張抗

中國石油、特別是天然氣的形勢迫切需要推動油氣體制改革，而改革需要從一個典型地區(qū)入手，在非常規(guī)領(lǐng)域進(jìn)行政策和技研的綜合試驗(yàn)。

近年來，涉及油氣體制改革的研究越來越多，有國家主管部門的倡導(dǎo)，有非官方研究機(jī)構(gòu)研究。其中較大影響的有國家能源局主持、受亞洲開發(fā)銀行支持的《促進(jìn)中國頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)重大問題研究》，國務(wù)院發(fā)展研究中心主持的《加快中國頁巖氣開發(fā)的體制政策研究》。

這批研究成果分析了體制方面對油氣（特別是非常規(guī)油氣）發(fā)展的阻礙和相應(yīng)建議，有的直接呼吁成立以改革管理體制為主要目的的國家級試驗(yàn)區(qū)。這些研究引起了國內(nèi)外的關(guān)注，有的得到了高層重視。

非常規(guī)的“突破口”

在這種改革背景下，可以以頁巖氣為抓手，推動進(jìn)入深水區(qū)的油氣體制改革。

在第一次全國性頁巖氣資源評價后，中國的頁巖油氣開拓很快進(jìn)入試點(diǎn)性的勘探開發(fā)實(shí)踐，由各類公司實(shí)施并有大學(xué)、專業(yè)研究單位參加。中石油、中石化和延長石油等大石油公司在各自區(qū)塊上開辟了先導(dǎo)性技術(shù)試驗(yàn)區(qū)，有的還同時被列入科技部的“863”項(xiàng)目，打了一批參數(shù)井和進(jìn)行多段壓裂的水平井，取得了令人關(guān)注的業(yè)績，在一批井上獲得了相對穩(wěn)定的高產(chǎn)氣流/油流。

與美國不同的是：工作不限于古生代海相頁巖氣、而同時向不同時代的陸相、海陸交互相地層；對象不限于頁巖氣，而一開始就主動向頁巖油探索。正是這批工作初步證實(shí)中國有豐富的頁巖油氣資源，也有相當(dāng)?shù)募夹g(shù)基礎(chǔ)。作為對此的肯定，國家能源局于2013年10月末發(fā)布的《頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策》專門列出了第三章示范區(qū)建設(shè)。

中國頁巖氣的發(fā)展有其特殊性，但更多的是反映出油氣工業(yè)的共性。解決了影響頁巖氣發(fā)展的關(guān)鍵問題就會觸動油氣體制的“痛處和敏感處”，也就推開了深化油氣工業(yè)改革的大門。顯然，可把頁巖氣試驗(yàn)區(qū)在體制改革和政策上的突破作為經(jīng)驗(yàn)推廣或類推到整個石油天然氣工業(yè)龐大的產(chǎn)業(yè)鏈上。

在上世紀(jì)，石油工業(yè)曾多次作為經(jīng)濟(jì)體制改革的排頭兵走在各行業(yè)的前面，實(shí)現(xiàn)了大刀闊斧的公司重組上市、實(shí)現(xiàn)了國內(nèi)國外油氣產(chǎn)量/作業(yè)量和創(chuàng)造的價值不斷上升。但在改革停滯的近十余年中其壟斷所帶來的弊端也成為國人詬病的指向。從頁巖氣肇發(fā)的油氣工業(yè)體制改革將使其以煥發(fā)的面貌再次走在中國經(jīng)濟(jì)改革的前列，推動中國油氣市場體系的完善，融入“富有活力、創(chuàng)新導(dǎo)向、包容有序、依法保障的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制”。

圍繞這一目標(biāo)，建立非常規(guī)油氣資源的綜合試驗(yàn)區(qū)顯得至關(guān)重要。

綜合試驗(yàn)區(qū)所針對的目標(biāo)是改革，是形成能推動中國油氣發(fā)展的體制和政策。它涉及的部門和環(huán)節(jié)甚多，有不同的利益集團(tuán)需要協(xié)調(diào)。因而絕不是一個部門一個地區(qū)的事，必須有國家層面高屋建瓴的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。建議由國務(wù)院的能源委員會出面組織、由國家發(fā)展和改革委員會具體負(fù)責(zé)、形成領(lǐng)導(dǎo)小組，國家賦于他在這個特定領(lǐng)域先行先試的權(quán)力。這樣就可直接體現(xiàn)國家對體制改革的頂層設(shè)計(jì)思路，可及時向中央?yún)R報請示。

這個示范區(qū)概念，要有代表中央和地方主管部門和不同類型的企業(yè)代表參加。油氣主要主管部門首先是國土資源部，但整個工業(yè)鏈的管理涉及到財(cái)稅、商務(wù)、科技、環(huán)保等諸多部門。中國油氣工業(yè)的主力軍是國家石油公司。改革要打破壟斷，更要以創(chuàng)新的企業(yè)體制發(fā)揮這類大公司的主導(dǎo)作用。改革中會出現(xiàn)非油國企進(jìn)入油氣行業(yè)，更會出現(xiàn)大量多種所有制的中小石油或涉油企業(yè)（包括合資企業(yè)）。因而要有各類企業(yè)的代表參加，也可吸收各類研究機(jī)構(gòu)和智庫參與。經(jīng)濟(jì)改革要發(fā)揮中央和地方兩個積極性，資源開發(fā)利用有明顯的地域色彩和地方利益，因此更要有實(shí)驗(yàn)區(qū)的地方政府代表參與。

從目前的進(jìn)展看，重慶、貴州、四川三?。ㄊ校┻M(jìn)展較大，頁巖氣的勘探開發(fā)已有一定的基礎(chǔ)。更難得的是地方政府有相當(dāng)大的積極性并已做出了不少貢獻(xiàn)。他們可作為試驗(yàn)區(qū)的選擇地，筆者建議可首選重慶。

試驗(yàn)區(qū)的“攻堅(jiān)戰(zhàn)”

試驗(yàn)區(qū)將擔(dān)負(fù)很多制度突破的重?fù)?dān)，這其中最重要的是執(zhí)行和完善勘探開發(fā)區(qū)塊的進(jìn)入和退出機(jī)制。

地下資源勘探開發(fā)運(yùn)營的前提是獲得合法的區(qū)塊。油氣屬特殊礦產(chǎn)資源，其區(qū)塊的審批權(quán)在中央委托的國土資源部，即所謂一級管理。長期以來只有少數(shù)國家石油公司有區(qū)塊申請權(quán)，但隨著頁巖氣作為獨(dú)立礦種并實(shí)施了第一、二輪區(qū)塊招標(biāo)后，這一“準(zhǔn)入”門坎已大為降低。

這一新機(jī)制又在《頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策》中被再次肯定。其第四條中有“加快頁巖氣勘探開發(fā)利用，鼓勵包括民營企業(yè)在內(nèi)的多元投資主體投資頁巖氣勘探開發(fā)”?，F(xiàn)有的法規(guī)在區(qū)塊登記準(zhǔn)入的同時還規(guī)定了其退出機(jī)制，在企業(yè)未按時完成約定的工作量時須縮小、直至退出該區(qū)塊。

但長期以來這一退出機(jī)制沒有得到認(rèn)真的執(zhí)行，以致形成幾個國家石油公司對從常規(guī)油氣、致密油氣和煤層氣角度上看的所有有利的區(qū)塊的“全覆蓋”，形成了事實(shí)上的“終生占有”，致使許多地方勘探、開發(fā)投入長期不足。

區(qū)塊的準(zhǔn)入-退出機(jī)制僵化了，這造成了對油氣發(fā)展的嚴(yán)重制約。因此，改革首先指向依法實(shí)施區(qū)塊登記-退出?；钴S的油氣市場要求在改革中進(jìn)一步放低準(zhǔn)入的門坎并簡化審批手續(xù)，以使各種規(guī)模、各種所有制企業(yè)在申請區(qū)塊中有平等的權(quán)利。

這里的各種所有制包括央企、地方企業(yè)、民營企業(yè)以及他們之間多種形式的合資合營等。在《頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策》第十條提到：“鼓勵頁巖氣資源地所屬地方企業(yè)以合資、合作等方式，參與頁巖氣勘探開發(fā)”，按照能源局油氣司某負(fù)責(zé)人在一次公開會議上的解釋，這里可指地方企業(yè)到現(xiàn)在仍由國家油企所占有的區(qū)塊內(nèi)，與其共同勘探開發(fā)。

顯然，現(xiàn)有法規(guī)已經(jīng)暴露出若干不夠合適、缺乏可操作性的地方，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)一步修改完善。

上面提到不同類型公司在勘探開發(fā)上平等權(quán)利的問題，這就涉及到外資企業(yè)。筆者認(rèn)為應(yīng)以更開放的態(tài)度歡迎外資企業(yè)進(jìn)入非常規(guī)、進(jìn)而至常規(guī)油氣領(lǐng)域。

首先是合資，并且不必強(qiáng)調(diào)中方必須控股，進(jìn)一步還要考慮外國獨(dú)資企業(yè)進(jìn)入。其次，還要重新認(rèn)識對外合作專營權(quán)，將海上油氣、煤層氣的對外合作權(quán)僅授予某一公司不僅是“政企不分、以企代政”的表現(xiàn)，而且已經(jīng)暴露了他對相應(yīng)領(lǐng)域發(fā)展的束縛，應(yīng)予廢除。上述問題也可在試驗(yàn)區(qū)內(nèi)先行先試。

目前法規(guī)允許已獲得的勘探開發(fā)區(qū)塊轉(zhuǎn)讓，但必須合乎相關(guān)規(guī)定并到主管部門備案。在實(shí)際執(zhí)行中獲得區(qū)塊者往往保留區(qū)塊占有權(quán)而轉(zhuǎn)包給第三者，并不去登記備案。這種灰色操作為權(quán)力尋租和腐敗創(chuàng)造了條件，應(yīng)對這類轉(zhuǎn)讓有更明確的規(guī)定，使其便于操作、便于監(jiān)管。

然而對區(qū)塊退出不能采取簡單的處理辦法，要使已占有區(qū)塊的公司在不影響既定的生產(chǎn)進(jìn)程的情況下逐步、有序的退出一部分區(qū)塊就必須做艱苦細(xì)致的工作。我們期望出現(xiàn)“國進(jìn)民進(jìn)”的局面。

這里的“民進(jìn)”是指迎來大批多種所有制企業(yè)的成長和進(jìn)入油氣勘探開發(fā)，“國進(jìn)”是指原占有大量區(qū)塊的國家油企集中在相對縮小的區(qū)塊里以取得更大的油氣進(jìn)展。這就要求在改革中討論、摸索，找到符合實(shí)際的處理辦法，以實(shí)現(xiàn)蓬勃、協(xié)調(diào)發(fā)展。

與區(qū)塊登記關(guān)聯(lián)的還有一個重要問題，即地質(zhì)資料的上交。不管你是國家機(jī)構(gòu)還是何種公司，地質(zhì)調(diào)查、勘探開發(fā)所取得的對地下情況的認(rèn)識都形成了全國全民的寶貴財(cái)富，成為后繼者進(jìn)一步工作的基礎(chǔ)。

幾乎所有國家都有詳盡的法規(guī)，要求各類地質(zhì)資料上交給國家管理的機(jī)構(gòu)，同時也平等的依法對繼續(xù)工作的法人開放。這是保障地質(zhì)工作健康持續(xù)發(fā)展的重要條件。但在中國受困于“保密”，特別是分割的條、塊利益的局限，這個問題始終未得到徹底解決。這使油氣區(qū)塊持有者必須上交工作報告和相應(yīng)資料的規(guī)定也形同虛設(shè)。綜合試驗(yàn)區(qū)在實(shí)施此法規(guī)時要探索如何上交、如何利用這些寶貴資料的具體辦法。

多元化的嘗試

在試驗(yàn)區(qū)內(nèi)可以充分探討實(shí)現(xiàn)綜合勘探開發(fā)，實(shí)現(xiàn)礦業(yè)資產(chǎn)的高效利用的新路。

多種地下資源往往有共生和伴生關(guān)系，因而充分利用資源，實(shí)施多種資源綜合勘探、綜合開發(fā)、綜合利用一直是個重要的原則。在中國資源緊缺的情況下，他更有日趨增加的重要性，這在若干法律法規(guī)中已有體現(xiàn)。

對目前的油氣業(yè)來說，他首先指油、氣間，指常規(guī)油氣與非常規(guī)油氣間，指不同的常規(guī)油氣（如致密油氣與頁巖油氣、煤層氣）間，如何綜合勘探開發(fā)；其次，他還指油氣與其他資源（如煤、鈾、鹽類等）間的互相促進(jìn)而不是拒絕、防礙其勘探開發(fā)。

須知，他們不僅可同時賦存于一個區(qū)塊內(nèi)，有時還可以同時出現(xiàn)在一個井里。面對著上述情況，如何執(zhí)行區(qū)塊的準(zhǔn)入-退出機(jī)制就成為一大難題。這個難題己經(jīng)影響到煤層氣的勘探開發(fā)，也將影響到頁巖氣和地浸砂巖型鈾礦（這是很有前途的鈾礦類型）的勘探開發(fā)。解決此問題需要創(chuàng)新的思維和實(shí)踐的驗(yàn)證。正是從這點(diǎn)出發(fā)也佐證了前面提到的不能簡單處理區(qū)塊準(zhǔn)入-退出問題。

其次，試驗(yàn)區(qū)還將探討多級管理的職責(zé)和權(quán)益。

面對著復(fù)雜的問題，至少在近、中期實(shí)施油氣區(qū)塊準(zhǔn)入的一級管理是必要的。但面對著大量的公司、面對著大量區(qū)塊和非常規(guī)油氣上萬口的鉆井，面對著必須嚴(yán)密注視的環(huán)境監(jiān)管，僅有中央一級的管理是無論如何也難以勝任的，引入多級管理勢在必行。但多到幾級、各級怎樣分工、各有什么責(zé)權(quán)卻需要認(rèn)真討論，也可有多種方案在實(shí)踐中顯示其優(yōu)、缺點(diǎn)。以環(huán)境監(jiān)管為例，目前的環(huán)保機(jī)構(gòu)就是多級的，但也存在許多問題，特別是基層部門不敢管、不愿管、管不好的現(xiàn)象影響很大。管理必須依法，而相應(yīng)的法規(guī)不健全就成為突出的問題。在這方面美國的若干經(jīng)驗(yàn)可供我們參考。

與多級管理相應(yīng)的還有權(quán)益分配。過去央企照顧地方利益不夠，油氣不能滿足產(chǎn)地（特別是少數(shù)民族地區(qū)）需求的傾向必須改變。

最后，試驗(yàn)區(qū)將在市場化的管輸和價格體制深入試水。

在勘探開發(fā)初期產(chǎn)出的油氣量不大，油可用槽車運(yùn)輸、氣可用小型LNG、CNG設(shè)施就近供應(yīng)，其價格可雙方協(xié)商。但進(jìn)入規(guī)模開發(fā)后必涉及到中游的管道和產(chǎn)品的價格管制。油氣管輸干線是涉及全國的問題，他的公平準(zhǔn)入機(jī)制是油氣體制改革首先會觸及的問題。解決的難度不會很大。如果說已建成的干線短期內(nèi)很難解決從壟斷性公司中剝離而獨(dú)立運(yùn)營的問題，那么在試驗(yàn)區(qū)新建的支線和地區(qū)性管網(wǎng)的建設(shè)和運(yùn)營，完全可以要求設(shè)立獨(dú)立的獨(dú)資或合資管道公司，這就更容易實(shí)現(xiàn)公平對待各類用戶并實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的市場價格。

難度更大也更關(guān)鍵的是價格問題。實(shí)踐證明，沒有市場化的價格機(jī)制就意味著沒有完成從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的過渡，就不能理順上中下游的關(guān)系，油氣發(fā)展會失去動力，也就無法擺脫越演越烈的被動局面。

針對目前情況，這種價格改革的表現(xiàn)之一是為不同幅度提價，而天然氣和若干能源的提價將引起連鎖反應(yīng)并可能突破通脹率的上限。這一價格悖論將長期影響到具體政策的實(shí)施。但必須理解，這種提價是不可避免的，處理得當(dāng)會大為促進(jìn)油氣和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

在中國將會長期出現(xiàn)天然氣需求量大于產(chǎn)量的有利背景下應(yīng)首先從試驗(yàn)區(qū)、從新開拓的頁巖油氣（所謂新氣新價）出發(fā)去理順價格體制。理順天然氣價格體系是一個相當(dāng)復(fù)雜細(xì)致的工作，應(yīng)當(dāng)形成不同地區(qū)間的價格差，同一地應(yīng)不同性質(zhì)（如可中斷或不可中斷）的用戶、峰期和谷期不同時間段的用氣價格也應(yīng)有差異。

誠然，這個過程不可能一蹴而就，但在可就近供應(yīng)的試驗(yàn)區(qū)內(nèi)其步子可以更大些、更快些。值得注意的是新出臺的《頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策》中己有頁巖氣出廠價格實(shí)行市場定價（第二十一條）的規(guī)定，這為整個油氣市場化定價指明方向。

財(cái)政補(bǔ)助和金融助力

在產(chǎn)品缺乏充分競爭力時鼓勵其發(fā)展的傳統(tǒng)手段是給予財(cái)政補(bǔ)貼。歐盟國家為了發(fā)展新能源給了他們高額補(bǔ)貼。但金融危機(jī)以來的經(jīng)濟(jì)衰退使其難以為繼，出現(xiàn)了煤炭消費(fèi)量的反彈，各國不得不削減給用戶補(bǔ)貼，這又引起了不滿、甚至政治動蕩。

中國給光伏、風(fēng)電等的補(bǔ)貼確實(shí)使其獲得很快的發(fā)展，但這卻造成其與相關(guān)產(chǎn)業(yè)（如電網(wǎng)）的失衡，加之受到國外反傾銷打擊，反而使產(chǎn)業(yè)陷入困境。就以非常規(guī)氣之一的煤層來說，大部分產(chǎn)出氣（特別是礦山排采的“瓦斯”）未進(jìn)入商品市場，補(bǔ)貼難以落實(shí)，也很難起到預(yù)期的推動作用。

國內(nèi)外的許多例證使我們反思：財(cái)政補(bǔ)貼必須慎用、要用對地方，對其補(bǔ)貼要促使其更快具備市場競爭力，而不能拔苗助長。筆者認(rèn)為對頁巖油氣這類的具有良好前景的新生事物主要用在補(bǔ)貼其科技研發(fā)，用在尚未能規(guī)模投產(chǎn)前的試驗(yàn)性開發(fā)，以促使他更快獲得向自力更生的規(guī)?；⒐S化開發(fā)轉(zhuǎn)化的條件。

《頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策》所指出的“加強(qiáng)頁巖氣關(guān)鍵技術(shù)自主研發(fā)，立足實(shí)際，結(jié)合國情，形成具有自主知識產(chǎn)權(quán)的關(guān)鍵技術(shù)體系（第五條）”正是給予補(bǔ)助的重點(diǎn)領(lǐng)域。對產(chǎn)業(yè)的扶持盡量以財(cái)稅上的優(yōu)惠政策而盡量少用直接給產(chǎn)品以現(xiàn)金補(bǔ)貼的辦法，如果給產(chǎn)品以補(bǔ)貼最好要有一定的時間限制。對這些財(cái)政扶持的具體辦法，要在試驗(yàn)區(qū)內(nèi)取得經(jīng)驗(yàn)和驗(yàn)證。

金融支持是所有行業(yè)得以快速發(fā)展的重要條件，對高投入、高風(fēng)險，特別是對回收投資時間較長的非常規(guī)油氣則更需要寬松的融資環(huán)境。本屆政府在金融改革、支持中小企業(yè)上已做出了許多努力。在試驗(yàn)區(qū)內(nèi)應(yīng)邁出更大步子，實(shí)現(xiàn)融資市場化、多元化，先行先試那些更能促進(jìn)油氣發(fā)展的金融、財(cái)稅政策。

上述諸多事項(xiàng)都有一個共同的問題：建設(shè)完善的法規(guī)體系。國家要依法行政，各級政府和相關(guān)團(tuán)體要依法規(guī)管理、監(jiān)督，各項(xiàng)作業(yè)要有相應(yīng)的規(guī)范、行標(biāo)、國標(biāo)。為這一整套法規(guī)建設(shè)提供經(jīng)驗(yàn)、提出建議也是國家綜合試驗(yàn)區(qū)應(yīng)做的工作。

中國石油、特別是天然氣的形勢迫切需要推動油氣體制改革。而逐步統(tǒng)一思想、找到適于中國國情的路線，以較小的代價取得促進(jìn)發(fā)展的最好成果就需要從一個典型地區(qū)入手進(jìn)行政策和技研的綜合試驗(yàn)。實(shí)踐既是認(rèn)識真理的途徑，也是檢驗(yàn)真理的標(biāo)準(zhǔn)。

我們急切地呼喚“石油深圳”的出現(xiàn)。