□馬燕楠 張永領

[河南理工大學 焦作 454000]

引言

近年來國內外發(fā)生的一系列重大自然災害，如2005年美國卡特里娜颶風、2006年印尼海嘯、2008年汶川地震、2010年海地地震以及2012年日本大地震等，不僅造成巨大的人員傷亡和財產(chǎn)損失，而且也對災區(qū)政府造成破壞性影響，導致政府部門人員損失和生命線設施遭到摧毀，致使政府不能有效組織救災以及維護災區(qū)社會穩(wěn)定等基本職能。因此如何保障災后政府關鍵職能的正常運行也是救災的重要環(huán)節(jié)。

政府不間斷運行（Continuity of Operations,COOP）指政府在遭遇核戰(zhàn)爭和其他災難性事件時，能夠確保政府履行關鍵性職能，維持關鍵職能正常運行[1]。政府不間斷運行（COOP）起源于第二次世界大戰(zhàn)時期，它是英國在不列顛戰(zhàn)役中對抗德國空襲轟炸時首次提出的戰(zhàn)略措施。隨后在冷戰(zhàn)時期，受到核攻擊威脅的美國、英國、丹麥、德國等國家將發(fā)展政府不間斷運行能力提上了議程。9·11事件之后，美國開始重視COOP內涵的擴展，其應用范圍由最初的核攻擊延伸到自然災害、技術事故以及恐怖襲擊事件中。

國外很多學者開展了關于COOP方面的研究，例如R Eric Petersen分析了當前美國國會存在的安全隱患，并對國會發(fā)展COOP提出了具體的建議[2]；Willie J Patrick分析了威爾明頓市緊急醫(yī)療服務系統(tǒng)不間斷運行的問題[3]；Jessica L Lowther嘗試著將損失評估模型HAZUS-MH應用于COOP方案的制定中[4]；Paul M Whitworth分析了災難情景下公園在政府不間斷運行中可能發(fā)揮的作用[5]；Blaine Reeder等提出了基于情景設計的大型市政公共衛(wèi)生機構COOP的制定方案[6]。

目前，我國學者對巨災情境下政府不間斷運行領域的研究還較少，相關研究僅限在企業(yè)的業(yè)務持續(xù)管理（Business Continuity Management，BCM）進行了必要的探索[7～9]。所以加強我國政府巨災情景下的政府不間斷運行研究成為目前亟待解決的重要應急管理問題。而確認政府的關鍵職能又是政府不間斷運行的前提和基礎，因此，本文針對關鍵職能的相關研究將有利于提升政府救災效率和確保政府的不間斷運行。

一、巨災的情景特征

（一）災害損失十分慘重

巨災造成大量的人員傷亡和經(jīng)濟損失，致使災區(qū)建筑物大量坍塌，電力、交通遭到摧毀。如汶川地震，造成近7萬人遇難，近2萬人失蹤，37萬人受傷，造成的直接經(jīng)濟損失達8437.7億元[10]。

（二）損失范圍廣

巨災造成的損失范圍廣包括兩個方面：第一，影響地域廣，巨災造成大面積的人員傷亡，如汶川地震受災范圍廣泛，其重災區(qū)面積超過12.5萬平方公里，占四川省總面積的25.77%。第二，影響領域廣，它不僅造成人員傷亡，而且還造成房屋、電力、通訊、水利、市政及交通運輸?shù)然A設施破壞，甚至還會對農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及生態(tài)環(huán)境造成損失或破壞。如2008年南方雪災造成了湖南、湖北、安徽等10省區(qū)3287萬人受災，主要導致了人員傷亡與財產(chǎn)損失、交通中斷、人員物資滯留、公共服務中斷、物價上漲、農(nóng)作物受害等六個方面的嚴重后果[11]。

（三）社會秩序混亂

巨災破壞災民生活和生存的基礎設施，如果災民得不到有效的安置，就會引發(fā)搶掠不斷等治安問題。

（四）救災十分困難

巨災會導致大量建筑物倒塌，破壞供水、通訊、交通等公用設施，增加政府的救援難度。

二、政府關鍵職能在政府不間斷運行（COOP）中的作用

（一）政府不間斷運行（COOP）的內涵

巨災發(fā)生后，為了有效救災和維護社會治安，需要政府不間斷的運行其關鍵職能（essential functions）[12]。美國FEMA認為COOP的主要目標有：（1）突發(fā)情況下保證當?shù)卣块T、基本職能可以持續(xù)運營；（2）保護必要的設施、設備、記錄和其他資產(chǎn)；（3）減少對關鍵設施的損壞程度；（4）降低傷亡，將破壞和損失降低到最小化；（5）完全投入精力為災民的應急和及時有效地恢復重建服務。美國聯(lián)邦準備憲章（Federal Preparedness Circular,FPC）第65號文件規(guī)定一個可行的COOP內容包括九大要素：計劃和程序，識別關鍵職能，委任權，繼任順序，備用設施，可互操作的通信，關鍵記錄和數(shù)據(jù)，測試、培訓和演習，激活和轉移程序[13]。

（二）確定政府關鍵職能的意義和作用

COOP的核心內容是保障政府關鍵職能的正常運行，明確哪些是關鍵職能成為確保政府不間斷運行的必要條件。關鍵職能是根據(jù)政府突發(fā)事件處置中所需各項職能的緊迫性決定的。政府在巨災發(fā)生前正確劃分關鍵職能，有利于保證搶險救災工作的有效運轉。

三、我國巨災情景下的政府基本職能分析

我國政府職能包括基本職能和具體職能。其中，基本職能主要分為四方面，即政治、經(jīng)濟、文化和社會公共服務職能[15]。而政府的具體職能是政府基本職能的最終表現(xiàn)形式。

（一）政治職能

政府政治職能的目的在于保衛(wèi)國家安全、維護人民福祉和安定社會秩序。政治職能主要涉及到軍事保衛(wèi)、外交、維持社會秩序以及民主政治建設四個方面。強有力的軍事保衛(wèi)能力是維護國家領土完整、保證國家安全的前提；良好的外交有助于提升我國在國際舞臺上的地位，并擴大我國的國際影響力；穩(wěn)定的社會秩序是促進經(jīng)濟快速、高效發(fā)展的必要條件；我國社會主義國家的性質決定了必須大力推進民主政治建設的步伐。巨災應對過程中政府政治職能中所涉及的具體職能包括軍事保衛(wèi)、外交和維護社會治安三個方面。

（二）經(jīng)濟職能

經(jīng)濟職能的目的在于快速發(fā)展經(jīng)濟，管理社會經(jīng)濟活動、規(guī)范市場秩序。政府通過經(jīng)濟職能合理配置資源，并進行宏觀調控，同時提供公共產(chǎn)品和服務，從而保證經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展和增長。同時，為了防止救災過程中產(chǎn)生貪污、浪費等不良現(xiàn)象出現(xiàn)，必須加強對救災物資使用、管理和回收過程中的監(jiān)控。巨災應對過程中經(jīng)濟職能中的具體職能包括用于籌措物資和對救災物資的監(jiān)控。

（三）文化職能

文化職能主要包括旨在促進全社會的文化、教育、科學、衛(wèi)生、體育、道德倫理、風俗習慣、社會心理和社會觀念等一系列文明和教化的政府行為[15]。民眾的科學文化素質、自我保護意識以及逃生救災能力都與巨災造成的人員傷亡數(shù)量有著密切的聯(lián)系。政府廣泛宣傳自救知識，使民眾樹立防災減災意識，提高公眾自救互救和避險能力，減少公眾生命財產(chǎn)損失。因此，災前的應急技能教育和災后的心理康復等，都屬于文化職能中所涉及到的具體職能。

（四）社會公共服務職能

社會公共服務職能又稱為社會職能，涵蓋了調節(jié)社會分配和組織社會保障、保護生態(tài)環(huán)境和自然資源、促進建立社會服務體系以及實施計劃生育四個方面[16]。巨災情景下，政府社會公共服務職能中所涉及的具體職能包括應急救援、物資供應、醫(yī)療救護、交通運輸、關鍵基礎設施恢復（生命線設施）、消防、災民安置、信息溝通與組織協(xié)調這九個方面。

因此，巨災情景下政府的具體職能主要包括15個方面，如表1所示。

表1 巨災情景下政府具體職能

四、政府關鍵職能的確定及優(yōu)先次序分析

（一）巨災情景下政府關鍵職能的確定

1.明確關鍵職能的判斷依據(jù)

根據(jù)美國的應急管理署（FEMA）在2004年制定的地方聯(lián)邦政府COOP計劃，關鍵職能的判斷依據(jù)分為：（1）職能的重要性；（2）性能缺失造成后果的嚴重性；（3）臨界時間。

2.確定政府關鍵職能

政府在巨災發(fā)生后的主要工作包括救災和維護社會治安。本文使用專家打分法邀請應急管理專家針對各項具體職能進行打分，同時根據(jù)職能的重要性、性能缺失后果的嚴重性以及臨界時間三個標準確定關鍵職能。明確政府巨災情景下的六大關鍵職能，即應急救援、資源保障、關鍵基礎設施恢復、溝通協(xié)調、運輸保障、災民安置和維護社會治安。其中，應急救援是政府在應對巨災過程中一切工作的核心，物資的有效供應有利于政府救災行動的順利展開，通訊設備、水和食品等基本生活設施是維持災民生活的基本保障，政府各部門相互溝通協(xié)同救援有助于縮短救援時間，保障基本生活物資順利送達，安置好災民是維持社會穩(wěn)定的前提和基礎。最后，良好的社會治安是保證救援順利進行的必要條件。

（二）基于AHP的政府關鍵職能優(yōu)先次序分析

巨災發(fā)生后，由于工作人員和工作場所的限制，并非所有的具體職能都能夠快速啟動，因此，必須確定關鍵職能。

1.建立層次結構模型。政府在突發(fā)事件應急響應過程中的的優(yōu)先順序是：生命拯救,突發(fā)事件的穩(wěn)定以及財產(chǎn)保護[19]。突發(fā)事件的穩(wěn)定主要指控制事態(tài)發(fā)展，同時還注重救災效率和維護秩序兩個方面，因此，本文將以下四點作為評價政府災后關鍵職能重要性的標準：（1）生命拯救；（2）救災效率；（3）維持秩序；（4）保護財產(chǎn)，如圖1所示。

圖1 關鍵職能排序層次結構模型

2.對生命拯救、效率、秩序、保護財產(chǎn)4項要素進行兩兩判斷，構造判斷矩陣，如表2所示。

表2 判斷矩陣A-Ci

計算構造矩陣的特征值，其最大特征值為λmax=4.1396，對構造的判斷矩陣進行一致性檢驗為CR=0.0523＜0.1，滿足一致性檢驗。然后計算最大特征值所對應的特征向量，并進行標準化，得到如下所示的權向量：

3.以中間層各要素為準則，分別構建對應目標層的判斷矩陣并計算。以生命拯救（C1）為例，對應急救援（P1）、資源保障(P2)、關鍵基礎設施恢復(P3)、溝通協(xié)調(P4)、維護治安(P5)、災民安置(P6)進行兩兩判斷，構造如表3所示的判斷矩陣：

表3 判斷矩陣C1-Pi。

計算構造矩陣的特征值，其最大特征值為λmax=6.4923，計算判斷矩陣的一致性比率CR=0.0781＜0.1，通過一致性檢驗，可以求出以生命拯救為準則的六項關鍵職能權重W1為：

根據(jù)上述步驟，同理可得到：

以救災效率為準則的六項關鍵職能權重W2為：

以維持秩序為準則的六項關鍵職能權重W3為：

以保護財產(chǎn)為準則的六項關鍵職能權重W4為：

4.總排序，根據(jù)四個判斷準則的權重以及每個準則下關鍵職能的權重，可通過以下形式求出政府關鍵職能的總權重：

將各權重數(shù)據(jù)代入上式中，計算結果如下：

從上式可知，應急救援（P1）、資源保障(P2)、關鍵設施恢復(P3)、溝通協(xié)調(P4)、維護治安(P5)、災民安置(P6)的比重分別是：28.84%、17.39%，10.36%，9.19%，26.35%，7.87%。由此可知，政府六項關鍵職能的優(yōu)先次序分別為：應急救援、維護治安、資源保障、關鍵基礎設施恢復、溝通協(xié)調、災民安置。

五、結論

1.結合我國政府的政治、經(jīng)濟、文化和社會公共服務四大基本職能，將政府在巨災情景下的具體職能分為軍事保衛(wèi)、外交、維持社會秩序、籌措物資、監(jiān)控（救災物資、善款專用）、應急技能教育、心理康復、物資供應、醫(yī)療救護、運輸保障、關鍵基礎設施恢復（生命線設施）、消防、災民安置、溝通協(xié)調和救援等15個方面。

2.以職能重要性、性能缺失造成后果的嚴重性以及臨界時間為判斷依據(jù)，從巨災情景下政府的具體職能中篩選出關鍵職能，巨災情景下政府的關鍵職能主要包括應急救援、資源保障、關鍵基礎設施恢復、溝通協(xié)調、運輸保障、災民安置和維護社會治安等六個方面。

3.利用層次分析法對政府六項關鍵職能進行優(yōu)先排序，優(yōu)先次序為：應急救援、維護治安、資源保障、關鍵基礎設施恢復、溝通協(xié)調、災民安置。

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