蔡 紅，冉煒璇，梁敏青

(重慶理工大學(xué) a.財(cái)務(wù)處;b.會(huì)計(jì)學(xué)院，重慶 400054)

政府和企業(yè)是R＆D活動(dòng)經(jīng)費(fèi)的兩大主要來(lái)源［4］。R＆D項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)主要是實(shí)際用于基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和實(shí)驗(yàn)發(fā)展的經(jīng)費(fèi)支出，包括科學(xué)研究和實(shí)驗(yàn)發(fā)展過(guò)程中的人員勞務(wù)支出、原材料費(fèi)用、固定資產(chǎn)投入和相關(guān)的管理費(fèi)用及財(cái)務(wù)費(fèi)用等其他費(fèi)用支出。我國(guó)政府R＆D投資經(jīng)費(fèi)的支出要求各個(gè)執(zhí)行單位嚴(yán)格按照國(guó)家的經(jīng)費(fèi)使用辦法，遵循專款專用的原則，確保政府的R＆D投資經(jīng)費(fèi)用在科技研發(fā)中。2006年財(cái)政部和科技部分別制定了《國(guó)家重點(diǎn)基礎(chǔ)研究發(fā)展計(jì)劃(973)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法》《國(guó)家高技術(shù)研究發(fā)展計(jì)劃(863)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法》和《國(guó)家科技支撐計(jì)劃專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法》3個(gè)文件，詳細(xì)規(guī)定了R＆D項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的使用原則。

一、我國(guó)政府R＆D項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)資助模式及績(jī)效現(xiàn)狀分析

(一)我國(guó)政府R＆D資助規(guī)模及結(jié)構(gòu)分析

1.我國(guó)R＆D項(xiàng)目資助規(guī)模分析

近年來(lái)，我國(guó)對(duì)R＆D項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支持力度持續(xù)增長(zhǎng)，如表1所示。相對(duì)于R＆D項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出總額的增長(zhǎng)，R＆D強(qiáng)度的提高并不成比例。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，GDP穩(wěn)定快速增長(zhǎng)的同時(shí)，R＆D經(jīng)費(fèi)相對(duì)值提高時(shí)，R＆D強(qiáng)度也應(yīng)該得到相應(yīng)比例的提高，這樣才能保障有更多的資金保障R＆D項(xiàng)目的開(kāi)展。

由表1可知，近年來(lái)，我國(guó)R＆D經(jīng)費(fèi)總體持續(xù)增長(zhǎng)的同時(shí)，政府R＆D項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的投入也快速增長(zhǎng)，政府R＆D經(jīng)費(fèi)占全國(guó)R＆D經(jīng)費(fèi)比重并沒(méi)有相應(yīng)提高，只是總體上保持了相對(duì)穩(wěn)定的支出比例，平均支出比重為23.67%。這主要是由于我國(guó)目前在R＆D項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出方面是由企業(yè)和政府共同主導(dǎo)的［2］。

2.我國(guó)政府資助企業(yè) R＆D項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)規(guī)模分析

我國(guó)政府的R＆D經(jīng)費(fèi)大部分流向了研究機(jī)構(gòu)，政府R＆D經(jīng)費(fèi)2006—2011年平均有62.73%投入到研究機(jī)構(gòu);其次是高等院校，政府R＆D經(jīng)費(fèi)平均有20.42%投入到高等院校;再次是企業(yè)，相對(duì)于研究機(jī)構(gòu)和高等院校來(lái)說(shuō)，獲得的政府R＆D經(jīng)費(fèi)較少，平均比率為僅13.89%;最后是其他事業(yè)單位，年平均投入比率為2.95%。從表2可以看出，我國(guó)政府R＆D項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)流入企業(yè)的部分并不是很多，這也導(dǎo)致了企業(yè)需要自身投入更多的資金來(lái)保證R＆D項(xiàng)目的進(jìn)行，從而可能導(dǎo)致因?yàn)橘Y金壓力過(guò)大而對(duì)R＆D不夠重視，前期的投入不足，R＆D項(xiàng)目進(jìn)行的過(guò)程監(jiān)控不足，最終導(dǎo)致R＆D項(xiàng)目實(shí)施效果不明顯。

表1 我國(guó)R＆D經(jīng)費(fèi)及政府R＆D經(jīng)費(fèi)資助規(guī)模

表2 我國(guó)政府對(duì)企業(yè)R＆D投資資助情況

(二)我國(guó)政府R＆D資助的績(jī)效分析

對(duì)于政府R＆D經(jīng)費(fèi)支出績(jī)效的評(píng)價(jià)，通常有3種評(píng)價(jià)方式［3］。第一種是宏觀評(píng)價(jià)方法，借助成本效益等財(cái)務(wù)手段對(duì)政府R＆D經(jīng)費(fèi)支出對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響進(jìn)行分析。第二種是通過(guò)分析政府R＆D經(jīng)費(fèi)支出對(duì)企業(yè)R＆D投入行為的影響，探析政府R＆D支出對(duì)企業(yè)R＆D投入的激勵(lì)與擠出效果，這種方法通常是與實(shí)證相結(jié)合來(lái)進(jìn)行的。第三種是通過(guò)建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)政府R＆D經(jīng)費(fèi)支出間接和直接投入方式的產(chǎn)出來(lái)進(jìn)行績(jī)效分析。而目前我國(guó)尚沒(méi)有形成完整的指標(biāo)體系來(lái)評(píng)價(jià)政府R＆D經(jīng)費(fèi)的績(jī)效。

我國(guó)工業(yè)企業(yè)開(kāi)展R＆D活動(dòng)的主要集中在規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)，因此根據(jù)全國(guó)科技經(jīng)費(fèi)投入統(tǒng)計(jì)公報(bào)［4］選擇規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)R＆D經(jīng)費(fèi)最多的10個(gè)行業(yè)進(jìn)行分析，見(jiàn)表3。2009—2011年我國(guó)政府資助規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)R＆D經(jīng)費(fèi)最多的10個(gè)行業(yè)的經(jīng)費(fèi)占資助全部企業(yè)的54.73%，尤其在2010年比例高達(dá)64.59%。政府資助企業(yè)的R＆D經(jīng)費(fèi)每年有34.9%投入在通信設(shè)備、計(jì)算機(jī)及其他電子設(shè)備制造業(yè)和交通運(yùn)輸設(shè)備制造業(yè)中。這兩類企業(yè)的專利申請(qǐng)和授予量占了絕大部分，但是發(fā)明授權(quán)量占發(fā)明申請(qǐng)總量的比重并不高，3年平均僅為27.86%，在政府R＆D資金方面的使用效率不高。甚至交通運(yùn)輸設(shè)備制造業(yè)和電氣機(jī)械及器材制造業(yè)發(fā)明授權(quán)量占發(fā)明申請(qǐng)總量的比重沒(méi)有超過(guò)5%，通用設(shè)備制造業(yè)發(fā)明授權(quán)量占發(fā)明申請(qǐng)總量的比重也僅為5.08%，說(shuō)明我國(guó)政府投入到企業(yè)R＆D項(xiàng)目中的績(jī)效嚴(yán)重偏低，這就導(dǎo)致整個(gè)工業(yè)產(chǎn)業(yè)政府R＆D經(jīng)費(fèi)績(jī)效偏低。政府作為出資者，應(yīng)該在適時(shí)擴(kuò)大政府R＆D經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助的同時(shí)，主動(dòng)加強(qiáng)對(duì)R＆D經(jīng)費(fèi)的過(guò)程監(jiān)控以及促使企業(yè)積極進(jìn)行反饋，提高政府R＆D經(jīng)費(fèi)在各行業(yè)的使用效率。

表3 規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)政府R＆D經(jīng)費(fèi)和專利申請(qǐng)、授權(quán)情況

二、我國(guó)R＆D過(guò)程監(jiān)控及績(jī)效管理現(xiàn)狀

自1995年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加速科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的決定》中提出“促進(jìn)企業(yè)逐步成為技術(shù)開(kāi)發(fā)的主體”，至2012年全國(guó)科技創(chuàng)新大會(huì)再一次提出“強(qiáng)化企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新主體地位”以來(lái)，我國(guó)政府相繼出臺(tái)了一系列的政策和措施，致力于提升企業(yè)自主創(chuàng)新能力。但隨著企業(yè)發(fā)揮技術(shù)創(chuàng)新主體功能與作用的不斷提高，企業(yè)的R＆D產(chǎn)出能力仍是薄弱環(huán)節(jié)［5］。

我國(guó)工業(yè)產(chǎn)業(yè)的績(jī)效不明顯，產(chǎn)業(yè)間的績(jī)效也不均衡。導(dǎo)致產(chǎn)出效率低下的一大原因是我國(guó)對(duì)企業(yè)R＆D項(xiàng)目過(guò)程的監(jiān)控關(guān)注度較低［3］。從目前國(guó)內(nèi)關(guān)于R＆D管理的實(shí)際情況來(lái)看，R＆D過(guò)程監(jiān)控與績(jī)效管理的開(kāi)展及效果均不理想，主要有以下幾個(gè)方面的原因:

一是企業(yè)只重視立項(xiàng)前的評(píng)估檢查。大多數(shù)企業(yè)只在立項(xiàng)、爭(zhēng)取政府資金的方面十分積極，但對(duì)立項(xiàng)之后的項(xiàng)目實(shí)施的管理方面幾乎沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)劃和計(jì)劃，從而導(dǎo)致一些項(xiàng)目效率低下，投資產(chǎn)出達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)，無(wú)法保質(zhì)保量的完成。

二是專家組未對(duì)后續(xù)過(guò)程及績(jī)效負(fù)責(zé)。專家評(píng)估組也僅在立項(xiàng)時(shí)對(duì)企業(yè)科研水平、生產(chǎn)能力等進(jìn)行評(píng)估，未對(duì)其后續(xù)項(xiàng)目管理負(fù)起責(zé)任，很少甚至缺乏項(xiàng)目過(guò)程管理，幾乎全憑企業(yè)自覺(jué)，導(dǎo)致后期績(jī)效成果較差。

三是政府缺乏相應(yīng)的過(guò)程監(jiān)控政策。因?yàn)闆](méi)有具體的過(guò)程監(jiān)控政策，目前國(guó)內(nèi)政府R＆D項(xiàng)目主管部門基本是以宏觀政策為指導(dǎo)，加以事后獎(jiǎng)勵(lì)等手法來(lái)進(jìn)行所謂的“項(xiàng)目管理”，其實(shí)中間過(guò)程中存在著很大的暗箱操作的可能性。

四是政府缺乏績(jī)效管理評(píng)估體系。我國(guó)目前對(duì)于項(xiàng)目的實(shí)施情況和績(jī)效成果沒(méi)有較成體系的管理評(píng)估體系，如果企業(yè)出現(xiàn)項(xiàng)目超預(yù)算或未按期完成的情況，也沒(méi)有相應(yīng)的懲罰機(jī)制，也即是缺乏對(duì)項(xiàng)目的績(jī)效管理評(píng)估體系，一定程度上增加了項(xiàng)目失敗的可能性。

從上述情況看來(lái)，由于政府缺乏關(guān)于R＆D后續(xù)項(xiàng)目管理的明確政策，所以在項(xiàng)目的后續(xù)管理上存在著一定的問(wèn)題。我國(guó)在R＆D項(xiàng)目的執(zhí)行和管理上與發(fā)達(dá)國(guó)家相比還存在著較大的差距。

三、國(guó)外政府R＆D資助的過(guò)程監(jiān)控及我國(guó)的改進(jìn)措施

(一)國(guó)外政府R＆D資助的過(guò)程監(jiān)控

(1)美國(guó)是最早推行新績(jī)效預(yù)算的國(guó)家，《政府績(jī)效與成果法》(GPRA法案)中規(guī)定聯(lián)邦執(zhí)行部門必須定期提交長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃、年度執(zhí)行目標(biāo)計(jì)劃以及年度項(xiàng)目執(zhí)行情況報(bào)告［6］。在美國(guó)的ATP計(jì)劃(Advanced Technology Program，美國(guó)政府資助的R＆D計(jì)劃)中，各個(gè)項(xiàng)目都專門設(shè)立有監(jiān)控項(xiàng)目管理小組，由授權(quán)官員、技術(shù)專家和商業(yè)專家組成，采用與具體科研相配套的方法來(lái)評(píng)價(jià)項(xiàng)目進(jìn)展。

(2)德國(guó)在R＆D的后續(xù)過(guò)程管理中有著嚴(yán)格的要求，不能完成項(xiàng)目研究的單位會(huì)受到嚴(yán)重的處罰［7］。德國(guó)政府對(duì)于項(xiàng)目的績(jī)效成果評(píng)定沒(méi)有專門的評(píng)定機(jī)構(gòu)，而是將項(xiàng)目科研成果直接交由市場(chǎng)和社會(huì)進(jìn)行績(jī)效評(píng)定，單位可通過(guò)舉辦研討會(huì)和項(xiàng)目終結(jié)演示會(huì)等形式隨時(shí)向公眾展示研究成果。重要成果通過(guò)研技部的新聞通報(bào)發(fā)表，社會(huì)可通過(guò)公開(kāi)發(fā)行的刊物了解和利用這些成果。

3.日本的R＆D投資總額僅次于美國(guó)，日本政府對(duì)經(jīng)費(fèi)的預(yù)算與實(shí)施有一套完整的項(xiàng)目管理評(píng)價(jià)體制和預(yù)算監(jiān)督機(jī)制。項(xiàng)目的開(kāi)支與實(shí)施進(jìn)程都必須嚴(yán)格按照計(jì)劃來(lái)執(zhí)行，政府還專門設(shè)立了國(guó)家審計(jì)員制度來(lái)協(xié)助企業(yè)和上級(jí)主管部門對(duì)科技經(jīng)費(fèi)進(jìn)行監(jiān)管。日本的項(xiàng)目過(guò)程監(jiān)控與美德兩國(guó)不同，主要是由項(xiàng)目承擔(dān)單位自行管理，政府會(huì)以項(xiàng)目的階段性成果報(bào)告作為主要的評(píng)價(jià)依據(jù)［8］?？?jī)效管理方面，日本政府于1997年8月頒布了《國(guó)家R＆D評(píng)估實(shí)施方法指南》，明確規(guī)定了評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、使用范圍、評(píng)估機(jī)構(gòu)及外部評(píng)估人員、研究人員和評(píng)估者責(zé)任、評(píng)估方法、評(píng)估程序、評(píng)估透明度以及有效貫徹評(píng)估決議等條文。

(二)我國(guó)R＆D經(jīng)費(fèi)過(guò)程監(jiān)控和績(jī)效管理的改進(jìn)措施

我國(guó)R＆D過(guò)程監(jiān)控與績(jī)效管理效率低下的原因，主要還是由于沒(méi)有明確的體制來(lái)對(duì)其進(jìn)行約束，同時(shí)也沒(méi)有形成一定的運(yùn)行機(jī)制，所以導(dǎo)致企業(yè)行為的不規(guī)范?？偟膩?lái)說(shuō)，還是因?yàn)檎畬?duì)投資后續(xù)情況的監(jiān)管政策不明確，導(dǎo)致企業(yè)對(duì)R＆D績(jī)效評(píng)估的重視度不夠，而忽視過(guò)程監(jiān)控與績(jī)效管理。為此:

(1)針對(duì)政府R＆D項(xiàng)目過(guò)程監(jiān)控的不足，缺乏對(duì)投資經(jīng)費(fèi)的后續(xù)監(jiān)控，我國(guó)政府首先要形成資助體系，建立資助項(xiàng)目，拓展高新技術(shù)園區(qū)，有針對(duì)性地對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行過(guò)程監(jiān)控。同時(shí)，幫助企業(yè)形成戰(zhàn)略合作聯(lián)盟，企業(yè)之間形成相互牽制、相互監(jiān)督機(jī)制。

(2)為了實(shí)現(xiàn)良好的績(jī)效管理，關(guān)鍵是要制定和落實(shí)R＆D項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系。同時(shí)，需要完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)制度，保護(hù)R＆D項(xiàng)目的專利產(chǎn)出，形成良好的R＆D項(xiàng)目產(chǎn)出保護(hù)氛圍。

［1］劉鳳朝，孫玉濤.基于過(guò)程的政府R＆D投入績(jī)效分析［J］.研究與發(fā)展管理，2008(5).

［2］劉新同.我國(guó)R＆D投入模式轉(zhuǎn)換及特點(diǎn)分析［J］.科技進(jìn)步與對(duì)策，2009(9).

［3］施定國(guó).基于過(guò)程分析的政府R＆D支出績(jī)效研究［D］.大連:大連理工大學(xué)，2009.

［4］科學(xué)技術(shù)部發(fā)展計(jì)劃司.2011年規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)R＆D 活動(dòng)分析［J］.科技統(tǒng)計(jì)報(bào)告，2012(17).

［5］張赤東，羅亞非.企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新主體地位:現(xiàn)狀與建議［N］.中國(guó)科學(xué)報(bào)，2013－04－15.

［6］嚴(yán)亮，張杰軍.美國(guó)政府資助產(chǎn)業(yè)研發(fā)相關(guān)管理經(jīng)驗(yàn)與啟示——以美國(guó)科技計(jì)劃ATP為例［C］//全球化視閾中的科技與社會(huì)——全國(guó)科技與社會(huì)(STS)學(xué)術(shù)年會(huì)(2007)論文集，2007.

［7］何景師，蔣鍵，陳搏.國(guó)外產(chǎn)業(yè)研發(fā)的資助模式與管理政策比較研究［J］.國(guó)際經(jīng)濟(jì)觀察，2012(5).

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(責(zé)任編輯 魏艷君)