刑芝凡

（華東政法大學，上海 200042）

行政許可評價制度問題探析
——從《行政許可法》第二十條出發(fā)

刑芝凡

（華東政法大學，上海 200042）

《中華人民共和國行政許可法》第二十條規(guī)定了行政許可評價制度。自該制度建立近十年來，我國中央和地方在立法層面和實踐層面雖然取得了一定的成果，但仍存在著法律規(guī)定過于原則，法律與規(guī)章詳略不一，評價主體、評價內容、評價程序不夠全面，、信息溝通不對稱等問題，因此需要有關部門注重提高行政機關的行政意識、完善已有的行政許可評價制度規(guī)范、設立專門的行政許可評價執(zhí)行機構以及落實信息公開制度。

行政許可；評價主體；評價內容；評價程序

一、我國行政許可評價制度

2013年9月19日，國務院辦公廳發(fā)布的《國務院關于嚴格控制新設行政許可的通知》（國發(fā)〔2013〕39號）指出：“國務院部門要定期對其負責實施的行政許可實施情況進行評價，并將意見報告該行政許可的設定機關。對沒有達到預期效果或不適應經(jīng)濟社會發(fā)展要求的行政許可，應當及時提出修改或廢止建議?！毙姓S可評價再一次被提出和強調。我國《行政許可法》第二十條規(guī)定了行政許可評價制度：“行政許可的設定機關應當定期對其設定的行政許可進行評價；對已設定的行政許可，認為通過本法第十三條所列方式能夠解決的，應當對設定該行政許可的規(guī)定及時予以修改或者廢止。”“行政許可的實施機關可以對已設定的行政許可的實施情況及存在的必要性適時進行評價，并將意見報告該行政許可的設定機關?！薄肮瘛⒎ㄈ嘶蛘咂渌M織可以向行政許可的設定機關和實施機關就行政許可的設定和實施提出意見和建議?！?/p>

根據(jù)現(xiàn)行法律，我國行政許可評價制度包含的主體分為三個層次，從建議主體到?jīng)Q策機關，越往上權力越大、要求越嚴。在該制度金字塔頂端的行為主體是行政許可的設定機關。法律對其規(guī)定較嚴，要求設定機關必須定期對行政許可進行評價，并根據(jù)《行政許可法》第十三條的規(guī)定作出修改或廢止的決定。在金字塔第二層的是行政許可的實施機關。法律對其要求略寬，僅要求其“適時”對行政許可的“實施情況”和“存在的必要性”進行評價，然后將意見報告設定機關。在該金字塔底層的是社會公眾，法律僅僅規(guī)定他們享有提出意見和建議的權利，沒有對其的評價行為提出時間要求。

行政許可評價制度是規(guī)范我國行政許可制度的運行，進一步助力政府依法行政而提出的。該制度在頒布之后得到了國務院各部門和各地方政府的貫徹落實。但是近十年來各國務院部門、各地方政府在該制度的實施上表現(xiàn)良莠不齊，也暴露出不少問題。

二、我國行政許可評價制度的現(xiàn)狀及問題分析

（一）立法現(xiàn)狀及問題

我國自《行政許可法》頒布實施以來，各有權主體對于行政許可評價制度的建設也作了一定的努力。在法律層面，《行政許可法》第二十條首次以立法的形式確立了我國的行政許可評價制度。該條文作為許可法中規(guī)定許可評價制度的唯一條款，規(guī)定了行政許可評價的評價主體、評價內容和評價時間。在規(guī)章層面，國務院部門和地方政府為落實《行政許可法》，結合本部門和本地區(qū)實際，或多或少制定了一系列具體操作規(guī)定。例如，2004年9月1日起施行的《重慶市行政許可評價暫行辦法》，就從行政許可評價的概念、實施主體、評價原則、評價程序、評價內容、處理結果等各個方面進行了具體細致的規(guī)定，同時還對臨時性行政許可的評價時間作出了規(guī)定。緊接著，重慶市大足縣根據(jù)該規(guī)定及其他上位法制定了《大足縣行政許可評價暫行辦法》，結合本地實際，將重慶市的暫行辦法進一步細化落實。重慶市在行政許可評價制度的建立健全方面做得較為全面。2012年6月27日，國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局頒布《質量監(jiān)督檢驗檢疫行政許可實施辦法》，其中第四章第一節(jié)規(guī)定了行政許可評價制度的評價時間、評價主體、評價內容、評價方式等。

諸多的立法成果也暴露了我國在行政許可評價制度的立法工作上的不少問題。

第一，法律規(guī)定過少，規(guī)章詳略不一。行政許可評價制度建立十年以來，法律方面的規(guī)定依然僅限于《行政許可法》第二十條，一直沒有配套的法律或者行政法規(guī)出臺來對其具體實施作出進一步的規(guī)制。在國務院一些部門和部分地方政府當中，雖然制定了相應的具體實施措施，但是如《杭州市檔案局行政許可評估評價制度》一類詳細規(guī)定某一領域行政許可評價制度的獨立的地方規(guī)章比較少見，且集中見于某幾個法制較完善的省市。部分行政許可評價制度僅僅是根據(jù)部門或地方實際做了極少改動就被規(guī)定在了地方政府關于行政許可實施的規(guī)章的某幾條里。例如《江蘇省行政許可監(jiān)督暫行規(guī)定》僅第十五條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府法制工作機構可以建立實施行政許可的社會評議制度?！薄渡钲谑袑嵤┬姓S可若干規(guī)定》僅于第六條規(guī)定了社會評價建議制度，于第七條規(guī)定了委托專業(yè)機構評價建議制度。各地方政府對于行政許可評價制度的認識本就各有千秋，而如今這種具體規(guī)定多寡不一、參差不齊的現(xiàn)狀使得各地實施該制度的效果更加不盡如人意。就國務院部門規(guī)章而言，國家質檢總局制定了相對詳細的實施規(guī)則，但有的國務院部門在這方面的立法甚至為零。

第二，行政許可評價制度的具體規(guī)則存在問題。（1）法律規(guī)定的評價主體效力不均，唯設定機關獨尊。根據(jù)現(xiàn)行法律，法定的行政許可評價主體為行政許可設定機關與行政許可實施機關，社會公眾僅作為建議主體存在。對于許可設定機關，法律規(guī)定是“應當”“定期”進行評價，對于許可實施機關則是“可以”“適時”評價，并將評價的意見和建議提交設定機關。可見，不論是哪種主體進行評價，最終決定權都掌握在行政許可設定機關手中。許可設定機關就自身設定的行政許可再行評價并決定改或廢，其公正性不得不讓人懷疑。這與防止部門利益膨脹的控權理論相背而馳。（2）法律規(guī)定的評價時間模糊，規(guī)章規(guī)定的評價時間科學性有待考察。行政時效是對行政法律關系的雙方主體給予一定的時間限制，來確保行政效率，并且實現(xiàn)對當事人合法權益有效保障的程序制度［1］。行政許可評價的實效對于及時修正不合法、不合理、不必要的許可事項，以適應社會發(fā)展、保障行政相對人利益、確保行政效率亦相當重要?！缎姓S可法》第二十條關于評價時間“應當定期”、“可以適時”的規(guī)定十分籠統(tǒng)，需要各部門結合自身實際作出具體規(guī)定。這種規(guī)定在幅員遼闊、地方多樣性明顯的我國自然是有其積極的意義，但是實踐中發(fā)現(xiàn)，地方政府所立的具體規(guī)定出現(xiàn)了較多“抄襲”現(xiàn)象。比如《福建省交通行政許可實施評價制度》與《杭州市民政局行政許可評估評價規(guī)定》均規(guī)定有關主體在新設定行政許可的法律、法規(guī)“實施滿一年后的三個月以內”展開評價活動。如若不同地區(qū)確實可以相同時間展開評價活動，那么何不上升為高位階的規(guī)范性文件，從而改善地方政府規(guī)章繁冗之狀。（3）法律、規(guī)章對于評價內容的規(guī)定詳略差異大。《行政許可法》第二十條關于評價內容的規(guī)定較為簡單。設定機關對設定的許可按照《行政許可法》的其他相關規(guī)定進行評價；實施機關對于行政許可“實施的情況”和“存在的必要性”進行評價；社會建議主體則內容更加粗略、寬泛。具體到各類規(guī)章中，有的規(guī)章與法律并無多大差別，僅在行政許可實施制度的大框架中粗略提及評價制度；有的規(guī)章則對評價的原則、標準、方法等均有詳細說明（如《重慶市行政許可評價暫行辦法》）。在評價內容沒有詳細規(guī)定的地區(qū)和部門，規(guī)定的不科學、不全面一方面使得行政許可不容易發(fā)揮最佳作用，從而影響社會資源分配、自然資源保護以及人民群眾健康等；另一方面也使得行政權力得不到相對科學和有效的制約，更容易滋生腐敗。（4）法律、規(guī)章對于評價程序的規(guī)定缺乏統(tǒng)一性。法律并沒有對行政許可評價的程序作出統(tǒng)一的規(guī)定，僅僅規(guī)定了實施機關提出的評價意見和建議要上報設定機關決定。在地方政府規(guī)章中，如重慶市、杭州市等對行政許可評價作出了具體的規(guī)定，包括評價的申請、受理、實施、反饋、意見的收集和處理等；但仍然存在較多部門和地方并沒有制定對外的規(guī)章或者法規(guī)對程序作出統(tǒng)一的規(guī)定，僅僅是行政機關內部的規(guī)程，有的政府內部甚至只是默認的一套做法。行政程序的規(guī)范性關系著實施機關的行政效率，并間接影響著公民的合法權益。行政許可評價制度在程序上的缺乏不利于該制度的有效運行和作用發(fā)揮。

（二）實踐現(xiàn)狀及問題

我國對于行政許可評價制度的實踐主要表現(xiàn)在國務院大刀闊斧的行政審批制度改革上。行政審批制度的改革包括了行政許可制度的改革和非行政許可性質審批制度的改革。

在中央，從2002年《國務院關于取消第一批行政審批項目的決定》（國發(fā)［2002］24號）的出臺，到2013年《國務院關于取消和下放一批行政審批項目等事項的決定》（國發(fā)［2013］19號）的公布，國務院主要以出臺決定的方式對各層級行政部門的行政許可實施作出調整。國務院各部門行政審批制度的改革主要通過以下步驟：第一步是各部門按照國務院的統(tǒng)一部署，對所有行政審批項目作出全面清理，提出初步處理意見；第二步是國務院專門負責審批制度改革的行政小組通過內部或者與外部專家的多方協(xié)商，研究確定項目處理意見；第三步是審議通過并發(fā)布決定；最后則做好后續(xù)監(jiān)管和配套措施[2]。

在地方，各地政府除根據(jù)國務院發(fā)布的歷次決定，結合本地實際作出相應行政審批制度的調整以外，對于本地具體的行政許可評價制度也能夠按部就班地進行。《行政許可法》頒布施行以前，地方上已有類似做法。例如，原先的《道路交通安全條例》規(guī)定了自行車牌證制度，規(guī)定自行車沒有該許可證不能在道路上行駛。2003年《道路交通安全法》出臺后取消了這一強制規(guī)定。四川省政府認為當初實行自行車牌證制度，是為了防止自行車丟失、被盜，保護人民財產(chǎn)安全，而該制度現(xiàn)已不能起到防止自行車丟失的作用，所以作出取消自行車牌證制度的決定[3]。雖然當時行政許可評價制度并未立法確立，但是四川省政府的做法實質上有了評價之意?！缎姓S可法》頒布施行之后，實踐上仍以行政審批制度的調整為主要活動。行政許可評價活動在政府網(wǎng)絡平臺予以公開的，以浙江省寧波市為典型。寧波市法制工作委員會于2004年10月起，根據(jù)《行政許可法》第十二條第（一）項和第（二）項所規(guī)定的兩類，即“直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟宏觀調控、生態(tài)環(huán)境保護以及直接關系人身健康、生命財產(chǎn)安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準的事項”和“有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業(yè)的市場準入等，需要賦予特定權利的事項”，對《寧波市河道管理條例》及其他四件地方性法規(guī)進行了行政許可評價?！秾幉ㄊ泻拥拦芾項l例》2004年5月29日經(jīng)寧波市十二屆人大常委會第十一次會議通過，于2004年9月17日起施行，主要設定了關于臨時占用河道水域和填堵、覆蓋河道等兩項行政許可。隨著城市建設不斷擴大，占用河道，填堵河道水域的現(xiàn)象日益突出，寧波市河道水域面積呈逐年減少態(tài)勢。從嚴格限制的目的出發(fā)，《條例》第十八條和第二十條分別設定了有關行政許可，明確規(guī)定了許可的條件、期限和有關強制措施。《條例》施行以后，寧波市水行政主管部門實施上述兩項行政許可總體是嚴格、合適的，從實施的情況來看，這兩項行政許可對控制占用河道水域、確保河道行洪排澇暢通以及加強河道管理都起到了積極的作用。寧波市法工委評價后建議繼續(xù)保留實施上述兩項行政許可。

從實踐中發(fā)現(xiàn)，不論是從中央到地方的行政許可審批制度改革，亦或是地方上進行的行政許可評價活動，面向社會公眾公開的僅僅是活動的結果報告。比如，在《江蘇省行政許可監(jiān)督暫行規(guī)定》第十五條規(guī)定了：“對收集的公眾意見和評價，法制工作機構應當及時反饋給相關的行政許可實施機關或者法律、法規(guī)授權組織；必要時，可以向社會公布?！奔?，只有當政府認為“必要時”方為公布，那么何為“必要時”？再看《福建省交通行政許可實施評價制度》，該規(guī)定僅在第六條說明了“公開性”原則，但卻沒有規(guī)定如何公開，公開哪些內容。政府只向社會公開了結果，卻沒有公開得出結果的緣由，這是我國推行行政許可評價制度的不足之處。

另外，我國在實施行政許可評價制度所涉及的配套制度建設方面也不夠完善。一方面，在行政機關內部，行政許可制度一旦作出調整，實施許可活動的公務人員的職能和編制必定受到相應的影響。以取消某項行政許可為例，行政許可取消了，但是實施行政許可的人員依舊在編，如何處理好這些公務人員的崗位調動和編制變動是實施行政許可評價制度必須做好的配套工作。另一方面，在行政機關外部，行政許可需要受到來自公民、法人和其他組織的監(jiān)督。如何與公眾做到機關內外信息對稱、如何更好地接收群眾意見和建議、如何更全面地公開許可評價信息等均需要建立合適的制度。而這些制度恰恰是目前我們在配套機制的建設方面所不足的。

三、完善我國行政許可評價制度的對策

我國行政許可評價制度力行十年，在制度規(guī)范和實踐操作中均存在諸多問題，原因是多樣的。其一，在于我國《行政許可法》的規(guī)定過于原則性，操作性弱；其二，在于我國行政許可評價制度的實施缺乏成熟理論的指導；其三，也是很重要的一個原因，是在于行政機關本身對該制度的重視程度不足。要改善我國在現(xiàn)行制度中暴露的種種不足，可以嘗試通過下述途徑。

（一）提高行政機關的行政意識

行政許可評價制度是我國法律規(guī)定的制度，是行政機關應當執(zhí)行的法定義務，而不僅僅是一項倡議。行政機關應當認真履行義務，若怠于履行，應為違法行為。同時，行政機關必須了解該制度存在的重要作用。該制度的推行有利于及時發(fā)現(xiàn)和解決已設行政許可存在的問題，規(guī)范我國的行政許可秩序，完善我國的行政法制建設。另外，實踐需要理論的指導。除了借鑒別國理論，我國行政機關應當在不斷的改革實踐中總結經(jīng)驗，并提煉精華，形成科學系統(tǒng)的理論，反哺行政許可評價制度的實踐。

（二）完善已有的行政許可評價制度規(guī)范

1.擴大有效的評價主體。根據(jù)現(xiàn)行法律，行政許可設定機關在行政許可評價體系中占有絕對的主導地位，掌握最終的決定權，這種現(xiàn)象容易導致部門利益膨脹以及社會公平的動搖。為改變這種現(xiàn)象，有必要對行政許可評價的有效主體進行擴大。在現(xiàn)有制度的基礎上，一方面增加行政許可實施主體的評價權利。我國現(xiàn)行法律中僅規(guī)定了行政許可實施主體可以適時評價，并將分析建議等提交行政許可設定機關，而沒有規(guī)定行政許可設定機關的接收活動，這使得實施機關的意見無法得到足夠的重視，久而久之實施機關自身也會失去評價的主動性。因此，可以將《行政許可法》第二十條第二款的“可以適時評價”改為“應當適時評價”，并增加“行政許可設定機關對于實施機關的評價建議應當及時接收與反饋”。另一方面，社會公眾作為潛在的行政相對人，他們對行政許可制度提出的意見和建議是最能體現(xiàn)廣大人民利益需求的，賦予他們行政許可評價的權利，能夠擴展行政許可評價的信息來源，收集到更廣泛真實的評價信息，為設定機關的立法行為和實施機關的執(zhí)行活動奠定良好的基礎［4］。因此，也可以將社會公眾的意見和建議權加以強調，增加行政機關必須予以接收和給出適當反饋之條款。

2.細化評價內容、評價標準、評價時點。其一，改變各地各部門的評價內容詳略不一的現(xiàn)狀，以重慶市、杭州市等制度完善地區(qū)為典范，充實各部門、各地區(qū)的行政許可評價內容。評價內容一般可以包括：實施機關實施改行政許可的總體狀況、實施該許可的社會效益與社會成本、實施該許可對政府財政收支的影響、實施該許可給社會公眾帶來的經(jīng)濟負擔狀況、實施該許可遇到的困難及造成困難的原因、行政相對人的意見等等[5]。其二，細化評價標準，將“必要性”“有效性”“合理性”等模糊的措辭進行具體說明。目前我國法律及規(guī)章對于評價標準的說明都十分簡略和籠統(tǒng)，行政機關自由裁量空間過大，不利于標準的統(tǒng)一，應當對各標準有進一步的描述，盡可能控制行政機關自由裁量的空間。其三，認真調研，針對不同性質的許可設定科學可靠的評價時點，而非草率馬虎地僅是仿照其他區(qū)域、領域的已有規(guī)定。

3.統(tǒng)一評價程序。行政機關依法行政不能忽視程序的至關重要性。程序正義關乎實體正義。對于目前我國行政許可評價制度的實施缺乏統(tǒng)一程序的現(xiàn)狀應當及早解決。對評價程序的設計，應當包括評價的申請、受理、實施、反饋及意見的收集和處理等。必要之時可以制定相關行政法規(guī)，通過高位階的規(guī)范性文件對我國行政許可評價制度的程序作統(tǒng)一的規(guī)定。如此，便有利于規(guī)范行政許可秩序，有利于提高行政機關行政效率，也更有利于維護公民合法權益。

（三）設立專門的行政許可評價執(zhí)行機構

行政許可評價制度既然作為一種常設的程序被法律規(guī)定下來，在中央與地方明確專門的行政許可評價執(zhí)行機構將有利于制度執(zhí)行的規(guī)范化。比如在日本，明確了規(guī)則制度在設立后由內閣法制局、財政部預算局與公共事務管理大臣的行政管理局負責審查政府規(guī)制的必要性[6]。我國也可以借鑒其有益之處，確立一個專門的行政許可評價執(zhí)行機構。該機構明確后，將具體負責行政許可評價意見和建議的接收、組織行政許可的實施情況調研、負責行政許可評價的委托評價事宜等，同時還可以對許可設定機關的決策起到一定的監(jiān)督作用。該機構應當聘請專業(yè)的社會調研人才，可以引進先進的分析方法。

（四）落實信息公開，增加評價工作透明度

民主社會是一個信息公開、交流通暢的社會。我國《行政許可法》第五條規(guī)定：“設定和實施行政許可，應當遵循公開、公平、公正的原則?！弊鳛樾姓S可法的原則性規(guī)定，該條也應當適用于行政許可評價制度。整個行政許可評價制度的運行需要踐行信息公開，讓政務在陽光下運行?！吨貞c市行政許可評價暫行辦法》在第四條第二款中具體規(guī)定：“行政許可的評價過程、評價報告和評價結論，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私的外，應當公開。一方面，政府應當注意對評價結果的公開。設定機關收集多方信息之后，應當將評價的結果形成文件對外公開，讓公眾了解評價的決策及形成決策的緣由。另一方面，行政許可評價制度信息的公開除了對于評價過程中信息的公開，還應當進一步做好行政許可評價制度過程中的信息公開工作，公開行政許可設定機關的評價分析報告以及行政許可實施機關的實施情況分析報告等[7]。這樣能夠做到行政機關內外信息對稱，也更有利于公眾對行政許可作出更加客觀中肯的評價，利于公眾及時發(fā)現(xiàn)問題，并提出更有用的意見和建議。

［1］楊海坤.中國行政程序法典化［M］.北京：法律出版社，1999.160.

［2］傅思明.行政審批制度改革與法制化［M］北京：中共中央黨校出版社，2003.86-87.

［3］楊賀男，呂途.行政許可法新解讀［M］.北京：中國法制出版社，2010.47.

［4］馬懷德.中華人民共和國行政許可法解釋［M］.北京：中國法制出版社，2003.91.

［5］陳柳裕.行政許可評價問題研究——以《行政許可法》第20條的實施為中心［J］.當代經(jīng)理人，2005，（13）:1-3.

［6］應松年，楊解君.行政許可法的理論與制度解讀［M］.北京：北京大學出版社，2004.192.

［7］徐曉明，易被.行政許可評價制度相關問題探討——權利矯正的動態(tài)機制分析［J］.江蘇社會科學，2007，（1）:126-130.

The Research on Administrative Licensing Evaluation System——Study from Article 20 of Administrative Licensing Law

XLNGZhi-fan

(East China University of politics and Law,Shanghai 200042,China)

Article 20 of Administrative Licensing Law of P.R.C.stipulates the evaluation system on administrative licensing.Chinese central and local governments have had great achievements on legislative part and practical part since the system has established for about ten years.However,problems like too many principled provisions,inconsistent provisions between laws and regulations,incompletestipulations of evaluation body,content and procedure,and information asymmetry still exist.Relevant organs should lay stress on the improvement of administrative organs’consciousness，perfection of existing administrative licensing evaluation system rules,establishing of administrative licensing evaluation execution institutions and to implement the information disclosure system.

administrative licensing；evaluation body；evaluation content；evaluation procedure

D912.112

A

1009-6566（2014）04-0072-05

2014-01-23

邢芝凡（1989—），女，浙江象山人，華東政法大學憲法學與行政法學碩士研究生。