不僅要體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)增長等總體水平的改善,也要反映出企業(yè)生產(chǎn)效率等微觀環(huán)境的改善。衡量指標(biāo)應(yīng)從宏觀和微觀兩個(gè)層面重點(diǎn)選取GDP增長率、人均GDP、勞動(dòng)生產(chǎn)率、全要素生產(chǎn)率等。

2.以質(zhì)量增加轉(zhuǎn)方式的厚度。要在保持經(jīng)濟(jì)較快增長的同時(shí),實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、所有制等結(jié)構(gòu)優(yōu)化,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào),實(shí)現(xiàn)社會(huì)分配更加公平公正。衡量指標(biāo)要重點(diǎn)從結(jié)構(gòu)優(yōu)化、資源消耗、要素效益、社會(huì)公平四個(gè)方面考慮,可選取產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、單位GDP能耗、單位建設(shè)用地產(chǎn)出、基尼系數(shù)等。

3.以空間提升轉(zhuǎn)方式的高度。主要體現(xiàn)為突破能源、土地、環(huán)境等瓶頸制約,提高資源要素承載能力;深化改革開放,提升市場化程度,培育壯大市場主體;大力推動(dòng)科技創(chuàng)新和教育發(fā)展,提升自主創(chuàng)新能力,增強(qiáng)核心競爭力和發(fā)展后勁。衡量指標(biāo)可選取人均耕地保有量、非公有制經(jīng)濟(jì)比重、知識(shí)密集型企業(yè)增加值占GDP比重等。

(五)實(shí)現(xiàn)主體:政府、企業(yè)、社會(huì)、公民協(xié)力

政府、企業(yè)、社會(huì)、公民是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的制度的實(shí)現(xiàn)主體。要充分體現(xiàn)政府作用、企業(yè)責(zé)任、社會(huì)參與和公民權(quán)利義務(wù),平衡和調(diào)動(dòng)好各方面的積極性,形成轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的合力。

1.發(fā)揮政府作用。要加強(qiáng)規(guī)劃部署,對(duì)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)特別是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)作前瞻研究,采取產(chǎn)業(yè)、財(cái)政、金融、科技等扶持政策措施,引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。切實(shí)減輕政府對(duì)微觀市場活動(dòng)的干預(yù),提升事中事后監(jiān)管水平,增強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能,促進(jìn)社會(huì)公平正義。

2.突出企業(yè)責(zé)任。在投資結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、技術(shù)結(jié)構(gòu)等方面進(jìn)行全面調(diào)整,努力實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)規(guī)模、速度、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、效益、環(huán)保的有機(jī)統(tǒng)一。要強(qiáng)化創(chuàng)新驅(qū)動(dòng),加快綠色發(fā)展,大力發(fā)展知識(shí)密集型企業(yè),促使企業(yè)形成有利于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的價(jià)值觀,提升企業(yè)發(fā)展質(zhì)量和效益。

3.擴(kuò)大社會(huì)參與。要綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)和法律手段,完善信用制度和誠信激勵(lì)機(jī)制,將失信行為產(chǎn)生的外部性問題內(nèi)部化,使違約成本遠(yuǎn)高于其收益,使失信行為受到嚴(yán)厲懲罰。要建立規(guī)范的管理體制和運(yùn)行機(jī)制,積極扶持和培育社會(huì)中介機(jī)構(gòu)。

4.保障公民權(quán)利義務(wù)。充分調(diào)動(dòng)群眾支持改革、參與改革、推進(jìn)改革的積極性。通過公民價(jià)值觀念、認(rèn)知水平和思維模式革故鼎新,增強(qiáng)公民利益觀念和主體意識(shí)。要加大對(duì)教育的投入,創(chuàng)造勞動(dòng)者平等參與市場競爭的制度環(huán)境。要建立健全勞動(dòng)者公平分配體系,讓全體人民更多更公平地分享發(fā)展成果。

四、新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變制度突破的若干關(guān)鍵

轉(zhuǎn)變發(fā)展方式制度障礙因素、變量太多,只有抓住“牛鼻子”,才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展。在充分分析研判的基礎(chǔ)上,按照制度對(duì)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的作用機(jī)制,提出以下幾個(gè)關(guān)鍵突破口:

(一)以完善的產(chǎn)權(quán)制度夯實(shí)市場發(fā)展基礎(chǔ)

企業(yè)產(chǎn)權(quán)方面,國有企業(yè)要通過制定《企業(yè)國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理?xiàng)l例》、《金融企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》,建立新的資產(chǎn)管理運(yùn)營制度、投資主體多元化制度和開放的產(chǎn)權(quán)交易制度。民營企業(yè)重在進(jìn)一步完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度,尤其是保護(hù)民營企業(yè)合法經(jīng)營所得。生產(chǎn)要素產(chǎn)權(quán)方面,應(yīng)通過修訂和制定《城市房地產(chǎn)管理法》、《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》、《森林法》、《土地管理法》,維護(hù)城鄉(xiāng)居民相關(guān)合法權(quán)益。環(huán)境長期被誤認(rèn)為“環(huán)境無產(chǎn)權(quán)”,導(dǎo)致環(huán)境污染等外部性問題,應(yīng)做好環(huán)境產(chǎn)權(quán)的貢獻(xiàn)界定和損害界定,促進(jìn)環(huán)境產(chǎn)權(quán)的公平交易,實(shí)施環(huán)境產(chǎn)權(quán)的嚴(yán)格保護(hù),加強(qiáng)與創(chuàng)建環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度的協(xié)調(diào)配套,用經(jīng)濟(jì)手段和市場力量“倒逼”減排。

(二)以充分的市場競爭優(yōu)化資源配置

組織方式上,發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)是市場充分競爭的一劑“良藥”,要鼓勵(lì)國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合,推行PPP投融資和股權(quán)融資等模式,發(fā)展以產(chǎn)權(quán)為紐帶的新型經(jīng)濟(jì)共同體(葉曉甦、徐春梅,2013年)。市場準(zhǔn)入上,要通過“負(fù)面清單”切實(shí)克服隱形的準(zhǔn)入障礙,構(gòu)建公平的市場準(zhǔn)入環(huán)境。價(jià)格體系上,凡是能夠通過市場競爭形成價(jià)格的,要放開價(jià)格管制,暫不具備條件的,探索建立符合市場導(dǎo)向的價(jià)格動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。資源性產(chǎn)品要側(cè)重于使政府定價(jià)限定在網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)。市場監(jiān)管上,要圍繞健全社會(huì)信用體系、綜合執(zhí)法平臺(tái)做好文章,提供公開透明、公平公正的監(jiān)管環(huán)境。

(三)以政府職能轉(zhuǎn)變激發(fā)市場活力

政府管理必須由事前審批向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變,更加注重發(fā)揮法律法規(guī)和發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策的約束和引導(dǎo)作用。財(cái)稅杠桿和激勵(lì)上,要通過“結(jié)構(gòu)性減稅”、“結(jié)構(gòu)性增稅”、“結(jié)構(gòu)性調(diào)整”保障稅收政策公平與效率。同時(shí),要加強(qiáng)政府實(shí)績考核和公務(wù)員考核評(píng)價(jià),建立專門的社會(huì)評(píng)價(jià)組織,擴(kuò)大科學(xué)評(píng)估評(píng)議范圍,改進(jìn)和完善績效評(píng)估技術(shù),推進(jìn)雇員制、聘任制,全面推行公務(wù)員分類管理。

(四)以社會(huì)組織培育促進(jìn)市場機(jī)制完善

大力推動(dòng)行業(yè)自律,將發(fā)展管理職能轉(zhuǎn)移給行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì),將政府職能部門的科學(xué)論證、社會(huì)協(xié)調(diào)等工作前移給社會(huì)組織,讓社會(huì)組織與政府部門徹底脫鉤,將經(jīng)營性事業(yè)單位推向市場。同時(shí),在業(yè)務(wù)主管、登記審批等方面努力為社會(huì)組織的健康發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境,劃定政府向社會(huì)組織購買服務(wù)的重點(diǎn)領(lǐng)域,降低社會(huì)組織稅收。

(五)以合理的承載空間保障永續(xù)發(fā)展

首先,要優(yōu)化城市發(fā)展邊界,鼓勵(lì)中心城區(qū)的工業(yè)外遷,為服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展騰出空間。變更部分工業(yè)用地為住宅用地。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、建設(shè)用地指標(biāo)分配應(yīng)與流動(dòng)人口數(shù)量掛鉤。其次,根據(jù)不同區(qū)域資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強(qiáng)度和發(fā)展?jié)摿?確定不同區(qū)域主體功能,明確開發(fā)方向,完善開發(fā)政策,控制開發(fā)強(qiáng)度,規(guī)范開發(fā)秩序。對(duì)不同功能區(qū)域,采取不同考核方式,給予不同財(cái)政、產(chǎn)業(yè)等方面政策支持。三是突破資源環(huán)境約束,嚴(yán)格實(shí)行資源有償使用制度,加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

(六)以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)增強(qiáng)發(fā)展源動(dòng)力

要健全企業(yè)、高校、科研院所各個(gè)層次的創(chuàng)新主體,在此基礎(chǔ)上,努力推動(dòng)這些創(chuàng)新主體的成果市場化和產(chǎn)業(yè)化。要大幅提高技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),逐步建立與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新型國家標(biāo)準(zhǔn)體系,健全標(biāo)準(zhǔn)化管理體制和運(yùn)行機(jī)制,積極參與制定國際標(biāo)準(zhǔn)。在探索建立知識(shí)產(chǎn)權(quán)多元化交易、多渠道投融資機(jī)制方面狠下功夫,使知識(shí)產(chǎn)權(quán)快速轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力。

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