孟瑩瑩

（四川大學(xué)法學(xué)院，四川 成都 610207）

我國(guó)是世界上自然災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)家之一，自然災(zāi)害尤其是重特大自然災(zāi)害的發(fā)生給我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)及人們的生產(chǎn)生活造成了重大影響。2008年初的南方特大暴雪、“5·12”汶川大地震，2010年“4·14”青海玉樹(shù)地震，2012年的“7·21”北京特大暴雨，2013年的“3·29”拉薩礦區(qū)滑坡，“4·20”雅安地震、東南沿海臺(tái)風(fēng)災(zāi)害、東北洪災(zāi)、“10·7”浙江余姚水災(zāi)等重特大自然災(zāi)害，從上述我國(guó)近五年自然災(zāi)害的發(fā)生頻率和次數(shù)來(lái)看，未來(lái)我國(guó)仍將會(huì)頻頻發(fā)生自然災(zāi)害。作為自然災(zāi)害多發(fā)國(guó)家之一，災(zāi)害本身及不當(dāng)?shù)臑?zāi)害救助行為極易誘發(fā)公共事件的發(fā)生，這應(yīng)該引起黨和政府的高度重視。處理好自然災(zāi)害及其引起的后續(xù)問(wèn)題，既有利于推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)，提高黨和政府的社會(huì)治理能力，又能間接促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。因此，對(duì)重特大自然災(zāi)害救助中轉(zhuǎn)化為公共事件的特點(diǎn)、原因、對(duì)策進(jìn)行分析和研究就具有現(xiàn)實(shí)必要性。

一、重特大自然災(zāi)害救助轉(zhuǎn)化為公共事件的特點(diǎn)

（一）潛在性和緊迫性

在重特大自然災(zāi)害中，不當(dāng)?shù)臑?zāi)害救助行為轉(zhuǎn)化為公共事件的情形時(shí)有發(fā)生，雖然能夠找出導(dǎo)致事故發(fā)生的某些隱患，但它并不是常處于意料之中。決策者和社會(huì)大眾對(duì)事件的發(fā)生往往只有有限的反應(yīng)時(shí)間，此刻政府所面臨的各種環(huán)境達(dá)到了一個(gè)極限值，并且急需在高度壓力下快速做出決策。政府應(yīng)指揮機(jī)構(gòu)必須在有限的時(shí)間、信息和資源的條件下努力尋求最合理的處理方案。

（二）不確定性

從重特大自然災(zāi)害所具有的突發(fā)性可知重特大自然災(zāi)害發(fā)生的隨機(jī)性也很強(qiáng)，它往往使我們無(wú)法按照慣常的思維和規(guī)則進(jìn)行判斷，尤其是在災(zāi)害救助轉(zhuǎn)化為公共事件的初期。由于周?chē)h(huán)境的不確定性、人類(lèi)理性思維的有限性以及有關(guān)災(zāi)害救助信息的嚴(yán)重不對(duì)稱(chēng)性，使得事態(tài)不容易得到控制，一切都處于不確定之中。這些事件的不確定性主要表現(xiàn)在事件發(fā)展?fàn)顟B(tài)的不確定性、影響范圍的不確定性和控制事態(tài)的不確定性［1］。

（三）嚴(yán)重的破壞性

通常情況下，公共事件在人們頭腦的第一定義一般都是負(fù)面性的，任何公共事件的發(fā)生都會(huì)對(duì)社會(huì)造成不同程度的沖擊和破壞，給社會(huì)發(fā)展帶來(lái)諸多負(fù)面影響，重特大自然災(zāi)害救助轉(zhuǎn)化為公共事件這一情形尤是如此。災(zāi)害救助轉(zhuǎn)化為公共事件產(chǎn)生的破壞性，最初表象為公共設(shè)施的破壞、人員的傷亡和巨額財(cái)產(chǎn)損失，但伴隨著公共事件的擴(kuò)大、升級(jí)，還可能誘發(fā)群體性公共事件，從而進(jìn)一步造成一個(gè)團(tuán)體和社會(huì)基本價(jià)值觀或目標(biāo)的偏離，這對(duì)整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展乃至整個(gè)國(guó)家、民族的生存和發(fā)展都會(huì)產(chǎn)生巨大破壞。

（四）雙重敏感性

重特大自然災(zāi)害救助轉(zhuǎn)化為公共事件具有敏感性，包括內(nèi)在的敏感性和外在的敏感性。內(nèi)在敏感性指受災(zāi)群眾心理上的敏感性，由于面對(duì)自然災(zāi)害時(shí)的心理恐慌，外界環(huán)境的輕微波動(dòng)，加上謠言和非權(quán)威的網(wǎng)絡(luò)輿論消息的催化，極易誘發(fā)公共事件。外在的敏感性指社會(huì)關(guān)注瞬間聚焦于突發(fā)的自然災(zāi)害，政府的災(zāi)害救助行為稍有不當(dāng)，就會(huì)引發(fā)社會(huì)民眾不滿，尤其是受災(zāi)地民眾的異議，進(jìn)而做出一些非理性抗?fàn)幮袨槎鹜话l(fā)公共事件。

（五）跨地域性

當(dāng)災(zāi)害救助轉(zhuǎn)化為公共事件時(shí)，這些公共事件有時(shí)會(huì)突破地域的限制，可能在幾個(gè)城市甚至全國(guó)或世界范圍內(nèi)擴(kuò)散。其主要表現(xiàn)在：自然災(zāi)害涉及范圍的跨地域性或者由自然災(zāi)害引發(fā)的疾病擴(kuò)散的跨地域性。

二、重特大自然災(zāi)害救助轉(zhuǎn)化為公共事件的成因

自然災(zāi)害的發(fā)生是不可抗力的，而公共事件的發(fā)生往往是人為因素造成的。在重特大自然災(zāi)害救助向公共事件轉(zhuǎn)化的過(guò)程中，人為因素起著最根本的作用，但因其具有可控性，我們可以采取一定的措施避免這種因素發(fā)生作用或者將這種負(fù)作用降到最低。當(dāng)前，在我國(guó)重特大自然災(zāi)害救助中存在著很多漏洞和不足，這些因素相互交叉，進(jìn)一步增加了自然災(zāi)害救助轉(zhuǎn)化為公共事件的可能性。

（一）社會(huì)公眾心理失調(diào)

社會(huì)公眾的心理失衡產(chǎn)生的主要途徑：一是自然災(zāi)害突發(fā)時(shí)，公眾的普遍心理反應(yīng)是焦慮和恐慌，這種緊張的情緒反映根源于公眾在面對(duì)自然災(zāi)害時(shí)，對(duì)現(xiàn)實(shí)困境所表現(xiàn)出來(lái)的無(wú)助狀態(tài)。當(dāng)人們認(rèn)為自然災(zāi)害具有巨大的危害性，自己會(huì)受到傷害，而又沒(méi)能力克服時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生焦慮和恐懼心理。而且這種心理具有很強(qiáng)的感染力，會(huì)彌漫在人群和災(zāi)區(qū)，形成一種“恐懼氛圍”［2］。二是在重特大自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)，信息傳播渠道被中斷，此時(shí)的信息傳播猶如單車(chē)道，公眾對(duì)相關(guān)的災(zāi)情信息常常不能準(zhǔn)確獲知或者無(wú)法獲知，這就給流言和謠言以可趁之機(jī)。人們?cè)诮邮苄畔⒌倪^(guò)程中，由于缺乏自己的獨(dú)立判斷，往往寧可信其有而不信其無(wú)，極易盲目信從謠言和流言。面對(duì)災(zāi)害發(fā)生時(shí)的無(wú)助狀態(tài)，人們?cè)诮邮苄畔r(shí)，往往會(huì)偏向不利的解讀，人云亦云，以訛傳訛，這使得內(nèi)心的焦慮情緒進(jìn)一步攀升。三是在災(zāi)害發(fā)生后及災(zāi)害救助過(guò)程中，謠言和流言的四處傳播，加上不法人士的輿論煽動(dòng)，對(duì)災(zāi)害情況進(jìn)行大肆渲染，公眾的恐懼心理則會(huì)加劇，甚至?xí)鹕鐣?huì)騷動(dòng)和暴亂，這也是最嚴(yán)重的一種心理表現(xiàn)，這時(shí)候人們往往會(huì)做出一些抗?fàn)幮袨?，我們可稱(chēng)之為非理性抗?fàn)帯?/p>

（二）新聞媒體報(bào)道機(jī)制缺失

在自然災(zāi)害救助轉(zhuǎn)化為公共事件的過(guò)程中，作為溝通政府與公眾橋梁的社會(huì)媒體傳播起著重要作用。目前我國(guó)現(xiàn)有的媒體報(bào)道仍然停留在較低水平，媒體報(bào)道的專(zhuān)業(yè)性不足，僅僅滿足了社會(huì)大眾的娛樂(lè)消遣功能，不具有理性指引功能。在重特大自然災(zāi)害發(fā)生之際，面對(duì)謠言四起或公眾網(wǎng)絡(luò)輿論質(zhì)疑，媒體的解釋性報(bào)道不足，不能夠很好地發(fā)揮輿論引導(dǎo)作用。

首先，媒體對(duì)某些關(guān)鍵信息的“模糊化處理和情緒化報(bào)道”。在自然災(zāi)害爆發(fā)后，公民通過(guò)媒體可以了解事情的真相和進(jìn)度，政府也可以利用媒體來(lái)平息和化解自然災(zāi)害可能導(dǎo)致的危機(jī)。但實(shí)踐中有些媒體借助重特大自然災(zāi)害發(fā)生之機(jī)，為吸引讀者眼球或賺取高點(diǎn)擊率而對(duì)原有事件進(jìn)行放大式解讀，它們夸大事實(shí)并對(duì)部分信息進(jìn)行虛假報(bào)道。須知災(zāi)害救助中報(bào)道的功能和效果應(yīng)該是傳播災(zāi)害救助的相關(guān)信息，增大社會(huì)抗災(zāi)救災(zāi)信息和急需救助的信息發(fā)布量，但媒體的這些偏頗報(bào)道可謂是不盡人意。

其次，傳統(tǒng)媒體和網(wǎng)絡(luò)媒體的信息不對(duì)稱(chēng)。一方面，由于我國(guó)傳統(tǒng)媒體長(zhǎng)期以來(lái)受黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)，在報(bào)道中容易出現(xiàn)“一邊倒”的情況。有些地方政府官員出于政績(jī)考核或地方保護(hù)主義的觀念，試圖運(yùn)用權(quán)力控制媒體對(duì)事態(tài)的發(fā)布，導(dǎo)致事件輕態(tài)化報(bào)道；另一方面，由于互聯(lián)網(wǎng)是完全開(kāi)放的，它拓展了所有人的公共空間，給所有人對(duì)重特大自然災(zāi)害發(fā)表意見(jiàn)創(chuàng)造了便利，每個(gè)人都有機(jī)會(huì)成為網(wǎng)絡(luò)信息的發(fā)布者，每個(gè)人都有選擇網(wǎng)絡(luò)信息的自由，通過(guò)BBS、新聞評(píng)論和微博網(wǎng)站，網(wǎng)民可以立即發(fā)表意見(jiàn)，加上互聯(lián)網(wǎng)具有匿名性，多數(shù)網(wǎng)民會(huì)自然地對(duì)重特大自然災(zāi)害表達(dá)自己內(nèi)心的觀點(diǎn)，或者傳達(dá)自己的真實(shí)情緒。正是因?yàn)閭鹘y(tǒng)媒體和網(wǎng)絡(luò)媒體具有以上不同的特點(diǎn)和報(bào)道方式，導(dǎo)致信息不對(duì)稱(chēng)的可能性大大增加，從而誘發(fā)受災(zāi)民眾的焦慮及恐懼感，甚至導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)信息紊亂。

（三）政府救助程序不完善

在我國(guó)，政府在自然災(zāi)害救助中起主導(dǎo)性作用。政府行為與公共事件的發(fā)生緊密相關(guān)，可以說(shuō)積極合理的政府行為可以阻止災(zāi)害事故的擴(kuò)大和升級(jí)，反之，政府的不當(dāng)行為也可促使災(zāi)后救助釀成公共事件。我國(guó)政府的救助行為缺陷主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，中央與地方事權(quán)劃分不明。第一，我國(guó)一旦發(fā)生自然災(zāi)害，“地方和基層政府的第一反應(yīng)總是向上級(jí)匯報(bào)，等候上級(jí)指示”［3］。導(dǎo)致地方政府作為災(zāi)害應(yīng)對(duì)救援的主力作用不能充分發(fā)揮。第二，在自然災(zāi)害發(fā)生后，中央政府會(huì)成立專(zhuān)門(mén)的應(yīng)急指揮小組指導(dǎo)災(zāi)害救助工作，地方政府同樣也受應(yīng)急指揮小組的領(lǐng)導(dǎo)，這可能會(huì)造成一些地方政府在救助時(shí)瞻前顧后，不能在應(yīng)急指揮小組決策失當(dāng)時(shí)因地制宜及時(shí)采取補(bǔ)救措施，傾力以赴。

其次，政府信息發(fā)布不統(tǒng)一。自然災(zāi)害發(fā)生后，政府就首當(dāng)其沖地成為信息的發(fā)布主體，但在信息發(fā)布的過(guò)程中，由于信息傳達(dá)和共享機(jī)制的不完善，導(dǎo)致各級(jí)政府以及官方各級(jí)媒體發(fā)布信息的不統(tǒng)一。

再次，問(wèn)責(zé)機(jī)制不健全或監(jiān)督機(jī)制缺位。地方政府中個(gè)別官員面對(duì)自然災(zāi)害及救助工作消極作為或慢作為，有些地方官員在災(zāi)害發(fā)生后，出于局部利益或自身利益考慮或是危機(jī)應(yīng)對(duì)能力不夠，面對(duì)突發(fā)自然災(zāi)害時(shí)畏首畏尾，不積極作為甚至不作為，或是忽視公眾利益。由于缺乏監(jiān)督機(jī)制和打擊力度不夠，有些政府官員利用職務(wù)之便，在分配救災(zāi)物資時(shí)有失公允或在災(zāi)害救助中覬覦地方救災(zāi)資金和救災(zāi)物資。

（四）法律法規(guī)和制度不健全，執(zhí)法力度不夠

首先，我國(guó)缺乏應(yīng)對(duì)重特大自然災(zāi)害的綜合法律來(lái)規(guī)范災(zāi)害救助秩序和運(yùn)作程序。由于現(xiàn)有的法規(guī)條例多是原則性規(guī)定，缺乏細(xì)則或不具有可操作性，從而在災(zāi)害發(fā)生時(shí)不具有指導(dǎo)性，如國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》第四條的規(guī)定和國(guó)務(wù)院辦公廳頒發(fā)的《國(guó)家地震應(yīng)急預(yù)案》中，均沒(méi)有對(duì)何為“必要時(shí)”作出明確規(guī)定。其次，我國(guó)沒(méi)有完善的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和保險(xiǎn)制度來(lái)承擔(dān)政府在面對(duì)重特大自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)的巨額財(cái)政損失，所有的風(fēng)險(xiǎn)幾乎全落在政府的肩上。如2008年5月我國(guó)發(fā)生的汶川大地震，截至2008年底，社會(huì)各界捐贈(zèng)款物總價(jià)值已超過(guò)937億元，保險(xiǎn)賠付僅有16.6億元［4］。保險(xiǎn)賠償僅僅占巨災(zāi)損失的0.2%。再次，有些地方政府官員流于形式，為應(yīng)付上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的檢查和考核而參與執(zhí)法，如余姚水災(zāi)中政府的高調(diào)視察行為。行政執(zhí)法力度不高、行政指導(dǎo)不規(guī)范，極易使災(zāi)害救助行為轉(zhuǎn)化為公共事件。

三、重特大自然災(zāi)害救助轉(zhuǎn)化為公共事件的應(yīng)對(duì)措施

科學(xué)合理的災(zāi)害救助體系應(yīng)該以政府為主導(dǎo)，積極調(diào)動(dòng)社會(huì)團(tuán)體和公眾的廣泛參與。因此，逐步形成基層政府主導(dǎo)下的有效調(diào)動(dòng)、組織、整合社會(huì)各界力量的參與，共同應(yīng)對(duì)突發(fā)自然災(zāi)害的科學(xué)機(jī)制，是解決問(wèn)題的關(guān)鍵所在。

（一）加強(qiáng)對(duì)災(zāi)區(qū)民眾的心理疏導(dǎo)

1.政府應(yīng)及時(shí)組建專(zhuān)門(mén)的心理工作小組。物質(zhì)救助固然能解決燃眉之急，但不能忽視對(duì)民眾的心理疏導(dǎo)和幫助。在自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)，政府在對(duì)災(zāi)區(qū)進(jìn)行物質(zhì)救助的同時(shí)，必須加強(qiáng)對(duì)民眾的心里疏導(dǎo)和恢復(fù)，幫助當(dāng)事人解決迫在眉睫的心理問(wèn)題，恢復(fù)心理平衡。各地區(qū)各部門(mén)要針對(duì)公眾關(guān)切的問(wèn)題，主動(dòng)、及時(shí)、全面、準(zhǔn)確地發(fā)布權(quán)威信息，排除民眾的心理焦慮。通過(guò)與公眾的交流和溝通，使公眾理解政府的舉措，了解災(zāi)情的動(dòng)態(tài)，消除社會(huì)大眾的心理恐慌，防止群體性心理危機(jī)的產(chǎn)生。

2.鼓勵(lì)具有心理學(xué)知識(shí)背景的社會(huì)組織和個(gè)人積極參與。政府應(yīng)該完善社會(huì)組織和個(gè)人參與救災(zāi)的程序，積極號(hào)召和組織具有心理工作經(jīng)驗(yàn)的組織和個(gè)人進(jìn)入災(zāi)區(qū)，協(xié)助政府心理工作小組對(duì)災(zāi)區(qū)民眾進(jìn)行心理輔導(dǎo)，減少受災(zāi)民眾面對(duì)突發(fā)自然災(zāi)害時(shí)的焦慮與恐懼心理。同時(shí)，整合社會(huì)各界力量，持續(xù)開(kāi)展災(zāi)后心理援助，讓災(zāi)后心理援助成為災(zāi)后的常態(tài)事件［5］。具體實(shí)施措施可分為兩個(gè)方面：第一，增加受災(zāi)公眾相關(guān)的防災(zāi)救助知識(shí)，提高自身面對(duì)自然災(zāi)害時(shí)的應(yīng)急能力，充分發(fā)揮自救的作用。第二，受災(zāi)民眾應(yīng)該努力提升自身的媒介批判能力，使自身能夠辨別和抵御虛假信息，從而增強(qiáng)對(duì)流言和謠言的抵抗力和免疫力。

（二）增強(qiáng)新聞媒體的自律與他律

媒體作為溝通政府與民眾的橋梁，應(yīng)有所為有所不為。媒體，尤其是新興媒體應(yīng)該立足自身功能，以實(shí)事求是、服務(wù)于民為理念，主動(dòng)、及時(shí)、準(zhǔn)確、全面報(bào)道信息，對(duì)公共事件進(jìn)行還原式報(bào)道，規(guī)范信息傳播秩序，營(yíng)造良好的輿論氛圍，為災(zāi)害救助提供積極的輿論引導(dǎo)，防止災(zāi)害救助性質(zhì)的轉(zhuǎn)化。在網(wǎng)絡(luò)高速發(fā)展的當(dāng)今時(shí)代，每個(gè)人都可以成為信息的制造者和發(fā)布者，且許多網(wǎng)站對(duì)網(wǎng)民發(fā)布的信息是無(wú)需審查的，這就使得信息魚(yú)龍混雜，公眾難以辨別真假。所以大眾新聞媒體特別是一些有影響力的網(wǎng)站應(yīng)加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息管理，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)信息傳播秩序。第一，媒體既要自律，也要遵從他律?！白月伞保从杏绊懥Φ拿襟w網(wǎng)站應(yīng)加強(qiáng)網(wǎng)站信息審核，建立“先審后發(fā)”制度；針對(duì)跟帖也應(yīng)集中審核，發(fā)現(xiàn)失真或散布謠言的行為，應(yīng)及時(shí)刪帖并辟謠，充分發(fā)揮媒體的輿論引導(dǎo)作用?！八伞奔凑闲侣劽襟w資源，推動(dòng)傳統(tǒng)媒體和新興媒體融合發(fā)展，推動(dòng)新聞發(fā)布制度化。第二，提高抗災(zāi)救災(zāi)報(bào)道的專(zhuān)業(yè)性，全面性。在應(yīng)對(duì)重特大自然災(zāi)害時(shí)，媒體全面、及時(shí)、準(zhǔn)確的災(zāi)情信息就是效率，就是生命。

（三）完善政府災(zāi)害救助體系

建設(shè)服務(wù)型政府，推動(dòng)法治政府建設(shè)，要求政府依法行政，依法辦事，積極合理行為，樹(shù)立良好的政府形象和社會(huì)公信力，逐步提高社會(huì)治理能力，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。由于重特大自然災(zāi)害救助本身具有的潛在性和迫切性等特征，再加上我國(guó)政府在救助中存在的上述問(wèn)題，就使得完善政府救助體系更具緊迫性。

1.在我國(guó)現(xiàn)行的政權(quán)管理體制下，要使問(wèn)題的解決產(chǎn)生良好的效果，并非必須由中央直接針對(duì)受災(zāi)群體，因?yàn)橹醒氲恼哂袝r(shí)候不具有針對(duì)性，對(duì)基層不具有直接適用性。相反在自然災(zāi)害環(huán)境下，基層政府在預(yù)防和處置公共事件上有很大的作為空間，相對(duì)于中央政府，基層政府對(duì)當(dāng)?shù)氐淖匀弧⑸鐣?huì)人文狀況比較熟悉，能夠因地制宜地采取不同的救助措施。眾所周知，中國(guó)是個(gè)熟人社會(huì)，當(dāng)人們面對(duì)自然災(zāi)害，在心理恐慌狀態(tài)下，人們更愿意相信自己身邊的人或熟人，所以中央在制定政策的時(shí)候，應(yīng)積極聽(tīng)取當(dāng)?shù)卣拖嚓P(guān)部門(mén)的意見(jiàn)，充分調(diào)動(dòng)基層政府救助的積極性。

2.健全和完善災(zāi)前綜合風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)與監(jiān)控機(jī)制。作為世界上自然災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)家之一，做好災(zāi)前預(yù)測(cè)預(yù)防至關(guān)重要。鑒于自然災(zāi)害具有一定程度的突發(fā)性，做好充分細(xì)致的防災(zāi)準(zhǔn)備是有效防范災(zāi)害和快速實(shí)施救援的基礎(chǔ)［6］。因此，要針對(duì)大規(guī)模自然災(zāi)害的發(fā)生及災(zāi)害救助過(guò)程中可能產(chǎn)生的狀況和問(wèn)題提前做好預(yù)防，以免在災(zāi)害發(fā)生時(shí)自顧不暇。同時(shí)有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)通力合作，提高有關(guān)部門(mén)的合作協(xié)調(diào)能力，提高災(zāi)害救助的執(zhí)行力。

3.完善新聞發(fā)布制度，建立長(zhǎng)效的信息公開(kāi)和披露平臺(tái)，提高政府信息的公開(kāi)化程度。依法實(shí)施政府信息公開(kāi)是建設(shè)現(xiàn)代政府，提高政府公信力，保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重要舉措?！吨腥A人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)依法公開(kāi)政府信息、及時(shí)回應(yīng)公眾關(guān)切和正確引導(dǎo)輿情提出了更高的要求。建立長(zhǎng)效的信息公開(kāi)和披露平臺(tái)，提高政府信息公開(kāi)化程度，最重要的是使政府管理人員從思想上意識(shí)到信息全面共享與有效傳播對(duì)于防止災(zāi)害救助性質(zhì)的轉(zhuǎn)化具有重要作用。進(jìn)一步加強(qiáng)新聞發(fā)言人制度建設(shè)，做好災(zāi)情信息發(fā)布，妥善回應(yīng)公眾質(zhì)疑、及時(shí)澄清虛假傳言，權(quán)威發(fā)布重大突發(fā)事件信息。完善新聞發(fā)布的各項(xiàng)工作流程，建立重要信息及熱點(diǎn)問(wèn)題定期有序的發(fā)布機(jī)制，提高新聞發(fā)布和報(bào)道的專(zhuān)業(yè)性，讓政府信息發(fā)布成為制度性安排。

4.完善災(zāi)后救助保障與監(jiān)督機(jī)制。各級(jí)政府救災(zāi)部門(mén)、應(yīng)急指揮部門(mén)和相關(guān)職能部門(mén)要積極穩(wěn)妥、深入細(xì)致地做好善后處置工作。對(duì)自然災(zāi)害救助中的傷亡人員、應(yīng)急處置工作人員，以及在災(zāi)害中緊急調(diào)集、征用有關(guān)單位和個(gè)人物資的情況，要按照規(guī)定給予合理的補(bǔ)助或補(bǔ)償，防止因公眾對(duì)補(bǔ)助救助不滿而激起抗?fàn)幮袨?。加?qiáng)對(duì)救災(zāi)物資分發(fā)情況的監(jiān)督，對(duì)于在災(zāi)害救助中侵吞或挪用救災(zāi)物資的人員，給以嚴(yán)厲的懲戒。此外，政府可以在日常生活中通過(guò)圖書(shū)、報(bào)刊、電子出版物、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等途徑全面普及防災(zāi)逃生知識(shí)，廣泛宣傳減災(zāi)、預(yù)防、自救、互助等常識(shí)，增強(qiáng)公眾的憂患意識(shí)和提高公眾的自救能力。

（四）建立和完善防災(zāi)救助方面的法律和制度

1.建立專(zhuān)門(mén)的防災(zāi)減災(zāi)救助綜合法律。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，國(guó)務(wù)院先后頒布了《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》、《國(guó)家防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案》、《國(guó)家地震應(yīng)急預(yù)案》等一系列預(yù)防和抗災(zāi)救災(zāi)的專(zhuān)門(mén)性法律法規(guī)。2006年國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》。2007年，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》。但是，我國(guó)的災(zāi)害應(yīng)對(duì)法律制度不健全，現(xiàn)有的應(yīng)對(duì)公共事件的法律、法規(guī)既缺乏綜合性、針對(duì)性的法律依據(jù)，又多是國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門(mén)制訂，基本上還屬于行政法規(guī)和單行法的范疇，缺乏一部權(quán)威性的應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害和公共事件的綜合性法律。應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)來(lái)制定和頒布《國(guó)家綜合防災(zāi)減災(zāi)法》，作為應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的基本法來(lái)指導(dǎo)災(zāi)害救助行為。

2.建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，完善我國(guó)保險(xiǎn)制度。健全我國(guó)的商業(yè)保險(xiǎn)制度，建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府是各種重特大自然災(zāi)害救助的最主要的承擔(dān)者，我國(guó)尚未建立起多元化、多層次的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的政府都是各種災(zāi)害最終責(zé)任承擔(dān)者，美國(guó)的商業(yè)保險(xiǎn)幾乎可以覆蓋災(zāi)害損失的45%左右，歐洲約為20%，且全球的平均水平高于30%。而我國(guó)的商業(yè)保險(xiǎn)公司在災(zāi)害救助及災(zāi)后重建中發(fā)揮的作用微乎其微，且我國(guó)保險(xiǎn)公司在災(zāi)害救助中的賠付比例與世界平均水平也相差甚巨，保險(xiǎn)救助資金的缺位給我國(guó)政府財(cái)政資金造成了巨大壓力。世界上很多發(fā)達(dá)國(guó)家都構(gòu)建了由政府主導(dǎo)和財(cái)政支持的自然災(zāi)害公共社會(huì)保險(xiǎn)體系［7］。因此，應(yīng)建立由商業(yè)保險(xiǎn)公司為主、政府財(cái)政為支持的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，政府不再扮演第一保險(xiǎn)人的角色，而是讓市場(chǎng)在災(zāi)害救助和災(zāi)后重建中充分發(fā)揮作用。

3.完善政府的政績(jī)考核制度。我國(guó)的政府考評(píng)應(yīng)將“以人為本”的管理思想和績(jī)效管理理念有機(jī)融入到對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)考核機(jī)制中去，可以將各級(jí)地方政府在面對(duì)突發(fā)公共事件時(shí)的危機(jī)應(yīng)對(duì)能力和處理重特大自然災(zāi)害的表現(xiàn)以及其后續(xù)救助工作情況納入政績(jī)考核體系，作為政績(jī)考核的參評(píng)標(biāo)準(zhǔn)之一。

［1］［2］沈一兵.系統(tǒng)論視野下城市突發(fā)公共事件的生成、演化與控制［M］.北京：科學(xué)出版社，2011.42，91.

［3］熊貴彬.美國(guó)災(zāi)害救助體制探析［J］.湖北社會(huì)科學(xué)，2010，（1）.

［4］吳韌強(qiáng)，黃蔚，任朝江.小額巨災(zāi)保險(xiǎn)：農(nóng)村人口的自然災(zāi)害保護(hù)傘——來(lái)自發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)與啟示［J］.現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2009，（12）.

［5］劉正奎，吳坎坎，張侃.我國(guó)重大自然災(zāi)害后心理援助的探索與挑戰(zhàn)［J］.中國(guó)軟科學(xué)，2011，（5）.

［6］許敏，尹乃春.城市危機(jī)管理［M］.北京：清華大學(xué)出版社，2013.142.

［7］陳珊.我國(guó)自然災(zāi)害事件下社會(huì)救助法制體系研究［M］.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2013.180.