劉 青 張佳寧 孫 陶

農(nóng)地入市對建設(shè)用地市場的影響分析

劉 青 張佳寧 孫 陶

在我國現(xiàn)行的土地制度中，存在農(nóng)村土地增值收益分配不合理等問題，本文分析了現(xiàn)存土地制度存在的問題，應(yīng)用供求平衡理論研究了農(nóng)地入市對建設(shè)用地市場的影響，以及農(nóng)地入市可能導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)并探討應(yīng)對措施。

農(nóng)地入市；農(nóng)村集體建設(shè)用地；市場機(jī)制

《土地管理法》將土地分為農(nóng)用地,建設(shè)用地和未利用地。本文研究的土地市場是指建設(shè)用地市場。土地市場有宏觀和微觀之分，宏觀土地市場是指由所有現(xiàn)實(shí)和潛在土地的供給者和需求者組成的供求體系，只要土地的使用價(jià)值可以被供給者有效提供，而需求者有使用土地的意愿，就可以被納入范圍。而我國的微觀土地市場僅指通過合法程序取得市場準(zhǔn)入的土地使用權(quán)，在政府的監(jiān)督下，所進(jìn)行的交易總和。本文所研究的土地市場為宏觀市場。

一、目前土地流轉(zhuǎn)流程及其經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)分析

農(nóng)村集體所有的土地如果要進(jìn)入土地市場合法流通，最終到達(dá)土地使用者的手中，需要?dú)v經(jīng)三方參與者、兩個(gè)階段。

第一階段，農(nóng)村集體所有土地，由地方人民政府在土地資源利用計(jì)劃的指導(dǎo)下征收，并入政府土地儲備，在這一環(huán)節(jié)中，政府支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合理的補(bǔ)償費(fèi)，至此第一個(gè)階段完成。在這個(gè)階段中政府與農(nóng)村兩方主體發(fā)生了土地所有權(quán)和價(jià)款的轉(zhuǎn)移交換，我們看到，在這次交換中，價(jià)值極為不公允，這是政府動用的壟斷和強(qiáng)制力實(shí)現(xiàn)的，由此，土地的價(jià)值自農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無償轉(zhuǎn)移至人民政府。這部分土地增值，構(gòu)成了土地財(cái)政收入的重要組成部分。由于兼具稅收的強(qiáng)制性和等同無償性，我們不妨將這一部分收入視為稅收，暫時(shí)稱為農(nóng)地增值稅收。我們再來考察這一稅收的合理性和影響，稅收的原則是公平和縮小貧富差距，而農(nóng)地增值稅是面向經(jīng)濟(jì)狀況較差的農(nóng)村階層，因此農(nóng)地增值稅收是不合理的。它的后果是剝奪了農(nóng)村的土地增值這一財(cái)產(chǎn)性收入的權(quán)利，強(qiáng)制轉(zhuǎn)移給人民政府，進(jìn)而造成城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。同時(shí)，任何政府的干涉都會扭曲市場，限制市場釋放社會資源的能量，而農(nóng)地增值稅因其持久、影響范圍廣泛、影響金額巨大，進(jìn)而成為了現(xiàn)存經(jīng)濟(jì)體系中的一塊頑疾。隨著新《土地管理法》的修訂完善，未來給予農(nóng)民征地補(bǔ)償將根據(jù)被征地塊的實(shí)際市場價(jià)值分配。

第二階段，地方政府組織土地一級市場，將土地儲備以招標(biāo)、拍賣、掛牌、協(xié)議方式出讓給土地使用者，收取土地出讓金，至此第二階段完成。首先，在這個(gè)階段中，由政府組織的由一個(gè)賣方和多個(gè)買方構(gòu)成的土地一級市場是一個(gè)壟斷市場，這是政府動用行政特權(quán)實(shí)現(xiàn)的，后果是造成土地價(jià)格不合理的抬高，房地產(chǎn)商成本的增加，最終結(jié)果是土地增值向房地產(chǎn)消費(fèi)者的轉(zhuǎn)嫁，也就是房價(jià)上漲。其次，政府組織的一級土地市場操作中，由于行政制度不完善，形成了“土地尋租”等腐敗現(xiàn)象滋生和蔓延的溫床。土地錯(cuò)誤地流向次級需求者，沒有實(shí)現(xiàn)價(jià)值最大化，市場功能被打折，直接降低市場總效益。不健全的市場同時(shí)抑制了市場應(yīng)有的活力，間接妨礙市場發(fā)揮最大功效。

二、農(nóng)地入市對市場的影響分析

圖1：目前土地供求平衡

在農(nóng)地入市前，由于土地供給主要依賴各級人民政府提供的國有建設(shè)用地，政府征用土地受到保護(hù)耕地紅線等政策的嚴(yán)格限制，我們將土地供給曲線描述為供給不足；由于單位價(jià)格的變化對政府供給土地影響較小，我們將曲線描述為缺乏彈性，即如圖1中的曲線S1所示。我們假設(shè)需求不變，如圖曲線D所示。因此使供求達(dá)到平衡的市場價(jià)格為P1。此時(shí)的供應(yīng)量為M1。

圖2：農(nóng)地入市后土地供求平衡

十八屆三中全會提出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等市、市、同權(quán)同價(jià)。這將打破前文論述的三方兩個(gè)階段的模式，隨著農(nóng)地入市的合法化和程序化，農(nóng)村集體建設(shè)用地流入土地市場，這將增加土地的供給，也就是使供給曲線向右移動，如圖2曲線S2所示，假設(shè)需求曲線D保持不變，可以得到使供求達(dá)到新的平衡的市場價(jià)格P2，以及此時(shí)土地供給量M2。在圖2中可以看到，成交價(jià)格由P1下降為P2，換言之，農(nóng)地入市將有助于平抑土地價(jià)格，消除房地產(chǎn)泡沫。另一方面，從圖2中同樣看到，土地成交量由M1上升為M2，這將意味著更多土地將找到適合的使用者，土地資源被盤活，而這將提高總體土地使用效益，釋放市場能量，為經(jīng)濟(jì)帶來新的增長點(diǎn)。

三、農(nóng)地入市可能導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)分析及應(yīng)對

（一）地方政府稅收來源驟減

地方政府是一個(gè)獨(dú)立的由收入和支出達(dá)到平衡的組織主體，負(fù)有公共服務(wù)、基礎(chǔ)建設(shè)等必要的不可缺少的社會職能，需要穩(wěn)定的稅收來源作為支撐。如前文論述的，“農(nóng)地增值稅收”在稅種設(shè)置上極為不合理，農(nóng)地入市將敦促地方政府重新優(yōu)化財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，使稅收起到正確輔助、引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。農(nóng)地入市不是減少地方稅收，而是重新優(yōu)化財(cái)政收入結(jié)構(gòu)。

（二）地價(jià)下降會引起房地產(chǎn)業(yè)低迷

房地產(chǎn)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的命脈，房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展是國民經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定的重要保障。而當(dāng)前地價(jià)畸高是房地產(chǎn)市場繁榮的假象，恰恰反映出經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理的問題，金融機(jī)制如股市不健全，致使投資渠道狹窄，抬高了房地產(chǎn)的非剛性投資需求，使房地產(chǎn)成為一種投資工具，資本大量流入房地產(chǎn)市場，而需要資本支持的產(chǎn)業(yè)卻無處融資。平抑房價(jià)，這也是防止經(jīng)濟(jì)過快增長的一個(gè)方面。

（三）耕地紅線的指標(biāo)可能被打破

國務(wù)院規(guī)劃，截止到2020年，確保全國耕地保有量確保在18.05億畝，2010年數(shù)據(jù)顯示，全國耕地面積已經(jīng)逼近18億畝紅線。這將導(dǎo)致耕地質(zhì)量下降和污染等問題。環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)全體公民的公共義務(wù)，是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)必須考慮的問題，而這一目標(biāo)是可以通過稅收調(diào)節(jié)的方式實(shí)現(xiàn)。目前征收的耕地占用稅，是對新征農(nóng)地征收的一次性稅收，通過調(diào)節(jié)稅額大小，可以用經(jīng)濟(jì)手段將耕地保有量限制在規(guī)劃范圍內(nèi)，是一種有效的方式。

（四）農(nóng)民無法享受城市的社保待遇

農(nóng)民將土地出賣，很多并未享受到均等社會保障、沒有戶籍的農(nóng)民工缺乏安全感，面臨將成為城鄉(xiāng)兩地的邊緣人的危險(xiǎn)。社會保障是政府為了維護(hù)社會穩(wěn)定，減少不安定因素而強(qiáng)制要求公民參加的儲蓄保障計(jì)劃，這一制度應(yīng)為實(shí)際情況服務(wù)，因此應(yīng)跟隨實(shí)際情況的變化而變化，以適應(yīng)安定社會的要求。

(五)人口大規(guī)模流向特大城市

農(nóng)地入市賦予農(nóng)民處置財(cái)產(chǎn)的自由，減小了農(nóng)村財(cái)產(chǎn)對農(nóng)民的制約束縛，農(nóng)民可以更自由地選擇進(jìn)城。農(nóng)民和城鎮(zhèn)的人口選擇進(jìn)城，動力在于為了得到更好的醫(yī)療、教育和消費(fèi)體驗(yàn)，以及更好的就業(yè)與商業(yè)機(jī)會。在城市化進(jìn)程中，堅(jiān)持使市場在資源配置中起決定性作用，這意味著，城市的人口不再是由政府規(guī)劃和控制，而是人口自由選擇的結(jié)果。借鑒世界其他國家的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)達(dá)國家的人口分布都呈現(xiàn)出特大城市化的趨勢，例如日本的東京等。因此特大城市的影響是雙面的，一方面帶來了人口過于擁堵等不便，另一方面縮短了經(jīng)濟(jì)主體之間的地理距離，方便了人和人之間的物品與勞務(wù)交易。

結(jié)語

土地制度作為經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)制度，其影響是及其深遠(yuǎn)的，土地作為最重要的生產(chǎn)要素，直接影響了經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)層面。通過前文的分析，可以看到目前的土地流轉(zhuǎn)制度直接導(dǎo)致了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，更造成整體市場經(jīng)濟(jì)的不健全，市場能量無法得到充分釋放。因此，在相關(guān)配套設(shè)施建立的前提下，應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)農(nóng)地入市，建立健全市場機(jī)制，以迎接經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史機(jī)遇。

[1]陳斌.長珠三角容納一半中國人口又如何[N].南方周末, 2013-12-19,F29.

[2]章林曉.農(nóng)地入市無助于降房價(jià)[N].中國房地產(chǎn)報(bào),2013 -11-18,A03.

[3]馮騰.論城鄉(xiāng)一體化背景下農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障[D].山東建筑大學(xué),2013.

（作者單位：遼寧師范大學(xué)會計(jì)系）

本文系教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目高等學(xué)校教育成本計(jì)量研究（項(xiàng)目編號：22YJC880165）的研究成果。