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        國家治理視域下的流動(dòng)人口服務(wù)管理機(jī)制創(chuàng)新
        ——以廣州市番禺區(qū)為例

        2014-02-11 15:28:54秦攀博秦桂平中共廣州市委黨校政治學(xué)與法學(xué)教研部廣東廣州50070廣東科貿(mào)職業(yè)學(xué)院廣東廣州50064
        探求 2014年6期
        關(guān)鍵詞:機(jī)制服務(wù)管理

        秦攀博秦桂平(、中共廣州市委黨校政治學(xué)與法學(xué)教研部,廣東廣州 50070;、廣東科貿(mào)職業(yè)學(xué)院,廣東廣州 50064)

        國家治理視域下的流動(dòng)人口服務(wù)管理機(jī)制創(chuàng)新
        ——以廣州市番禺區(qū)為例

        秦攀博1秦桂平2(1、中共廣州市委黨校政治學(xué)與法學(xué)教研部,廣東廣州 510070;2、廣東科貿(mào)職業(yè)學(xué)院,廣東廣州 510064)

        在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一全新的改革視域下,流動(dòng)人口的服務(wù)管理是當(dāng)前各級(jí)政府關(guān)注的重難點(diǎn)問題。以治理為契機(jī)進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新是破解這一難題的有效手段。經(jīng)過實(shí)證調(diào)查總結(jié)分析了廣州的“番禺經(jīng)驗(yàn)”,解析了流動(dòng)人口公共服務(wù)和社會(huì)管理的若干機(jī)制創(chuàng)新,剖析了流動(dòng)人口管理與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)機(jī)制、法律配套機(jī)制、部門協(xié)調(diào)機(jī)制創(chuàng)新等方面存在的主要問題,探析了流動(dòng)人口服務(wù)管理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展聯(lián)動(dòng)機(jī)制、制度保障機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和經(jīng)驗(yàn)推廣機(jī)制創(chuàng)新的路徑和方式。

        機(jī)制創(chuàng)新;服務(wù)管理;流動(dòng)人口;國家治理

        流動(dòng)人口的服務(wù)管理一直是各級(jí)政府關(guān)注的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題,也是新型城市化發(fā)展進(jìn)程中必須面對的核心問題。在為城市建設(shè)發(fā)揮巨大作用的同時(shí),流動(dòng)人口這個(gè)被稱為“沉默的大多數(shù)”日益龐大且弱勢的群體,由于經(jīng)濟(jì)收入、社會(huì)保障、心理疏導(dǎo)等原因,無法正常融入城市經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活中,他們中的一部分可能形成消極落后的亞文化生活方式,成為城市社會(huì)不穩(wěn)定甚至違法犯罪的重要來源。黨的十八屆三中全會(huì)將推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo),從這一嶄新的視角全面審思流動(dòng)人口的服務(wù)管理工作十分重要。在對廣州市區(qū)內(nèi)流動(dòng)人口服務(wù)管理工作進(jìn)行了實(shí)證調(diào)查后,筆者認(rèn)為,“番禺經(jīng)驗(yàn)”體現(xiàn)的流動(dòng)人口服務(wù)管理機(jī)制創(chuàng)新值得引起關(guān)注和借鑒。

        一、流動(dòng)人口服務(wù)管理機(jī)制創(chuàng)新的背景分析

        (一)流動(dòng)人口的現(xiàn)狀需要服務(wù)管理的機(jī)制創(chuàng)新

        流動(dòng)人口是與戶籍相聯(lián)系的在我國獨(dú)特存在且被獨(dú)特稱呼的群體,一般認(rèn)為是指不改變戶口登記常住地的條件下,離開戶籍所在地到現(xiàn)居住地暫住的人口,即“人戶分離”的人口,也包括港澳臺(tái)和國外到本地居住的暫住人口。[1]流動(dòng)人口作為一個(gè)專有名詞,在人口學(xué)、社會(huì)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、管理學(xué)等領(lǐng)域,其具體概念有所不同。根據(jù)是否常住本地,一般和常住人口相對應(yīng),但作為戶籍等城市管理要素而言,更多的是與戶籍人口相區(qū)分。國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示,2012年我國流動(dòng)人口數(shù)量達(dá)2.36億人,相當(dāng)于每六個(gè)人中有一個(gè)是流動(dòng)人口。第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示,廣州市常住人口為1270.08萬人。2014年4月廣州來穗人員服務(wù)管理局統(tǒng)計(jì),在廣州市實(shí)際居住的流動(dòng)人口為837萬,反超戶籍人口5萬。[2]2013年底,番禺區(qū)登記在冊流動(dòng)人口113萬人,其中居住滿半年以上的流動(dòng)人口有83.7萬,占流動(dòng)人口總數(shù)75%。位于城郊結(jié)合部的番禺區(qū)流動(dòng)人口數(shù)量在廣州各區(qū)中已占到第二位。

        (二)流動(dòng)人口的特點(diǎn)需要服務(wù)管理的機(jī)制創(chuàng)新

        廣州作為改革開放的前沿地,一直是流動(dòng)人口的熱門城市,流動(dòng)人口呈現(xiàn)出常態(tài)化、年輕化、家庭化的發(fā)展趨勢。[3]相關(guān)數(shù)據(jù)均顯示,廣州屬于人口凈流入城市,即流入人口數(shù)量大于流出數(shù)量,且流入和流出的人口規(guī)模都很龐大,流動(dòng)頻率也高。流動(dòng)人口以青年群體為主,截止2013年底,16—45歲占了88%,也呼應(yīng)了“少不入川,老不來廣”的民諺。由于廣州市戶籍門檻進(jìn)一步放低,使得學(xué)歷低的群體在流動(dòng)人口中的比例較大,大專以上學(xué)歷僅占12%。而且,來自國外的流動(dòng)人口數(shù)量也不少,僅登記在冊的外國人為2萬左右。番禺區(qū)的人口特征數(shù)據(jù)顯示,性別方面,男女人數(shù)占總?cè)藬?shù)比例分別為54%和46%;年齡以16—45周歲的青壯年為主,占85%,其中育齡婦女共479665人;文化程度總體學(xué)歷偏低,高中以下學(xué)歷約占66%;以家庭居住為主,占49%。

        (三)流管工作的理念更新需要服務(wù)管理的機(jī)制創(chuàng)新

        國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一種新的政治理念,強(qiáng)調(diào)“治理”而非“統(tǒng)治”和“管理”,體現(xiàn)了思想理念的更新,必然要求與之配套的現(xiàn)代化的制度與思維。國家治理體系是規(guī)范社會(huì)權(quán)力運(yùn)行和維護(hù)公共秩序的一系列制度和程序,包括政府治理、市場治理和社會(huì)治理。[4]隨著公共管理理論、社會(huì)治理理論、社會(huì)融合理論的發(fā)展,近年來流動(dòng)人口的工作理念也在不斷更新,對流動(dòng)人口從“管理”到“管理服務(wù)”再到“服務(wù)管理”和“社會(huì)治理”,為了避免“換湯不換藥、新瓶裝舊酒”,在國家治理視域下,流動(dòng)人口工作亟待相關(guān)配套機(jī)制的創(chuàng)新。

        二、流動(dòng)人口服務(wù)管理機(jī)制創(chuàng)新的亮點(diǎn)解析

        (一)流動(dòng)人口公共服務(wù)保障工作的機(jī)制創(chuàng)新

        1、強(qiáng)化工作權(quán)益保障機(jī)制創(chuàng)新。國家治理能力的現(xiàn)代化要求政府重視并創(chuàng)新流動(dòng)人口的權(quán)益保障機(jī)制。筆者在調(diào)查中了解到番禺區(qū)大力開展流動(dòng)人口工作權(quán)益保障機(jī)制創(chuàng)新,實(shí)行流動(dòng)人口、戶籍人員無差別就業(yè)政策,主動(dòng)為流動(dòng)人口提供免費(fèi)推介就業(yè)服務(wù)。通過設(shè)立流動(dòng)人口教育培訓(xùn)基地,實(shí)行“訂單式”職業(yè)技能培訓(xùn),提高流動(dòng)人口就業(yè)競爭能力。2012年以來已為約8萬人次提供免費(fèi)推介就業(yè)服務(wù),辦理流動(dòng)人口錄用備案達(dá)61萬人。不斷健全權(quán)益保障機(jī)制,建立流管網(wǎng)站和政務(wù)微博,設(shè)置網(wǎng)上服務(wù)和咨詢、信訪、求助受理窗口,拓寬流動(dòng)人口訴求平臺(tái)。處理勞動(dòng)爭議800余宗,查處違規(guī)用工單位近600家,受理和解決流動(dòng)人口各類咨詢和訴求約400宗。首創(chuàng)房屋租賃保險(xiǎn)服務(wù),全區(qū)9萬戶次出租屋購買了租賃保險(xiǎn),大大保障流動(dòng)人口與出租屋主雙方利益。

        2、加強(qiáng)民生社會(huì)保障服務(wù)機(jī)制創(chuàng)新。國家治理能力的現(xiàn)代化更多地體現(xiàn)在民生社會(huì)保障領(lǐng)域,切實(shí)要求加強(qiáng)流動(dòng)人口的醫(yī)療、教育等重點(diǎn)民生問題的機(jī)制創(chuàng)新。在調(diào)查中獲悉番禺區(qū)在全市率先實(shí)行“積分制”辦法解決流動(dòng)人口子女免費(fèi)入讀義務(wù)教育公辦學(xué)校。2010年以來,共為流動(dòng)人口子女提供義務(wù)教育階段公辦學(xué)校免費(fèi)學(xué)位1.4萬個(gè),建立專門接收流動(dòng)人口子女的民辦學(xué)校22所。區(qū)教育局開始按照“多渠道、分層次、分步驟”的學(xué)位分配原則,分政策性照顧入學(xué)、積分申請入學(xué)和鎮(zhèn)街自主安排入學(xué)三類。即每位在番禺區(qū)工作的外來務(wù)工人員均擁有平等的為子女申請入讀公辦學(xué)校的權(quán)利。2013年“積分申請入學(xué)”實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)上申請及審批工作,提供了義務(wù)教育階段公辦學(xué)校的起始年級(jí)學(xué)位1452個(gè)。目前全區(qū)義務(wù)教育階段學(xué)校15.7萬在校生中,外來務(wù)工人員子女占7.4萬人,其中就讀公辦學(xué)校3.9萬人,占52.7%。番禺區(qū)已建成城鄉(xiāng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)44間、村衛(wèi)生服務(wù)站163間,基本覆蓋流動(dòng)人口集中的企業(yè)和村居。部分街鎮(zhèn)推行流動(dòng)人口醫(yī)療保障卡,對在社區(qū)暫住滿一年以上并持有居住證的流動(dòng)人口,免費(fèi)贈(zèng)送一份保額為2萬元的意外醫(yī)療保險(xiǎn),實(shí)行流動(dòng)人口門診50%報(bào)銷制度,超過35萬名外來工受惠。

        3、推進(jìn)流動(dòng)人口服務(wù)品牌機(jī)制創(chuàng)新。國家治理能力的現(xiàn)代化要求用現(xiàn)代化的思維、眼光和手段提高流動(dòng)人口工作的成效。在調(diào)查中了解到番禺區(qū)以不斷健全流動(dòng)人口服務(wù)品牌機(jī)制為突破口,通過創(chuàng)新服務(wù)意識(shí),大力打造“金雁”服務(wù)品牌提高工作績效。番禺區(qū)16個(gè)鎮(zhèn)街均建立起“外來工金雁團(tuán)總支”,目前參與志愿者近5000名,參加金雁團(tuán)總支部活動(dòng)的青年團(tuán)員達(dá)12.3萬人。在大型企業(yè)試點(diǎn)建立“想媽媽”留守兒童關(guān)愛工程,在全區(qū)設(shè)置“陽光心晴”心聲熱線,提供專業(yè)心理咨詢師服務(wù),開展企業(yè)流動(dòng)人口危機(jī)心理干預(yù)培訓(xùn)活動(dòng)。建立了金雁青年藝術(shù)團(tuán)、金雁青年志愿服務(wù)總隊(duì)、雁聲歌舞隊(duì)及金雁青少年之家等多個(gè)金雁群眾組織。全區(qū)建成了10個(gè)“金雁青少年之家”,以團(tuán)區(qū)委的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和“社工+志愿者”的模式,累計(jì)為8.8萬人次的流動(dòng)人口子女提供課業(yè)輔導(dǎo)、課后托管、周末興趣班和夏令營、冬令營等服務(wù)項(xiàng)目。

        (二)流動(dòng)人口社會(huì)管理工作的機(jī)制創(chuàng)新

        1、探索并創(chuàng)建了星級(jí)管理機(jī)制。所謂星級(jí)管理機(jī)制,是指以“安全”為重點(diǎn),根據(jù)房屋的消防、治安、結(jié)構(gòu)、衛(wèi)生以及出租人與承租人的誠信度,采取科技手段評定出租屋星級(jí),獲評的出租屋實(shí)行“雙積分”制度,即其出租人和承租人均可獲得相應(yīng)積分,憑積分可兌換政府及企業(yè)提供的入學(xué)、就醫(yī)、就業(yè)、培訓(xùn)、文娛等23項(xiàng)免費(fèi)或優(yōu)惠服務(wù),星級(jí)越高,積分越多;不達(dá)星級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的出租屋列入監(jiān)管或重點(diǎn)監(jiān)管類。通過政府引導(dǎo)、市場調(diào)節(jié)、積分導(dǎo)向,進(jìn)一步優(yōu)化公共服務(wù)資源配置,提升出租屋安全管理等級(jí),探索建立房屋租賃市場信用監(jiān)督體系、出租屋安全監(jiān)管體系和流動(dòng)人口積分服務(wù)體系。目前,番禺區(qū)納入安全星級(jí)管理的出租屋有10.7萬戶,其中獲評安全星級(jí)類的10萬戶,監(jiān)管類7975戶,重點(diǎn)監(jiān)管類138戶。安全星級(jí)類中,“一星”占55%,“二星”占42%,“三星”占3%,10萬人次出租人和69.4萬名承租人可享受積分兌現(xiàn)服務(wù)。

        2、創(chuàng)新健全了信息化管理機(jī)制。國家治理能力的現(xiàn)代化要求具備現(xiàn)代化的管理手段,在信息時(shí)代,信息和數(shù)據(jù)的收集、分析、利用都是一個(gè)重大課題。番禺區(qū)注重以信息化建設(shè)全面提升工作效率和服務(wù)效能,搭建了功能完善、管理便捷的流動(dòng)人口信息系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)“一方采集、多方使用”,信息資源共享,形成公安、流管、計(jì)生三位一體人口信息系統(tǒng)。創(chuàng)新研發(fā)了應(yīng)用二代身份證直接辦理居住證、出租屋智能手機(jī)巡查系統(tǒng)和出租屋二維碼門牌,對出租屋和流動(dòng)人口的安全巡查、隱患拍照、分類管理、信息登記、居住證辦理等實(shí)現(xiàn)智能化完成,流動(dòng)人口信息采集、辦證等服務(wù)實(shí)現(xiàn)“隨時(shí)隨地”辦理。在全市率先實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)流動(dòng)人口信息數(shù)據(jù)異地備份。

        3、發(fā)展完善了網(wǎng)格化管理機(jī)制。網(wǎng)格化管理是一種現(xiàn)代化的社會(huì)治理手段,依托統(tǒng)一的城市管理以及數(shù)字化的平臺(tái),將城市管理轄區(qū)按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分成為單元網(wǎng)格。通過加強(qiáng)對單元網(wǎng)格的部件和事件巡查,建立一種監(jiān)督和處置互相分離的形式。番禺區(qū)在基層社會(huì)治理中大量運(yùn)用這種方法,一是重視服務(wù)管理相關(guān)制度創(chuàng)新,以制度建設(shè)為管理的框架和依據(jù),專門出臺(tái)流動(dòng)人口管理服務(wù)考核辦法、綜合整治方案等制度措施。二是重視部門協(xié)調(diào)聯(lián)系機(jī)制創(chuàng)新,加強(qiáng)部門密切配合,形成抓好流動(dòng)人口服務(wù)管理的合力,將公安、工商、城管、安監(jiān)、出租屋管理中心、居委會(huì)等部門的聯(lián)合行動(dòng)協(xié)調(diào)規(guī)范化、常態(tài)化、制度化。三是創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)式服務(wù)管理機(jī)制,加大投入,抓好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),把流動(dòng)人口入網(wǎng)入格,形成一張無縫對接的“天網(wǎng)”,落實(shí)“人不漏登、屋不漏登”的要求,全面進(jìn)行摸查登記,做到“人來登記、人走注銷”。

        三、流動(dòng)人口服務(wù)管理機(jī)制創(chuàng)新存在的主要問題剖析

        (一)服務(wù)管理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)機(jī)制亟待健全

        流動(dòng)人口在為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展帶來活力的同時(shí),也不可避免地產(chǎn)生了矛盾和問題。一是有限資源與巨大公共服務(wù)需求的矛盾。新時(shí)代流動(dòng)人口的現(xiàn)狀和特點(diǎn)使得其居住、就業(yè)、生活、思想、訴求“五大需求”明顯增強(qiáng),而政府的公共服務(wù)資源難以全面滿足流動(dòng)人口的需要。在現(xiàn)行的政策和資源配置下,人口流入量大的城市的資源配置和公共服務(wù)面臨更大的壓力。二是年齡結(jié)構(gòu)調(diào)整與社會(huì)管理難度的矛盾。流動(dòng)人口年輕化、規(guī)?;?、家庭化、常態(tài)化的現(xiàn)象給社會(huì)治理帶來了難度,新時(shí)代的青年人對職業(yè)和生活要求較高,公平和維權(quán)意識(shí)較強(qiáng),對社會(huì)容易產(chǎn)生不滿和抵觸情緒,“擇工”、“辭工”現(xiàn)象普遍,工作轉(zhuǎn)換頻繁,增加了流動(dòng)人口登記采集的難度。三是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與“人口倒掛”現(xiàn)象的矛盾。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),“人口倒掛”是一個(gè)獨(dú)特現(xiàn)象,所謂“人口倒掛”即是流動(dòng)人口超過本地戶籍人口。因?yàn)檎Y源的配置往往還停留在按照本地戶籍人口估計(jì)的基礎(chǔ)上,“人口倒掛”容易引起小馬拉大車,基層社會(huì)管理薄弱,而且“人口倒掛”地區(qū)多為大型物流場、商鋪集散地及勞動(dòng)密集型企業(yè)集中區(qū)域,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)狀況很好,造成本地農(nóng)民與流動(dòng)人口的經(jīng)濟(jì)狀況形成較大差距,也容易形成同地緣、同業(yè)緣流動(dòng)人口聚居現(xiàn)象,導(dǎo)致社會(huì)矛盾潛伏,維穩(wěn)、治安壓力明顯增大。

        (二)服務(wù)管理相關(guān)的配套機(jī)制尚待完善

        服務(wù)管理配套機(jī)制方面的問題主要表現(xiàn)在:一是法律法規(guī)制度建設(shè)滯后。到目前為止,全國尚無流動(dòng)人口綜合性管理的法律法規(guī)出臺(tái)。廣州市2008年出臺(tái)了《廣州市流動(dòng)人口管理規(guī)定》,但是由于形勢變化很快,現(xiàn)有制度的一些內(nèi)容已不適應(yīng)當(dāng)前實(shí)際工作需要。在實(shí)踐中,鎮(zhèn)街的“流動(dòng)人口和出租屋管理服務(wù)中心”的工作人員基本上是合同制工作人員,其自身管理存在難度,對流動(dòng)人口的日常管理服務(wù)中顯得權(quán)小、事多、責(zé)任大,服務(wù)管理比較薄弱。二是居住證管理機(jī)制亟待健全。目前,關(guān)于居住證辦證率并不高,因?yàn)椤稗k證沒好處,不辦證沒壞處”,居住證服務(wù)功能不多,流動(dòng)人口辦證主動(dòng)性、積極性不高,管理上存在不到位和缺位現(xiàn)象,“登記的人不違法,違法的人不登記”問題突出。因?yàn)槎悇?wù)和計(jì)生問題而不來辦證的現(xiàn)象也不少見。三是配套保障機(jī)制有待完善。流動(dòng)人口的服務(wù)管理離不開人員和經(jīng)費(fèi)的保障,但是現(xiàn)實(shí)中人員和經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制卻有待健全。按廣州市有關(guān)文件要求:每100—120套出租屋配1名管理員,而實(shí)際上很多街道并未能配備充足的人員,一人兼多職,窮于應(yīng)付。經(jīng)費(fèi)缺口較大,自主性不強(qiáng),流動(dòng)管理人員工資待遇偏低,嚴(yán)重影響了管理員的工作積極性和隊(duì)伍穩(wěn)定性。

        (三)職能部門協(xié)調(diào)機(jī)制有待加強(qiáng)

        流動(dòng)人口管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,涉及面廣、政策性強(qiáng)、工作量大,需要各職能部門的密切配合、齊抓共管。但是,健全職能部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制一直是難點(diǎn),因此有必要加強(qiáng)流動(dòng)人口管理辦公室的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用和相關(guān)職能,成立級(jí)別和規(guī)格更高的類似于“新市民管理局”之類的專門機(jī)構(gòu)來加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌,還需要健全相關(guān)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、駐市機(jī)構(gòu)聯(lián)動(dòng)機(jī)制,協(xié)助做好流動(dòng)人口管理和服務(wù)工作相關(guān)機(jī)制。2014年廣州率先在全國副省級(jí)城市成立“來穗人員服務(wù)管理局”,負(fù)責(zé)統(tǒng)籌全市來穗人員服務(wù)管理工作。由于成立伊始,相關(guān)工作仍處于起步階段。

        四、流動(dòng)人口服務(wù)管理機(jī)制創(chuàng)新的對策探析

        (一)轉(zhuǎn)變治理理念,探索流動(dòng)人口與經(jīng)濟(jì)發(fā)展聯(lián)動(dòng)機(jī)制

        1、構(gòu)建合理的人口流動(dòng)導(dǎo)向機(jī)制。國家治理能力的現(xiàn)代化要充分發(fā)揮政府、市場對人口流動(dòng)的導(dǎo)向作用。政府要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變思維,積極爭取中央按照人口實(shí)際情況開展政策支持和財(cái)政扶持,科學(xué)合理制定本地的人口發(fā)展規(guī)劃,認(rèn)真研究本地的綜合承載力,一方面發(fā)揮市場調(diào)節(jié)的作用,健全信息發(fā)布和引導(dǎo),促進(jìn)人口的正常有序流動(dòng),包括流進(jìn)與流出,避免盲目無序流動(dòng);另一方面加強(qiáng)人口的宏觀調(diào)控,實(shí)行總量控制、結(jié)構(gòu)升級(jí)。從當(dāng)前的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局看,凡是人多的地方往往是經(jīng)濟(jì)發(fā)展充滿活力的地方,以至于有些省市出現(xiàn)了放松戶口“搶人”的現(xiàn)象。人口大市要通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,逐步淘汰高耗能、高污染、低就業(yè)、低利潤的產(chǎn)業(yè)和勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè),減少發(fā)展對人口的依賴和減少對文化低層次人口的吸納,使人口分布與生產(chǎn)力布局、資源環(huán)境綜合承載力相適應(yīng)。[5]同時(shí),加強(qiáng)居住就業(yè)等方面的合法性管理,加大對違法、違規(guī)行為的打擊力度,避免人口的無序流入,防止大量灰色就業(yè)、灰色居住人員的膨脹和聚集,為城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造規(guī)模適度、管理有效、流動(dòng)有序的人口環(huán)境。

        2、建立政府主導(dǎo)、社會(huì)支持的流動(dòng)人口融入機(jī)制。國家治理能力的現(xiàn)代化要以制度建設(shè)為前提。首先是加強(qiáng)制度融合,在制度層面上加快人口政策的創(chuàng)新轉(zhuǎn)變,公平合理分配城市社會(huì)公共資源。在戶籍、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、教育醫(yī)療、土地、住房、計(jì)生等相關(guān)制度逐步改革的基礎(chǔ)上,創(chuàng)造條件改變流動(dòng)人口在城市中被排斥的處境,使其逐步融入城市社會(huì)。新型城鎮(zhèn)化歸根到底是人的城鎮(zhèn)化、市民化。同時(shí),要充分發(fā)揮社區(qū)融合作用,培育社會(huì)組織。以社區(qū)為依托,在流動(dòng)人口聚居的社區(qū)推廣“流動(dòng)人口之家”等一站式服務(wù)點(diǎn)建設(shè),為流動(dòng)人口學(xué)習(xí)、工作、生活等日常事務(wù)性需求提供便利和服務(wù)。例如提供免費(fèi)信息服務(wù),情感交流平臺(tái),就業(yè)政策、心理咨詢服務(wù)等。另外,還可充分利用社會(huì)力量和民間資源,大力培育和扶持關(guān)愛流動(dòng)人口的各類民間社團(tuán),以社團(tuán)為紐帶,廣泛開展對遇到困難和問題的流動(dòng)人口的結(jié)對幫扶活動(dòng)。

        3、探索流動(dòng)人口與常住人口的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。國家治理能力的現(xiàn)代化要善于協(xié)調(diào)社會(huì)各階層的利益關(guān)系。參與合作是公共治理的精髓。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面,政府不僅自身要認(rèn)識(shí)到,而且要開展社會(huì)心理疏導(dǎo),使社會(huì)群體都認(rèn)識(shí)到流動(dòng)人口與常住人口是互相補(bǔ)充、休戚與共的關(guān)系,共同支撐著產(chǎn)業(yè)鏈的各個(gè)環(huán)節(jié),不能“廢此存彼、厚此薄彼”。在城市發(fā)展方面,要認(rèn)識(shí)到流動(dòng)人口的貢獻(xiàn)不容忽視,離開流動(dòng)人口,城市將運(yùn)轉(zhuǎn)不靈。在利益分配上,要認(rèn)識(shí)到流動(dòng)人口與常住人口本身并不矛盾,按勞分配,各得其所。在管理理念上,要從過去的“編外管理”、“補(bǔ)缺管理”、“出租屋管理”、“監(jiān)控管理”轉(zhuǎn)變到“接納管理”、“融合管理”再到“服務(wù)管理并重并舉”,從“利用、防范、歧視、排斥”到“平等、包容、參與、接納”,樹立流動(dòng)人口與常住人口“利益共同體”的新理念。

        (二)滿足治理需求,健全完善相關(guān)配套保障機(jī)制

        1、健全相關(guān)法律法規(guī)保障機(jī)制。國家治理能力的現(xiàn)代化要加強(qiáng)法律規(guī)章制度建設(shè)。目前,流動(dòng)人口管理中存在的諸多問題都與法律規(guī)章制度的不健全有關(guān)。政府應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況,及時(shí)修訂更新《流動(dòng)人口管理規(guī)定》,并進(jìn)一步出臺(tái)流動(dòng)人口服務(wù)管理的相關(guān)法律規(guī)章配套政策措施,梳理現(xiàn)行政策中與法律法規(guī)沖突和不適宜的內(nèi)容,確立流動(dòng)人口依法管理,促使相關(guān)部門依法行政。對于居住證,應(yīng)該賦予更多功能,同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)督考核和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制,明確相關(guān)單位和社區(qū)的職責(zé)。做好《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》和《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》的銜接和貫徹落實(shí)工作。

        2、健全社會(huì)保險(xiǎn)相關(guān)保障機(jī)制。國家治理能力的現(xiàn)代化要健全“廣覆蓋、全參與”的保障體系。目前普遍存在著流動(dòng)人口社會(huì)保險(xiǎn)參保率低的現(xiàn)狀,因此,要建立起社會(huì)保險(xiǎn)征繳的長效激勵(lì)機(jī)制。第一,對參保的金額可靈活處理,采取“多繳多得、少繳少得”的原則,拉大保險(xiǎn)待遇的差距;第二,針對流動(dòng)人口跳槽率高、工作不穩(wěn)定的情況,推行個(gè)人參保制,建立社會(huì)保險(xiǎn)個(gè)人賬戶制度,雇主和雇員所繳費(fèi)用全部計(jì)入?yún)⒈H藛T個(gè)人賬戶,既明晰了個(gè)人所有權(quán),也更新了一部分參保人員的心中“只貢獻(xiàn)、不受益”的想法,以及“重養(yǎng)老、輕失業(yè)”的做法;第三,要建立激勵(lì)性的政策,利用減稅和獎(jiǎng)勵(lì)等杠桿手段調(diào)動(dòng)企業(yè)參保的積極性;第四,要建立農(nóng)民工工資保障機(jī)制,對企業(yè)工資支付實(shí)行分類監(jiān)控,并加強(qiáng)重點(diǎn)監(jiān)控,建立多部門聯(lián)合打擊惡意欠薪的行政司法聯(lián)動(dòng)機(jī)制,加大對拖欠工資的用人單位及其法定負(fù)責(zé)人的處罰力度,以此預(yù)防和化解欠薪事件。

        3、創(chuàng)新教育醫(yī)療等民生保障機(jī)制。國家治理能力的現(xiàn)代化要把解決民生社會(huì)問題作為重點(diǎn)。隨著異地高(中)考政策的實(shí)施,政府應(yīng)積極爭取中央教育政策支持和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的扶持,順應(yīng)時(shí)勢和政策要求,主動(dòng)將流動(dòng)人口子女統(tǒng)一納入全市教育發(fā)展規(guī)劃,統(tǒng)籌安排就讀、統(tǒng)一學(xué)籍管理、統(tǒng)一教育管理;擴(kuò)大農(nóng)民工子女就讀公校的比例,采取設(shè)立民辦教育發(fā)展專項(xiàng)資金等措施,加大對民辦學(xué)校的扶持。政府還可探索人員流入與流出地區(qū)的醫(yī)院進(jìn)行簽約合作,建立跨地區(qū)、跨省的農(nóng)村公共醫(yī)療轉(zhuǎn)移、銜接及異地看病的可行方案。探索就近入院并享受醫(yī)療報(bào)銷政策;對企事業(yè)單位,應(yīng)規(guī)定工傷保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)等險(xiǎn)種作為雇主必須為農(nóng)民工購買的強(qiáng)制性險(xiǎn)種。對于靈活就業(yè)的流動(dòng)人口,研究采取措施提高其購買商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)的積極性。

        (三)加強(qiáng)隊(duì)伍管理,創(chuàng)新流動(dòng)人口管理工作的激勵(lì)與保障機(jī)制

        國家治理能力的現(xiàn)代化要求穩(wěn)定高效、高素質(zhì)的治理隊(duì)伍。當(dāng)前,流動(dòng)人口和出租屋管理機(jī)構(gòu)職能往往難以適應(yīng)流動(dòng)人口服務(wù)管理的更新發(fā)展要求,因此需要政府在人、財(cái)、物等方面進(jìn)一步強(qiáng)化流動(dòng)人口服務(wù)管理工作職能。以成立“來穗人員服務(wù)管理局”為契機(jī),梳理職能和人數(shù)配備情況,健全激勵(lì)與配備保障機(jī)制,規(guī)范統(tǒng)一區(qū)縣、鎮(zhèn)街流管機(jī)構(gòu)設(shè)置,配齊、配強(qiáng)并優(yōu)化流動(dòng)人口服務(wù)管理的專職隊(duì)伍,健全人力和經(jīng)費(fèi)保障增長機(jī)制。擴(kuò)大街道經(jīng)費(fèi)使用的自主支配權(quán)限和靈活性,充分調(diào)動(dòng)積極性;加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)收支監(jiān)管,穩(wěn)步提高流管人員的待遇,嘗試從流管人員中擇優(yōu)遴選、公選人員充實(shí)到公務(wù)員隊(duì)伍中,有利于保持隊(duì)伍的相對穩(wěn)定,不能讓流動(dòng)人口的管理人員成為“流動(dòng)”人口。

        (四)拓展治理途徑,建立成功經(jīng)驗(yàn)推廣機(jī)制

        國家治理能力的現(xiàn)代化應(yīng)建立健全流動(dòng)人口治理成功經(jīng)驗(yàn)推廣制度,改變各市區(qū)、各街鎮(zhèn)單打獨(dú)斗、各自摸索流動(dòng)人口治理和服務(wù)管理的做法。一是建立信息共享機(jī)制,讓各市區(qū)、街鎮(zhèn)及時(shí)了解其他地方流動(dòng)人口及其管理工作的基本情況和動(dòng)態(tài)信息。二是建立觀摩學(xué)習(xí)機(jī)制,各市區(qū)、街鎮(zhèn)在流動(dòng)人口服務(wù)管理方面都積累了豐富的經(jīng)驗(yàn),都有其亮點(diǎn)和特色,觀摩學(xué)習(xí)機(jī)制有利于宣傳自身,擴(kuò)大影響,取長補(bǔ)短。三是建立集體參與機(jī)制,對于流動(dòng)人口服務(wù)管理中的一些普遍問題和重大問題,可以加強(qiáng)合作,集體參與,共同研究解決思路。四是確立會(huì)議交流機(jī)制??捎芍醒牖蚴∈袪款^,每年定期召開全國或地區(qū)性的流動(dòng)人口服務(wù)管理工作會(huì)議,及時(shí)通報(bào)情況,發(fā)布信息,推廣成功經(jīng)驗(yàn)和值得倡導(dǎo)的做法。

        [1]魏津生.中國城市流動(dòng)人口的基本概念、狀況和問題[J].人口學(xué)與計(jì)劃生育,1999,(6).

        [2][3]廣州流動(dòng)人口達(dá)837萬,近九成為青壯年[N].廣州日報(bào),2014—4—22.

        [4]江必新.推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[N].光明日報(bào),2013—11—15.

        [5]潘鴻雁.流動(dòng)人口社會(huì)管理面臨的新問題與對策——以上海市為例[J].上海行政學(xué)院學(xué)報(bào),2014,(1).

        責(zé)任編輯:周權(quán)雄

        C924.2

        A

        1003—8744(2014)06—0014—07

        *本文系廣州市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)發(fā)展“十二五”規(guī)劃課題《建設(shè)幸福廣州的社會(huì)心理疏導(dǎo)機(jī)制研究》(項(xiàng)目編號(hào):14Q27)、廣東省黨校(行政學(xué)院)系統(tǒng)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十二五”規(guī)劃課題《建設(shè)幸福廣州的社會(huì)心理疏導(dǎo)機(jī)制研究》(項(xiàng)目編號(hào):13SH03)的階段性成果。

        2014—10—10

        秦攀博(1980—),男,中共廣州市委黨校政治學(xué)與法學(xué)教研部講師,主要研究方向?yàn)樯鐣?huì)心理與管理;秦桂平(1981—),女,廣東科貿(mào)職業(yè)學(xué)院講師,主要研究方向?yàn)槲幕c社會(huì)管理。

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